II GSK 1711/24

II GSK 1711/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 5450/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 12 ust. 2 , 14 ust. 2 i 2a, art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1117
art. 24 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - t.j.
Dz.U. 2019 poz 831
§ 9, § 10, § 11, § 26
Rozporzadzenie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych  funkcji technicznych w budownictwie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 5450/23 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr KK-0057-0018(5)/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania specjalizacji techniczno-budowlanej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. J. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa 460 zł (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 14 lutego 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 5450/23, wydanym w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z 1 sierpnia 2023 r. nr KK-0057-0018(5)/2 3 - uchylił ww. decyzję oraz postanowił o zwrocie kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: nazywana "organem") decyzją z 1 sierpnia 2023 r., stwierdziła z urzędu nieważność decyzji wydanej przez [...] Okręgową Komisję Kwalifikacyjną z 26 kwietnia 2021 r. w sprawie nadania M. J. (dalej zwany: "skarżącym") specjalizacji techniczno – budowlanej w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych w ramach uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 158 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej zwanej "k.p.a.") w związku z art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.
Dwa lata wcześniej skarżącemu – na jego wniosek – decyzją z 26 kwietnia 2021 r. wydaną na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1117), art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze. zm.) oraz § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 831) [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna nadała specjalizację techniczno – budowlaną w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych, obejmującą kierowanie robotami budowlanymi w ramach uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (numer ewidencyjny uprawnień ZAP/0018/OWOK/14).
Specjalizacja została nadana po zbadaniu wymaganego co najmniej pięcioletniego okresu doświadczenia w ramach uzyskanych wcześniej (17 czerwca 2014 r.) uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno – budowlanej o nr ewidencyjnym ZAP/0018/OWOK/14.
W uzasadnieniu zaskarżonej do WSA decyzji organ podał, że decyzja o nadaniu skarżącemu specjalizacji w ramach specjalności konstrukcyjno – budowlanej została wydana w dniu 26 kwietnia 2021 r., przy czym w dniu tym obowiązywał i nadal obowiązuje przepis art. 14 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym w ramach specjalności wymienionych w ust. 1 mogą być wyodrębniane specjalizacje techniczno – budowlane, których wykaz określa rozporządzenie wydane na podstawie art. 16 tej ustawy. Organ zauważył, że zgodnie z treścią załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 831), w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniono następujące specjalizacje techniczno – budowlane: geotechnika, obiekty budowlane budownictwa ogólnego, obiekty budowlane budownictwa przemysłowego, obiekty budowlane na terenach wpływów górniczych, budowle wysokościowe, rusztowania i deskowanie wielofunkcyjne. Organ skonkludował, że z powyższego wynika, że podstawowym warunkiem nadania wnioskodawcy określonej specjalizacji techniczno – budowlanej jest jej wyodrębnienie w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, mając na uwadze treść w/w załącznika należy stwierdzić, że w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej nie wyodrębniono specjalizacji techniczno – budowlanej "śródlądowe budowle hydrotechniczne".
Zdaniem organu, skoro nadano skarżącemu specjalizację techniczno – budowlaną w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, która w ogóle w ramach tej specjalności nie została wyodrębniona, nie ulega wątpliwości, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji nie było podstawy prawnej do wydania decyzji nadającej specjalność techniczno – budowlaną "śródlądowe budowle hydrotechniczne" w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Tak argumentując organ uznał, że decyzja z 26 kwietnia 2021 r. w sprawie nadania specjalizacji techniczno – budowlanej w zakresie "śródlądowych budowli hydrotechnicznych" w ramach uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej została wydana bez podstawy prawnej i jako taka powinna być wyłączona z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przedmiotowa decyzja stała się przedmiotem skargi do WSA w Warszawie, który wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji uznał, że ww. decyzja nie zawiera dostatecznie wyrażonego, spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia tłumaczącego wniosek, że decyzja o nadaniu uprawnień budowlanych w konkretnej specjalizacji wydana została bez podstawy prawnej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji lektura uzasadnienia tej decyzji wskazuje, że organ dokonując daleko idącego w skutkach rozstrzygnięcia, w istocie pozbawiającego skarżącego uprawnień, którymi ten legitymował się już przez dwa lata funkcjonowania w obrocie decyzji nadającej mu uprawnienia w konkretnej specjalizacji, ograniczył się do ogólnego stwierdzenia o braku podstawy prawnej do nadania w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, specjalizacji, która w ramach tej specjalności nie została wyodrębniona, to jest specjalizacji techniczno – budowlanej "śródlądowe budowle hydrotechniczne".
