II GSK 1722/24

II GSK 1722/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Zalewski
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 4584/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-19
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185  § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 4584/23 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 czerwca 2023 r. nr BP.702.1286.2022.0747.PLD.572 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. C. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 19 lutego 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 4584/23, oddalił skargę [...] (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2023 r. nr [...] wydaną w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Dnia [...] kwietnia 2016 r., na autostradzie [...], inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli samochód specjalny marki [...] o nr rej. [...] poruszający się z naczepą ciężarową. Z dowodu rejestracyjnego wynikało, że dopuszczalna masa całkowita skontrolowanego zespołu pojazdów przekracza 3,5 t i że właścicielem pojazdu jest skarżący. W toku kontroli ustalono, że pojazd został wyposażony w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, a także ustalono, na podstawie zdjęcia z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy, że 20 stycznia 2016 r. o godz. 11:09:55 poruszał się autostradą [...] na odcinku węzeł [...] (granica państwowa) - węzeł [...] z naruszeniem określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm. - dalej jako udp) obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Naruszenie to miało związek z brakiem na koncie przedpłaconym przypisanym do skontrolowanego pojazdu odpowiedniej ilości środków pieniężnych koniecznych do opłacenia przejazdu w całości. Ustalenia kontroli mobilnej skutkowały wszczęciem postępowania administracyjnego w stosunku do skarżącego.
W toku postępowania skarżący wyjaśnił, że posiadany przez niego pojazd był wyposażony w dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej (viaBOX): urządzenie do uiszczania opłaty w trybie przedpłatowym (pre-pay) oraz urządzenie do uiszczania opłaty w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem (post-pay). Podniósł również, że z informacji podanych przez kierującego pojazdem wynikało, że urządzenia te nie wydawały żadnych sygnałów o braku pobrania opłaty, zaś system na autostradzie [...] otwierał bramki wjazdowe, utwierdzając kierującego w przekonaniu, że wszystko jest w porządku. Skarżący dodał, że operator systemu nie powiadamiał go o niskim stanie konta.
Decyzją z [...] czerwca 2016 r., GITD, na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 udp, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd wspomnianym pojazdem po płatnej drodze publicznej.
W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy GITD dopuścił dowód z pisma [...] (podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat, działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) z [...] października 2016 r. wraz z załącznikami (szczegółowe wykazy opłat należnych i opłat pobranych zarejestrowanych na kontach użytkownika), z którego wynikało m.in., że:
- pojazd samochodowy o nr rej. [...] został zarejestrowany w elektronicznym systemie poboru opłat (dalej: "ESPO") 13 maja 2015 r. na podstawie umowy nr 667117, która nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty po przejeździe w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem;
- pojazd samochodowy o nr rej. [...] został zarejestrowany w ESPO 3 października 2015 r. na podstawie umowy nr 31649, która przewidywała możliwość uiszczenia opłaty po przejeździe, w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem, a użytkownikowi wydano urządzenie do poboru opłaty elektronicznej.
Z kolei na podstawie pisma [...] (operatora karty paliwowej) z [...] grudnia 2016 r. organ przyjął, że za przejazdy pojazdu samochodowego o nr. rej. [...] po płatnych odcinkach dróg krajowych w okresie od grudnia 2015 r. do marca 2016 r. nie zostały uiszczone opłaty, gdyż z treści tego pisma oraz załączonych do niego zestawień poszczególnych transakcji za dostawy i świadczenia do 15 marca 2016 r. oraz do 31 marca 2016 r. wynika, iż nie zostały wystawione faktury obejmujące opłaty za przejazdy wykonane od grudnia 2015 r. do 9 marca 2016 r.
Decyzją z 22 marca 2017 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję z 11 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu stwierdził, że pojazd o nr rej. [...] i pojazd o nr rej. [...] to ten sam pojazd (o tożsamym numerze identyfikacyjnym VIN), dla którego w okresie od 3 października 2015 r. do 17 maja 2016 r. były wydane dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej. GITD wskazał również, odnośnie do konta z umową pre-pay, że na koncie nie znajdowała się kwota pozwalająca na uiszczenie opłaty elektronicznej w całości, zaś odnośnie do konta z umową post-pay przejazdy pojazdu o nr rej. [...] nie zostały odzwierciedlone w wykazie, a zatem za przejazdy tego pojazdu po płatnych odcinkach dróg krajowych nie zostały pobrane opłaty.
Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując w szczególności, że naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty było wynikiem błędu w działaniu systemu, jako że nie komunikował się on z urządzeniem, które było w pojeździe i było w systemie odroczonej płatności (post-pay).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1202/17, uchylił zaskarżoną decyzję GITD z 22 marca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 11 czerwca 2016 r. W ocenie WSA, GITD naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie został ustalony stan faktyczny pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 marca 2021 r. sygn. akt II GSK 807/18, oddalił skargę kasacyjną organu od ww. orzeczenia, zobowiązując jednocześnie organ administracyjny do dokonania analizy i oceny całego stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie, w tym faktu posiadania przez skarżącego dwóch umów w systemie viaTOLL i dwóch urządzeń viaBOX oraz oceny okoliczności z tym związanych, wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowym wyroku, w kontekście niewypełnienia przez skarżącego nałożonego przez ustawę obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd i możliwości obciążenia go sankcją administracyjną z tego tytułu. W ocenie NSA, dopiero wydana po przeprowadzeniu takiej pełnej analizy i oceny decyzja administracyjna będzie spełniać wymogi procesowe, pozwalające na dokonanie oceny jej zgodności z prawem materialnym.
Ponownie rozpoznając sprawę, GITD wezwał [...] (dawniej [...]) do udzielenia odpowiedzi na pytania, czy zostały wystawione wezwania do zapłaty za przejazd pojazdem o nr. rejestracyjnym [...] po odcinkach dróg płatnych we wskazanych dniach, w tym 20 stycznia 2016 r., oraz czy w przypadku, gdy w pojeździe nie znajdowałoby się urządzenie służące do naliczania i uiszczania opłaty elektronicznej przypisane do pojazdu dla którego została zadeklarowana płatność w trybie odroczonym (post-pay) wezwanie do zapłaty za przejazd odcinkami dróg płatnych zostałoby wystawione, a opłata elektroniczna za przejazd uiszczona.
W odpowiedzi na pierwsze pytanie, [...] wskazała, iż jedynie transakcja z 14 stycznia 2016 r. została rozliczona na fakturze [...], w związku z czym potwierdza, iż nie zostały wystawione wezwania do zapłaty za przejazd wskazanym pojazdem po odcinkach dróg płatnych w Polsce we wskazanych w wezwaniu dniach (w tym 20 stycznia 2016 r.), jako że [...] na podstawie odpowiedniej umowy Klienta z viaToll pośredniczyła w rozliczeniu tylko tych transakcji dla ww. pojazdu, które zostały zarejestrowane przy użyciu urządzenia viaBOX i zostały przekazane do rozliczenia przez operatora viaToll do [...]. Co zaś się tyczy pytania drugiego, [...] wyjaśniła, iż w przypadku braku w pojeździe klienta [...], rozliczającego opłaty drogowe za pośrednictwem [...], odpowiedniego aktywnego urządzenia przypisanego do danego pojazdu, wydanego i służącego do uiszczania płatności w trybie odroczonym, opłata nie zostałaby zarejestrowana. W przypadku braku zarejestrowania opłaty drogowej dla danego pojazdu (dla którego opłaty drogowe rozliczane były/są za pośrednictwem [...]), [...] nie otrzymałaby od operatora opłat drogowych do rozliczenia transakcji Klienta dla danego pojazdu, nie zostałoby wystawione przez [...] również wezwanie do zapłaty.
GITD wezwał również do złożenia wyjaśnień młodszego specjalistę ruchu drogowego [...], poprzez wskazanie, czy podczas kontroli drogowej kierujący pojazdem samochodowym okazał do kontroli urządzenia viaBOX służące do naliczania i uiszczania opłaty elektronicznej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej do wskazania, czy okazane urządzenie działało prawidłowo, czy urządzenie było zamontowane na szybie czołowej pojazdu, czy urządzenie umożliwiało naliczanie i uiszczanie opłaty elektronicznej, czy kierujący okazał do kontroli inne urządzenie służące do naliczania i uiszczania opłaty elektronicznej oraz czy w pojeździe znajdowało się inne urządzenie prawidłowo zamontowane na szybie czołowej pojazdu służące do naliczania i uiszczania opłaty elektronicznej.