I tak, po pierwsze, organ nie poddał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizie zastosowanej przez [...] Okręgową Komisję Kwalifikacyjną w wyeliminowanej z obrotu decyzji podstawy prawnej (stanowiącej przepisy przejściowe zawarte w rozporządzeniu Ministra Inwestycji i Rozwoju z 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie), mimo że stwierdzenie o braku podstawy prawnej do wydania odkreślonej decyzji wymagało wyjaśnienia, dlaczego powołane w tej decyzji przepisy taką podstawą prawną nie są. Innymi słowy chodzi o to, że jeśli organ doszedł do przekonania, że [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna wydała decyzję z 26 kwietnia 2021 r. o nadaniu skarżącemu określonych uprawnień budowlanych i uczyniła to bez podstawy prawnej, a w decyzji tej powołano przepisy (w tym przypadku – przepisy przejściowe powołanego rozporządzenia, które dotyczą praktyki zawodowej "w toku nabywania uprawnień"), to rzeczą organu było podać i uzasadnić, dlaczego te przepisy nie stanowią (nie mogą stanowić) podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W rezultacie na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu nieważności nie ma pewności, czy organ doszedł do przekonania, że powodem uznania decyzji za wydaną bez podstawy prawnej jest to, że w systemie uprawnień budowlanych nie istnieje kategoria uprawnień budowlanych ze specjalnością techniczno – budowlaną "śródlądowe budowle hydrotechniczne", czy dlatego że taka specjalizacja nie występuje w ramach specjalności konstrukcyjno – budowlanej, czy też dlatego, że aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują nadania dokładnie takich uprawnień. W każdej jednak sytuacji wymagało to odniesienia się do – powołanych jako podstawa prawna decyzji, której nieważność stwierdzono – przepisów przejściowych zawartych w rozporządzeniu z 2019 r., w tym przede wszystkim w § 11 tego rozporządzenia.
Przy czym, już z lektury rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wprost wynika, że uprawnienia budowlane w specjalizacji "budowle hydrotechniczne" w ramach specjalności konstrukcyjno – budowlanej były nadawane (taki stan trwał do kolejnego rozporządzenia, tego z 2014 r.), a zatem tak długo jak będą czynne zawodowo osoby, które takimi uprawnieniami się legitymują – będą w zawodzie osoby posiadające uprawnienia ze specjalizacją "budowle hydrotechniczne" w ramach specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Oznacza to, że kategoria opisanych uprawnień budowlanych nie została przez rozporządzenie z 2014 r. oraz rozporządzenie z 2019 r. zlikwidowana, co najwyżej specjalizacja "budowle hydrotechniczne" w ramach specjalności konstrukcyjno – budowlanej ma charakter wygasający. W następstwie regulacji zawartych w rozporządzeniu z 2014 r. a następnie w rozporządzeniu z 2019 r. nastąpiła zmiana systematyki uprawnień: specjalizacja "budowle hydrotechniczne" mieszcząca się dotychczas na gruncie rozporządzenia z 2006 r. w specjalności konstrukcyjno – budowlanej została wyodrębniona jako samodzielna specjalność inżynieryjna hydrotechniczna, z czterema specjalizacjami.
Analizy i odpowiedzi przez organ wymagało – w świetle przepisu § 11 rozporządzenia z 2019 r. – czy dla osób, które na dzień wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego systematykę uprawnień (25 września 2014 r.) były w toku nabywania uprawnień i uzyskiwania pięcioletniej praktyki zawodowej dla konkretnej specjalności a w jej ramach konkretnej specjalizacji, nowe przepisy zakładają uzyskanie uprawnień według starych zasad i nomenklatury, na podstawie których rozpoczęto tę praktykę, czy też według nowej systematyki uprawnień.