W odpowiedzi na powyższe, kontroler wyjaśnił, iż kierujący okazał do kontroli urządzenie viaBOX, co udokumentował fotograficznie, które to urządzenie: działało prawidłowo, sygnalizując brak środków czerwonym znakiem X, po naciśnięciu przycisku; nie nosiło śladów mechanicznego uszkodzenia, było prawidłowo zamontowane na szybie czołowej pojazdu, umożliwiało naliczenie i uiszczenie opłaty elektronicznej. Wskazał również, iż kierujący nie okazał innego urządzenia, zadeklarował, iż w pojeździe nie ma innych takich urządzeń, jak również nie znajdowało się ono na szybie, podszybiu czy desce rozdzielczej pojazdu, a ponadto obecności innego urządzenia nie wykryło dwukrotne skanowanie pojazdu za pomocą skanera DSRC.
Decyzją z [...] sierpnia 2022 r., GITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.500 złotych, którą następnie, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2023 r. utrzymał w mocy. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że skarżący nie uiścił opłaty elektronicznej za przejazd 20 stycznia 2016 r. i dlatego organ zasadnie nałożył stosowną karę. Stwierdził również, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący zawarł umowę z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną, jednakże wniesiona przez stronę przedpłata nie pokryła w całości należności wynikających z dokonanych przejazdów.
Odnosząc się do uprzedniego zobowiązania organu przez WSA i NSA do ustalenia, czy doszło do wystawienia przez [...] wobec skarżącego wezwania do zapłaty obejmującej sporny przejazd (w związku z posiadanym urządzeniem do rozliczeń płatności w trybie post-pay), Sąd wskazał, iż wobec podjętych przez organ czynności w postaci wezwania [...] do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie, i wskutek otrzymanych odpowiedzi, potwierdzających niewystawienie wezwań do zapłaty za przedmiotowy przejazd z uwagi na niezarejestrowanie opłaty drogowej dla danego pojazdu - co miało miejsce w zaistniałym stanie faktycznym z uwagi na niekomunikowanie się urządzenia do uiszczania opłat w trybie post-pay wobec jego nie działania - z powodu wyczerpanej baterii, co potwierdziła znajdująca się w aktach sprawy reklamacja przedmiotowego urządzenia - organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.
II.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...], zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 kpa poprzez oddalenie przez Sąd I Instancji wniesionej skargi i odmowę uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, a tym samym zaaprobowanie dokonanych przez Główny Inspektorat Transportu Drogowego ustaleń, pomimo iż:
a) Organ dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz błędnej oceny materiału dowodowego, tj. w sposób wybiórczy i nieobiektywny, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, jak również nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla sprawy, dokonując dowolnych ocen materiału dowodowego oraz rozstrzygając wszelkie istniejące w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącego, w tym m.in. poprzez stwierdzenie, iż zamontowane urządzenie z viaBOX z odroczoną płatnością, które znajdowało się w samochodzie specjalnym marki [...] o nr rej. [...], poruszającym się wraz z naczepą ciężarowa marki [...] o nr rej. [...] nie nawiązało połączenia z bramownicą, a w konsekwencji błędne uznanie, że tym samym skarżący nie dopełnił obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 udp, oraz
b) Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym nie podjął działań mających na celu ustalenie, iż w niniejszej sprawie faktycznie nie doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, z uwagi na fakt iż:
- w kontrolowanym pojeździe znajdowało się prawidłowo działające urządzenie viaBOX, które nie wydawało żadnych sygnałów wskazujących na to, że opłata nie jest pobierana, co potwierdza także fakt, iż zostały wystawione faktury (faktura VAT 311714 z 15.03.2016 r. oraz faktura VAT 312701 z 31.03.2016 r., co wynika z pisma [...] z 7 grudnia 2016 r., które znajduje się w aktach sprawy, dotyczące opłaty elektronicznej w związku z ww. urządzeniem viaBOX z odroczoną płatnością), co byłoby niemożliwe w przypadku, gdyby ww. urządzenie nie działało prawidłowo, w sytuacji, gdy w pojeździe znajdują się dwa urządzenia jednocześnie,
- 1 marca 2016 r. (a zatem jeszcze przed kontrolą) skarżący przeprowadził rozmowę telefoniczną z pracownikiem operatora systemu, który potwierdził prawidłowe działanie urządzenia z odroczoną płatnością i wskazał, że nie wystąpiły żadne przypadki nieuiszczenia opłat, które to kwestie nie zostały wyjaśnione przez Sąd I instancji, a wszelkie działania (i zaniechania) organu w tym zakresie były dokonywane z całkowitym brakiem uwzględnienia interesu obywateli (skarżącego).