Organ stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji w zakresie nadania specjalizacji techniczno – budowlanej w zakresie "śródlądowych budowli hydrotechnicznych" w ramach uprawnień budowlanych w specjalności techniczno – konstrukcyjnej nie dokonał zatem wyjaśnienia relacji konkretnych specjalizacji przypisanych do danych specjalności techniczno – budowlanych (wprowadzonych analogicznymi w tym zakresie rozwiązaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a potem przeniesionych do kolejnego rozporządzenia - z 2019 r.) do trwającej praktyki zawodowej zmierzającej do uzyskania konkretnych specjalizacji, które wcześniej były w innej specjalności (w analizowanej sprawie: konstrucyjno – budowlanej) a po zmianie ich klasyfikacji znalazły się w ramach specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej.
Wyjaśnienie tych kwestii, szczególnie w kontekście podstawy prawnej, jaką organ nadający uprawnienia zastosował nadając skarżącemu specjalizację techniczno – budowlaną w zakresie "śródlądowych budowli hydrotechnicznych" w ramach uprawnień budowlanych w specjalności techniczno – konstrukcyjnej, wskazanie czy na podstawie kontynuowanego pod rządami nowych przepisów doświadczenia możliwe jest nabycie specjalizacji w zakresie budowli hydrotechnicznych w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej lub innej specjalności uczyniłoby zadość zasadzie przekonywania oraz wyjaśniania przesłanek, jakimi organ kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia.
Tymczasem, z decyzji o stwierdzeniu nieważności wcześniejszej, wydanej dwa lata wcześniej decyzji o nadaniu uprawnień, dowiadujemy się jedynie, że w świetle aktualnego stanu prawnego, wyznaczonego treścią rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i zawartego w załączniku 4 do tego rozporządzenia katalogu specjalizacji wyodrębnionych w ramach poszczególnych specjalności budowlanych nie ma podstawy prawnej dla nadania specjalności techniczno – budowlanej "śródlądowe budowle hydrotechniczne" w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Nie dowiadujemy się natomiast, dlaczego zastosowany w decyzji, której nieważność stwierdzono przepis przejściowy § 11 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie ma zastosowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ pozbawiając skarżącego uprawnień, które ten nabył dwa lata wcześniej, przecież nie w celu tytularnym, dla honorowego posługiwania się nimi, lecz w celu kierowania robotami budowlanymi w określonym, wynikającym z decyzji zakresie, winien był wyjaśnić w szczególności: (1) czy było dopuszczalne uzyskanie takiej specjalizacji w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej, (2) czy na podstawie wykazanej przez skarżącego praktyki zawodowej uzyskanie specjalizacji w zakresie "śródlądowych budowli hydrotechnicznych" (albo inaczej oznaczonej, uwzględniając aktualną nomenklaturę z załącznika nr 4 do rozporządzenia z 2019 r.) mogło nastąpić jako takie uprawnienia przypisane do innej specjalności (np. specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej), (3) czy skarżący na podstawie wykazanego doświadczenia mógłby uzyskać inną specjalizację w posiadanej przez siebie specjalności.
Takie wyjaśnienie było o tyle konieczne, że [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna nadając skarżącemu uprawnienia budowlane w określonej specjalizacji w ramach posiadanej przez skarżącego specjalności w decyzji z 26 kwietnia 2021 r. wskazała – jako podstawę prawną – m.in. przepis przejściowy, tj. § 11 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Stwierdzenie zatem przez organ wyższego stopnia, że decyzję te wydano bez podstawy prawnej wymagało odniesienia się, dlaczego – wbrew stanowisku organu nadającego uprawnienia – ten przepis przejściowy nie znajduje zastosowania. Innymi słowy, przy przyjętym w zaskarżonej decyzji stwierdzeniu, że decyzję [...] Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej wydano bez podstawy prawnej, wyjaśnienia wymagało, dlaczego ten przepis takiej podstawy prawnej, zdaniem organu, nie stanowi.
Podkreślenia wymaga, że ustawodawca zdecydował w ustawie o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, że o nadaniu konkretnych uprawnień budowlanych decyduje organ samorządu zawodowego, który to samorząd zawodowy, co do inżynierów budownictwa tworzą członkowie zrzeszeni w izbie inżynierów budownictwa (art. 3 ust. 2 tej ustawy). Rzeczą organu jest zatem nie tylko wykonać funkcje nadzorcze, eliminując z obrotu akt uznany za wadliwy, ale także wyjaśnić zainteresowanemu, jakie specjalizacje w ramach posiadanej specjalności, w zestawieniu z praktyką zawodową, która po uzyskaniu specjalności jest w trakcie nabywania, są możliwe do uzyskania.
Jest to szczególnie ważne także dlatego, że na podstawie decyzji, co do której stwierdzono nieważność skarżący przez ponad dwa lata dysponował wynikającymi z niej uprawnieniami budowlanymi. Jest to istotne także dlatego, że wątpliwości co do konkretnych specjalizacji i przypisania ich do odpowiedniej specjalności budowlanej są wynikiem zmian prawa. Te okoliczności także wymagają uwzględnienia przy ocenie decyzji, która wydana została w trybie nadzwyczajnym i której podstawą organ uczynił stwierdzenie o braku podstawy prawnej do wydania decyzji.
Kwestie związane z tym, jaką specjalizację można uzyskać po odbyciu wymaganej praktyki zawodowej w ramach specjalności, której klasyfikacja uległa zmianie, organ (działając w odniesieniu do skarżącego również jako organ samorządu zawodowego), winien był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnić. Nie sposób bowiem pominąć, że w rozporządzeniu z 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, którego załącznik nr 4 stanowił podstawę stwierdzenia przez organ braku możliwości przyznania w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej specjalizacji techniczno – budowlanej "śródlądowe budowle hydrotechniczne" istnieją przepisy przejściowe regulujące sytuację osób znajdujących się w toku nabywania uprawnień budowlanych, a dodatkowo przepisy te zostały przywołane w decyzji, której nieważność stwierdzono jako jej podstawa prawna.
Sąd pierwszej instancji ponownie zwrócił uwagę na brzmienie zawartego w rozdziale zatytułowanym Przepisy przejściowe i końcowe § 11 rozporządzenia z 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Przepis ten stanowi, że osoby, które przed dniem 25 września 2014 r. uzyskały wymagane wykształcenie określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i które przed dniem 25 września 2014 r. rozpoczęły praktykę zawodową w trybie określonym w przepisach rozdziału 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, po odbyciu praktyki zawodowej mogą przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego na podstawie przepisów niniejszego rozporządzenia bez konieczności ukończenia studiów na kierunkach określonych w załączniku nr 2 do niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do uprawnień budowlanych, o których nadanie ubiegają się, przy czym:
1) osoby, które rozpoczęły praktykę zawodową w celu uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności kolejowej, uznaje się w zależności od zakresu odbytej praktyki zawodowej za uprawnione do przystąpienia do postepowania kwalifikacyjnego w celu uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie urządzeń sterowania ruchem kolejowym lub kolejowych obiektów budowlanych;
2) osoby, które rozpoczęły praktykę zawodową w celu uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, uznaje się w przypadku odbycia tej praktyki w wymaganym zakresie za osoby uprawnione do przystąpienia do postępowania kwalifikacyjnego w celu uzyskania uprawnień budowlanych także w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej.
Analogicznie brzmiący przepis znajdował się w poprzedzającym to rozporządzenie rozporządzeniu z 2014 r., jako jego § 22.