2. art. 141 ppsa polegające na uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bez wyczerpującego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia w szczególności dlaczego stanowisko skarżącego, który podnosił m.in., że urządzenie post-pay nie wskazywało w żaden sposób, że nie działa w sposób prawidłowy (co potwierdzał wydawany przez ww. urządzenie dźwięk przy przekraczaniu bramek oraz co również potwierdził Skarżący w trakcie rozmowy telefonicznej 1 marca 2016 r.) należy uznać zdaniem Sądu I Instancji za nieprawidłowe,
3. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 kpa poprzez oddalenie skargi rozpatrywanej przez Sąd I Instancji, pomimo że organ wydając decyzję zaniechał wskazania, którym dowodom dał wiarę i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej wraz ze wskazaniem przyczyny, w szczególności organ nie odniósł się zupełnie do twierdzeń skarżącego, jakoby urządzenie viaBOX w żaden sposób nie wskazywało, iż działa nieprawidłowo, czy też do wyjaśnień skarżącego, zgodnie z którymi przed kontrolą kontaktował się z infolinią 1 marca 2016 r. i uzyskał potwierdzenie prawidłowości działania urządzenia z odroczoną płatnością,
4. art. 133 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 151 ppsa poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz wydanie przedmiotowego orzeczenia nie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a poprzez fragmentaryczne odniesienie się do zgromadzonego materiału, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, m.in. poprzez pominięcie istotnego faktu, na który wielokrotnie wskazywał skarżący, iż w momencie gdy pojazd przejeżdżał pod bramownicą (czyli punktem poboru opłat) urządzenie viaBOX z odroczoną płatnością wydawało prawidłowe (pojedyncze) sygnały dźwiękowe, a co za tym idzie - informowało, iż opłata została prawidłowo pobrana, co z kolei doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy dokonując prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału, rozstrzygnięcie winno być odmienne,
5. art. 106 § 3 i art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy i pominięcie przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu sprawy, iż:
- skarżący podnosił, że w momencie gdy pojazd przejeżdżał pod bramownicą (czyli punktem poboru opłat), urządzenie viaBOX z odroczoną płatnością wydawało prawidłowe (pojedyncze) sygnały dźwiękowe, a co za tym idzie - informowało, iż opłata została prawidłowo pobrana;
- skarżący podnosił, iż przed zdaniem urządzenia pre-pay zostały wystawione faktury dotyczące opłaty elektronicznej w związku z ww. urządzeniem viaBOX z odroczoną płatnością, co byłoby niemożliwe w przypadku, gdyby ww. urządzenie nie działało prawidłowo, w sytuacji gdy w pojeździe znajdują się dwa urządzenia jednocześnie (faktura VAT 311714 z 15.03.2016 r. oraz faktura VAT 312701 z 31.03.2016 r., co wynika z pisma [...] z 7 grudnia 2016 r., które znajduje się w aktach sprawy);
- skarżący podnosił, iż 1 marca 2016 r. przeprowadził rozmowę telefoniczną z pracownikiem operatora systemu, który potwierdził prawidłowe działanie urządzenia i wskazał, że nie wystąpiły żadne przypadki nieuiszczenia opłat, które to kwestie nie zostały wyjaśnione przez Sąd I Instancji, a wszelkie działania (i zaniechania) Organu w tym zakresie były dokonywane z całkowitym brakiem uwzględnienia interesu obywateli (skarżącego);
- przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 ppsa;
II. prawa materialnego, a mianowicie art. 13 ust. 1 pkt 3 udp w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1406), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny wskazuje na brak podstaw do zastosowania ww. przepisów i wymierzenia kary pieniężnej skarżącemu, albowiem dopełnił on wszelkich obowiązków w zakresie opłaty elektronicznej, o której mowa w ww. ustawie - przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ppsa.
Podnosząc powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, każdorazowo wnosząc o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
III.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, skierowanie sprawy na rozprawę oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
IV.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wyliczył w art. 183 § 2 ppsa.
V.
Analiza sformułowanych zarzutów kasacyjnych wskazuje, że konieczną, a zarazem wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonego wyroku jest stwierdzenie naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zakresie, w jakim WSA uchylił się od dokonania pełnej i poddającej się kontroli oceny prawnej - stanowiącego element istoty przedmiotowej sprawy i tym samym wyjaśnienia podstawy prawnej jej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 zd. 1 in fine ppsa) - zagadnienia, które sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie można przypisać stronie skarżącej odpowiedzialność sankcyjną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, w przypadkach o których mowa w art. 13k ust. 1 pkt 2 udp, jeżeli obiektywny fakt nieuiszczenia tego rodzaju opłaty był konsekwencją wadliwej (niepełnej) regulacji prawnej systemu elektronicznego poboru opłat (art. 13hc w zw. z art. 13i udp w brzmieniu obowiązującym w dniu sankcjonowanego przejazdu) i jednocześnie obowiązująca w dniu poddanego sankcjonowaniu zdarzenia regulacja ustawowa i podustawowa nie nakładała bezpośrednio na korzystającego z dróg publicznych (użytkownika dróg publicznych) publicznoprawnych (administracyjnoprawnych) obowiązków w zakresie rejestrowania lub aktualizacji danych dotyczących numeru rejestracyjnego pojazdu podlegającego opłacie elektronicznej w razie jego zmiany, umożliwiając zawarcie co do tego samego pojazdu więcej niż jednej umowy w przedmiocie korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz pobranie kolejnego urządzenia na potrzeby pobierania tej opłaty (w tym także działającego w innym trybie), co miało wpływ na techniczne możliwości pobierania opłat w ramach systemu poboru opłat elektronicznych.
W niniejszej sprawie WSA ograniczył wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oddalającego skargę do bezkrytycznego i pozbawionego wartości weryfikacyjnej powtórzenia ustaleń oraz ocen skarżonego organu, nie wykonując w istocie nawet formalnego obowiązku przedstawienia oceny prawnej zasadniczych elementów podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.
Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że miarodajna regulacja ustawowa dotycząca systemu elektronicznego poboru opłat w brzmieniu obowiązującym w dniu wykonania spornego przejazdu w sposób wysoce ograniczony (niepełny) normowała publicznoprawne obowiązki użytkownika dróg publicznych w zakresie przekazywania właściwym organom odpowiednich danych koniecznych do zapewnienia prawidłowego i skutecznego działania technicznego systemu elektronicznego poboru opłat w zakresie odpowiedniej komunikacji urządzenia zainstalowanego w pojeździe na potrzeby pobierania opłat elektronicznych (art. 13i ust. 3-4 udp w brzmieniu obowiązującym w dniu przejazdu) z tym systemem.
Zgodnie z treścią art. 13i ust. 3-4b udp (z daty penalizowanego przejazdu) podmioty, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, obowiązane do uiszczania opłat elektronicznych, były co do zasady zobowiązane do instalowania w pojazdach odpowiednich urządzeń na potrzeby pobierania tych opłat (ust. 3-4), kierujący pojazdami samochodowymi wyposażonymi w te urządzenia byli zobowiązani do wprowadzenia do tych urządzeń prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3 udp (ust. 4a), natomiast właściciele tych pojazdów oraz ich posiadacze zostali zobowiązani do używania ww. urządzeń zgodnie z ich przeznaczeniem (ust. 4b). Określone obowiązki związane z wnoszeniem i rozliczaniem opłat elektronicznych zostały również określone w przepisach obowiązującego od dnia 1 października 2015 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych (uchylonego z dniem 15 czerwca 2021 r.- dalej jako rozporządzenie MIiR). W § 3 ust. 1 rozporządzenia MIiR postanowiono, że przed rozpoczęciem korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, użytkownik:
1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną (umowa);
2) odbiera urządzenie od pobierającego opłatę elektroniczną;
3) instaluje urządzenie w pojeździe, do użytkowania w którym zostało ono przeznaczone zgodnie z umową;
4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania trybu wnoszenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MIiR (tryb przedpłaty - tzw. pre-pay);
5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika trybu wnoszenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MIiR (tryb płatności okresowej z zabezpieczeniem - tzw. post-pay).
Ponadto w § 6 ust. 1 rozporządzenia MIiR zawarto jedynie lakoniczne zastrzeżenie, że opłatę elektroniczną wnosi się w trybie: "1) przedpłaty albo 2) płatności okresowej z zabezpieczeniem". W powyższym akcie wykonawczym nie zawarto jednak jakiejkolwiek regulacji, z której wynikałyby dalsze obowiązki publicznoprawne użytkownika drogi publicznej objętej systemem poboru opłat w zakresie aktualizowania danych dotyczących samego użytkownika, pojazdu, dla którego urządzenie zostało wydane (w tym obejmujących numer rejestracyjny), lub wskazania trybu wnoszenia opłaty elektronicznej zgodnie z § 6 ust. 1 (zob. § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia MIiR - dotyczący jedynie odpowiednich postanowień umowy z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną).