Uwagę Sądu zwróciło również uzasadnienie rozporządzenia z 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (dostępne na stronie Rządowego Centrum Legislacji: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12321202/katalog/12570538#12570538), tłumaczące motywy dokonanych w nim zmian, a dodatkowo prezentujące zmieniające się na przestrzeni lat (sięgając do 1975 r.) przepisy dotyczące uprawnień budowlanych oraz wymaganego dla nich doświadczenia. W uzasadnieniu tym podkreślono, że "Projekt rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.), w brzmieniu wynikającym z nowelizacji ustawy mającym na celu wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2018 r. (sygn. akt K 39/15)", a także: "Konieczność wydania nowego rozporządzenia jest konsekwencją wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. K 39/15 (Dz. U. poz. 352), odnoszącego się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. poz. 1278), w zakresie ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych. W związku ze zmianą przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia, treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2018 r. (sygn. akt K 39/15) oraz przeniesieniem regulacji dotyczących zakresu uprawnień budowlanych z dotychczas obowiązującego rozporządzenia do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zachodzi konieczność wydania nowego rozporządzenia.". W uzasadnieniu tego rozporządzenia przedstawiono zmieniające się akty prawne co do uprawnień budowlanych: "W § 2-5 projektu rozporządzenia wskazano zasady uznawania praktyki zawodowej przez właściwe izby architektów albo izby inżynierów budownictwa. Określono zakres praktyki zawodowej, czynności, które się na nią składają, sposoby jej potwierdzenia, a także wskazano dokumenty potwierdzające odbycie praktyki, w tym praktyki odbytej za granicą w zależności od terminów odbycia praktyki. Oprócz tego wyszczególniono dokumenty potwierdzające wykształcenie i przygotowanie zawodowe, które są składane do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych. Uregulowano również kwestie potwierdzania praktyk zawodowych odbywanych w latach wcześniejszych: praktyk odbywanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) oraz praktyk odbywanych od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 25 września 2014 r. Potrzeba wprowadzenia tych regulacji wynika z faktu, że odbycie praktyki zawodowej było dokumentowane w różny sposób na przestrzeni lat. Przedmiotową kwestię regulowały różne rozporządzenia (rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie). Natomiast osoby składające wnioski o nadanie uprawnień budowlanych odbywają praktyki w różnych latach i w związku z tym niezbędne jest określenie dokumentów potwierdzających praktykę w tych latach."
Analiza zmieniających się rozporządzeń w sprawie funkcji samodzielnych w budownictwie z 2006 r., z 2014 oraz z 2019 r. wskazuje, że ustawodawca poczynając od rozporządzenia z 2014 r. zdecydował się na zmianę systematyki części uprawnień budowlanych. I tak w ramach rozporządzenia z 2006 r. specjalizacja "budowle hydrotechniczne" wyodrębniona była w ramach specjalności "konstrukcyjno – budowlanej" (tę ostatnią specjalność uzyskał skarżący decyzją z 17 czerwca 2014 r.). Następnie w rozporządzeniu z 2014 r. ze specjalności "konstrukcyjno – budowlanej" została wyodrębniona jako samodzielna specjalność "inżynieryjna hydrotechniczna", a w wyodrębnionych w niej specjalizacjach znajdują się "śródlądowe budowle hydrotechniczne", "morskie budowle hydrotechniczne", "obiekty budowlane oczyszczalni wody i ścieków" a także "melioracje wodne", które przestały stanowić dotychczasową specjalizację "budowle hydrotechniczne" w ramach specjalności "konstrukcyjno – budowlanej". Tę systematykę utrzymano w rozporządzeniu z 2019 r.
Jednocześnie przepis art. 14 ust. 2a ustawy Prawo budowlane dla każdej ze specjalizacji techniczno – budowlanych wymaga odbycia pięcioletniej praktyki w zawodzie w zakresie specjalizacji w ramach posiadanych uprawnień budowlanych bez ograniczeń przy sporządzaniu projektów – w przypadku specjalizacji do projektowania; na budowie – w przypadku specjalizacji do kierowania robotami budowlanymi. Oznacza to, że zmiana systematyki uprawnień budowlanych w kolejnych rozporządzeniach następowała w trakcie nabywania praktyki wymaganej zmieniającymi się przepisami. Rozwiązanie tej kwestii w nowych przepisach, zarówno w rozporządzeniu z 2019 r. jak i wcześniejszym, z 2014 r. zawarto w przepisach przejściowych tych rozporządzeń.
Z przepisów przejściowych zawartych w rozporządzeniu z 2019 r. wynika wprowadzenie instrumentu pozwalającego na "przełożenie" biegnącej, dotychczasowej praktyki na uzyskanie specjalizacji techniczno – budowlanej. Przepis § 11 tego rozporządzenia dla swego zastosowania wymaga, by osoba uzyskała przed dniem 25 września 2014 r. określone w rozporządzeniu z 2006 r. odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności wykształcenie i by przed dniem 25 września 2014 r. rozpoczęła praktykę zawodową w trybie określonym w tym rozporządzeniu. Przepis nie wymaga przy tym, by dla danego kroku uzyskiwania uprawnień budowlanych (specjalność, potem specjalizacja) był on zakończony. W jego świetle nie stanowi przeszkody dla jego zastosowania pokonanie pierwszego kroku na drodze do pełnych uprawnień, to jest uzyskanie uprawnień budowlanych w danej specjalności, przy jednoczesnym biegnącym jeszcze etapie wykonywania odpowiedniej, pięcioletniej praktyki zawodowej zmierzającej do uzyskania specjalizacji. Przepis wymaga jedynie, by przed dniem 25 września 2014 r. osoba uzyskała wykształcenie oraz rozpoczęła praktykę zawodową, adekwatne dla uzyskania uprawnień wg. wymagań stawianych rozporządzeniem z 2006 r. Z przepisu wynika zatem że osoby, które podjęły starania o uzyskanie uprawnień budowlanych przed zmianą ich systematyki (a zatem przed 25 września 2014 r. – datą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie) po odbyciu praktyki zawodowej mogą przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego na podstawie przepisów rozporządzenia z 2019 r. bez konieczności ukończenia studiów na kierunkach wymaganych tym rozporządzeniem dla danej specjalności. Jednocześnie przepis ten wskazuje, jak rozpoczęty przed 25 września 2014 r. tok zdobywania uprawnień budowlanych przełożyć, po jego zakończeniu na konkretne uprawienia budowlane. Ustawodawca zrezygnował tutaj – dla osób, które rozpoczęły starania o uzyskanie uprawnień budowlanych pod rządami dawnych regulacji (tj. do 25 września 2014 r.) – z kontynuacji systematyki odpowiadającej momentowi rozpoczęcia tych starań, na rzecz jej "przełożenia" według nowych regulacji. I tak osoby, które przed 25 września 2019 r. uzyskały wymagane wg przepisów z 2006 r. wykształcenie oraz rozpoczęły wymaganą praktykę w odniesieniu do uprawnień budowlanych, o których nadanie ubiegają się – jeśli rozpoczęły praktykę zawodową w celu uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej – to osoby te uznaje się w przypadku odbycia tej praktyki w wymaganym zakresie za osoby uprawnione do przystąpienia do postępowania kwalifikacyjnego w celu uzyskania uprawnień budowlanych także w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej. Przepis pozwala takim osobom starać się, stosownie do kierunku zdobywanej praktyki zawodowej o uprawnienia budowlane w danej specjalizacji w zakresie specjalności konstrukcyjno – budowlanej a także w specjalności inżynieryjnej technicznej.
Przy czym, jeśli chodzi o pojęcie uprawnień budowlanych, to art. 14 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wskazują, że uprawnienia budowlane mogą być udzielane do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi, w ograniczonym zakresie lub bez ograniczeń; przy czym w uprawnieniach budowlanych należy określić specjalność i ewentualną specjalizację techniczno-budowlaną oraz zakres prac projektowych lub robót budowlanych objętych danym uprawnieniem. Zatem w zakresie uprawnień budowlanych mieści się także określona, wyodrębniona w danej specjalności specjalizacja techniczno – budowlana.
Mając zatem na uwadze stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że decyzję nadającą skarżącemu uprawnienia budowlane w opisanej w niej specjalizacji wydano – zdaniem organu – bez podstawy prawnej, wyjaśnienia przez organ wymaga, czy a jeśli tak, to z jakich powodów przepis zastosowany przez Zachodniopomorską Okręgową Komisję Kwalifikacyjną nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jeśli bowiem został on niewłaściwie zastosowany to do rozważenia organu pozostawały inne, przewidziane przepisami rozwiązania. Powtórzenia bowiem wymaga, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnym, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W postępowaniu tym, dla stwierdzenia nieważności decyzji wymagane jest wystąpienie jednej z kwalifikowanych wad decyzji, przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie każda zatem wada wydanej decyzji będzie stanowiła podstawę stwierdzenia jej nieważności. Wadą taką nie będzie jakiekolwiek naruszenie prawa, czy też odmienna od zastosowanej przez organ wydający decyzję interpretacja przepisu stanowiącego jej podstawę.
WSA zwrócił też uwagę na przytoczone przez organ w odpowiedzi na skargę orzeczenia sądów administracyjnych, wydane na gruncie odmowy przez organy samorządu zawodowego inżynierów budownictwa nadania uprawnień budowlanych w specjalizacji "śródlądowe budowle hydrotechniczne" w ramach specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Decyzje, których dotyczyły przytoczone orzeczenia wydane zostały w trybie zwykłym, nie zaś w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności. A jak wskazano wyżej, nie każda ewentualna wada decyzji będzie podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto dotyczyły one rozstrzygnięć wydanych pod rządami poprzedniego rozporządzenia, to jest tego z 2014 r. Wreszcie, nie były one rozpoznawane przez pryzmat przepisu przejściowego, jak uczyniła to [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna w decyzji, co do której organ stwierdził jej nieważność.