Dopiero ustawą z 6 maja 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1087 ze zm.), w związku z ustanowieniem nowego Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS, działającego w systemie teleinformatycznym (art. 13hb ust. 1ba i 1bb udp), z dniem 1 lipca 2020 r. wprowadzono nowe obowiązki korzystających z dróg publicznych (zob. m.in. art. 13i ust. 4aa, 4ab i 4c, art. 13ia, art. 13ib, art. 13ic udp), w tym - co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie - obowiązek rejestracyjny właściciela, posiadacza albo użytkownika pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną (art. 13ia ust. 1 udp). Powyższy rejestr zawiera następujące dane: 1) właściciela, posiadacza albo użytkownika pojazdu; 2) urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3a udp, w tym urządzenia mobilnego wraz z oprogramowaniem, o którym mowa w art. 13ia ust. 3d udp; 3) pojazdów samochodowych, przyczep i naczep; 4) dotyczące trybu wnoszenia opłaty elektronicznej oraz wnoszonego zabezpieczenia; 5) korzystającego z drogi, który nie jest właścicielem, posiadaczem albo użytkownikiem pojazdu (art. 13ia ust. 2 udp). Istotne jest również to, że rejestr ten zawiera szczegółowe dane dotyczące pojazdu samochodowego, a w szczególności jego numer rejestracyjny (art. 13ia ust. 5 pkt 3 udp). W art. 13ia ust. 10 udp nałożono na właściciela, posiadacza albo użytkownika pojazdu obowiązek aktualizowania danych zawartych w ww. rejestrze (art. 13ia ust. 1 udp), niezwłocznie, nie później niż przed rozpoczęciem przejazdu po drogach, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6. Dodatkowo, zgodnie z nowym art. 13ib ust. 1 udp, korzystający z dróg publicznych został zobowiązany przed rozpoczęciem przejazdu po drogach, o których mowa w art. 13ha ust. 1, uzupełnić rejestr, o którym mowa w art. 13ia ust. 1, o: 1) kategorię pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3 lub liczbę osi pojazdu - w przypadku różnicowania, o którym mowa w art. 13ha ust. 7 pkt 1; 2) numery rejestracyjne przyczepy lub naczepy stanowiących zespół pojazdów z pojazdem, o którym mowa w art. 13ia ust. 5 pkt 3; 3) numer referencyjny urządzenia wykorzystywanego w pojeździe, o którym mowa w art. 13іa ust. 8. Odrębnie nałożono na korzystających z dróg publicznych obowiązki niezwłocznej aktualizacji danych, o których mowa w art. 13ib ust. 1, oraz przekazania kierującemu pojazdem samochodowym numeru referencyjnego, o którym mowa w art. 13іa ust. 8, po uzupełnieniu rejestru, o którym mowa w art. 13ia ust. 1 (art. 13ib ust. 2 i 3 udp).
Wskazane wyżej obowiązki nie mogły ciążyć na skarżącym kasacyjnie, który wykonywał sporny przejazd drogowy w okresie przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej z dnia 6 maja 2020 r., co potwierdza regulacja intertemporalna wynikająca z art. 21 tego aktu. W tym zakresie podstawę do wyznaczenia zakresu obowiązków publicznoprawnych skarżącego kasacyjnie w zakresie trybu, sposobu i terminu wnoszenia opłat elektronicznych oraz ich rozliczania stanowiły przepisy cytowanego rozporządzenia MIiR.
Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy, skarżący kasacyjnie wykonał wszystkie obowiązki, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MIiR. Sporne pozostaje jednak zagadnienie skutków prawnych zawarcia przez skarżącego z pobierającym opłatę elektroniczną dwóch umów dotyczących korzystania z dróg krajowych przez ten sam pojazd (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MIiR), odbioru dwóch urządzeń wykorzystywanych na potrzeby pobierania opłat elektronicznych, wydanych dla tego samego pojazdu (najpierw urządzenia działającego w trybie przedpłaty - tzw. tryb pre-pay, a następnie urządzenia działającego w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem - tzw. tryb post-pay), w związku ze zmianą jego numeru rejestracyjnego (§ 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MIiR), oraz zainstalowania w powyższym pojeździe dwóch urządzeń działających w tzw. trybie pre-pay i tzw. trybie post-pay (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MIiR).