Wszystkie przytoczone wyżej okoliczności determinowały – zdaniem Sądu pierwszej instancji – uznanie, że decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z 1 sierpnia 2023 r., stwierdzająca z urzędu nieważność decyzji wydanej przez [...] Okręgową Komisję Kwalifikacyjną z 26 kwietnia 2021 r. w sprawie nadania skarżącemu specjalizacji techniczno – budowlanej narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu okoliczności uzasadniających jego zastosowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto strona oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisu prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię lub błędne jego zastosowanie, prowadzące do konkluzji, że na organie prowadzącym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ciąży obowiązek badania, czy przepis rozporządzenia może być samodzielną podstawą rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uznanie, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest analiza aktów podustawowych w sytuacji, gdy brak jest podstawy wydania decyzji w przepisach ustaw;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 12 ust. 2 w związku z art. 14 ust, 2 i 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm,). zwanej dalej "ustawą - Prawo budowlane", poprzez niewłaściwą ich wykładnię prowadzącą do konkluzji, że postępowanie w sprawie nadania specjalizacji techniczno-budowlanej stanowi kolejny etap ("krok") postępowania w sprawie nadania uprawnień budowlanych w sytuacji, gdy są to całkowicie odrębne postępowania administracyjne zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, w których rozstrzygnięcie zależy od spełnienia odrębnych, określonych w ustawie przesłanek;
3. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi naruszenie przepisu postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji, gdy przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego;
4. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego Sąd przyjął przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) za podstawę uchylenia decyzji organu, a w konsekwencji – jakie przepisy postępowania zostały naruszone i w jaki sposób stwierdzone naruszenia mogłyby oddziaływać na wynik sprawy, przez co niemożliwe jest sformułowanie podstaw kasacyjnych w tym zakresie;
5. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 145a § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących ewentualnego zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, co wiązałoby się również z obowiązkiem sformułowania w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, w sytuacji, gdy jedyną wskazaną przez Sąd podstawą uchylenia decyzji organu było naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co odpowiada podstawie uwzględnienia skargi określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, a także wniósł o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę
w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione
w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie ich nie stwierdzono, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji, którym ten Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu Mateuszowi Jaranowskiemu specjalizacji techniczno – budowlanej w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych obejmującą kierowanie robotami budowlanymi w ramach uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, z powodu niewykazania w uzasadnieniu tej decyzji okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 156 [pic] 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie WSA ocenił znaczenie przepisów prawa materialnego ( art. 12 ust. 2, 14 ust. 2 i 2a prawa budowlanego) dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, z którą to oceną nie zgadza się autor skargi kasacyjnej.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, z tym, że w pierwszej kolejności zostaną rozpatrzone zarzuty naruszenia przepisów postępowania ( zarzut 4 i 5 oraz związany z nimi nieodłącznie zarzut 3), które – jako najdalej idące – w razie ich uwzględnienia, mogłyby prowadzić do wniosku, że rozpatrywanie pozostałych zarzutów byłoby bezprzedmiotowe.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 ppsa ( pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa bowiem wymogi formalne uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem przepis ten odnosi się do formalnej strony uzasadnienia, a więc tego, czy składa się ono z prawem przewidzianych elementów.