Z przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia MIiR wynika, jak już stwierdzono, alternatywność rozłączna w zakresie trybu wnoszenia wymaganej opłaty elektronicznej (tryb przedpłaty albo tryb płatności okresowej z zabezpieczeniem), jednak nie można na podstawie tej regulacji wywodzić skierowanych do korzystającego z dróg publicznych zakazów zawierania z pobierającym opłatę elektroniczną kolejnych umów dotyczących tego samego pojazdu, odbioru lub wydawania kolejnych urządzeń wykorzystywanych na potrzeby pobierania opłat elektronicznych co do tego samego pojazdu lub instalowania wielu urządzeń tego samego lub różnego rodzaju w tym samym pojeździe. Podstawy do tego rodzaju wykładni nie stanowi przede wszystkim art. 13i ust. 4b udp w brzmieniu obowiązującym w dniu przejazdu. Przepis ten nakładał na właściciela pojazdu samochodowego oraz jego posiadacza jedynie obowiązek używania urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3 (urządzenia do instalacji w pojazdach samochodowych na potrzeby pobierania opłat elektronicznych), zgodnie z jego przeznaczeniem. Również ramowo określona treść umowy zawieranej przez korzystającego z dróg publicznych z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną (§ 3 ust. 3-5 rozporządzenia MIiR) nie stanowi podstawy do wywodzenia obowiązków w formie nakazów lub zakazów, których naruszenie mogłoby stać się podstawą do przypisania finalnej odpowiedzialności administracyjnoprawnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp (art. 13k ust. 1 udp). Trzeba bowiem pamiętać, że możliwość pełnej i skutecznej realizacji obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd na drodze publicznej była uzależniona od realizacji uprzednich (instrumentalnie zależnych) obowiązków administracyjnoprawnych, które względem korzystającego z dróg publicznych określono w rozważanym zakresie w § 3 ust. 1 rozporządzenia MIiR. Nie można natomiast stwierdzić naruszenia tego rodzaju obowiązków uprzednich, jeżeli wykonujący zadania publiczne podmiot pobierający opłatę elektroniczną zawarł z korzystającym z drogi publicznej w zakresie tożsamego pojazdu kolejną umowę dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, a następnie na podstawie tej umowy wydał kolejne urządzenie na potrzeby pobierania tej opłaty, które zostało skutecznie zainstalowane w tym pojeździe. Oczywiście sytuacja wyglądałaby odmienne, gdyby ustawodawca przewidział w okresie zawierania spornych umów i wykonywania na ich podstawie przejazdów objętych obowiązkiem uiszczania opłat elektronicznych funkcjonowanie teleinformatycznego rejestru uiszczających opłatę elektroniczną, stanowiącego obecnie część Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (art. 13ia ust. 1-6 udp). Niestety poważne deficyty regulacji normatywnej w tym zakresie, istniejące aż do dnia 30 czerwca 2020 r., umożliwiały zawieranie z podmiotami pobierającymi opłatę elektroniczną wielokrotnych umów dotyczących tego samego pojazdu w związku ze zmianą jego numeru rejestracyjnego, natomiast negatywne skutki tego stanu - m.in. w postaci wadliwości działania systemu poboru opłat w razie przyporządkowania do tego samego pojazdu wielu urządzeń na potrzeby pobierania opłat elektronicznych, działających w różnych trybach (przedpłaty oraz płatności okresowej z zabezpieczeniem) i ich potencjalnego "konfliktu" - nie mogą być przerzucane na korzystających z dróg publicznych, którzy nie naruszyli w powyższym zakresie nakazów lub zakazów administracyjnoprawnych, gdyż same postanowienia umów zawieranych z podmiotami pobierającymi opłatę elektroniczną nie mogły być - wobec braku odpowiedniej regulacji ustawowej lub podustawowej, z której wynikałyby obowiązki administracyjnoprawne - podstawą do nałożenia na korzystających z dróg publicznych tego rodzaju obowiązków.
Powyższa ocena jest wystarczająca do wzruszenia zaskarżonego wyroku i wobec uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona, gdyż WSA w ogóle do kwestii tych się nie odnosił, przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 w zw. z art. 188 ppsa). Sąd ten, z zachowaniem zasady związania prawomocną wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 190 ppsa), dokona ponownej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1, art. 203 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwoty 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.