Jeżeli uzasadnienie czyni zadość tym wymogom, to realizuje postulat ustawowy wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy merytorycznie odpowiada prawu. Oznacza to, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą do zwalczania twierdzeń i wniosków prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji, a tym bardziej do polemiki z poglądami sądu, z którymi nie zgadza się strona. Jeżeli w tym zakresie uzasadnienie wyroku narusza prawo, to znaczy, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego lub procesowego. Zatem, jeżeli strona wnosząca skargę kasacyjną zamierza kwestionować ten aspekt działalności sądu, to może to czynić tylko przez stawianie zarzutu naruszenia prawa materialnego lub procesowego we właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. Dodać należy, że o ile ustawa określa elementy formalne uzasadnienia, to jednak nie formalizuje sposobu w jaki Sąd ma spełnić te wymagania formalne. W tym zakresie p.p.s.a. pozostawia swobodę autorowi uzasadnienia. Ważne jest tylko to, by z treści uzasadnienia można było wyprowadzić wnioski, co do jego strony formalnej, czyli spełnienia kryteriów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie skarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił, podstawę prawną przyjętego przez siebie rozstrzygnięcia. WSA uchylił zaskarżoną decyzję – w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – ponieważ, jego zdaniem, organ uchybił treści art. 107 § 3 k.p.a. nie analizując wyczerpująco obowiązujących i istotnych w sprawie przepisów prawa budowlanego oraz przepisów przejściowych, w tym § 11 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019r., tym samym nie wykazał w uzasadnieniu decyzji okoliczności pozwalających na zastosowanie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., co było podstawą do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a.. Nie jest zatem prawdziwe stwierdzenie zawarte w zarzucie skargi kasacyjnej, że WSA nie wyjaśnił jakie przepisy postępowania zostały naruszone i w jaki sposób stwierdzone naruszenia oddziaływały na wynik sprawy, co miało uniemożliwiać kasatorowi sformułowanie podstaw kasacyjnych.
Nie jest także zgodne z treścią skarżonego skargą kasacyjną wyroku założenie, na którym oparto 3 zarzut skargi kasacyjnej, a mianowicie, że Sąd pierwszej instancji uznał przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa za przepis procesowy, albowiem nic takiego nie wynika z analizowanego uzasadnienia WSA. Jak już wyjaśniono – WSA przyjął za podstawę uchylenia decyzji – naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a. wobec nie sporządzenia wyczerpującego, spełniającego wymogi tego przepisu uzasadnienia decyzji, należycie wyjaśniającego stwierdzenie, że decyzja o nadaniu uprawnień budowlanych została wydana bez podstawy prawnej. Niezależnie od prawidłowości takiej kwalifikacji ( w zarzutach skargi kasacyjnej brak wskazania art. 107 § 3 k.p.a. jako naruszonego, a NSA, co wyjaśniono na wstępie, orzeka tylko w granicach skargi kasacyjnej) Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się w przedmiocie charakteru art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dlatego i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Chybiony jest również ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 a § 1 w zw. z art. 141§ 4 p.p.s.a., przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia. Jak wyjaśniono wyżej i co wynika z uzasadnienia wyroku – Sąd nie orzekał na podstawie art. 145 § 1 lit. a, ani 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – zatem nie miał podstaw do zobowiązania organu do wydania określonego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 a § 1p.p.s.a.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych – nie można podzielić zarzutu sformułowanego w pkt 1. skargi kasacyjnej. Organ orzekając o przesłance nieważności decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przede wszystkim obowiązany jest ustalić, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Pojęcie "naruszonego prawa" rozumiane jest szeroko i składają się na nie przepisy prawa powszechnie obowiązującego – przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Brak jakichkolwiek podstaw do wyłączenia z tego katalogu przepisów rozporządzeń wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego. Brak też podstaw do zwolnienia organu od ustalenia - w ramach stwierdzenia niewątpliwego stanu prawnego - czasowego zakresu obowiązywania prawa, jeśli ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego zarzut tak postawiony jak w skardze kasacyjnej jest kompletnie chybiony.
Za skuteczny należało natomiast uznać zarzut wskazany w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że WSA, w wyroku, niewłaściwie odczytał znaczenie przepisów ustawy Prawo budowlane ( art. 12 ust. 2 , 14 ust. 2 i 2a ), uznając, że postępowanie w sprawie nadania specjalizacji techniczno – budowlanej stanowi kolejny etap "krok" postępowania w sprawie nadania uprawnień budowlanych w sytuacji, gdy są to całkowicie odrębne postępowania kończące się odrębnymi decyzjami, i których rozstrzygnięcie zależy od spełnienia odrębnych, określonych w ustawie przesłanek. Ta sama wadliwość odnosi się także do § 11 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( wymieniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), który odnosi się do postępowania w sprawie nadania uprawnień budowlanych i nie dotyczy zagadnienia nadania specjalizacji techniczno – budowlanej.
W tym miejscu zauważyć należy, że trafnie – wskazał organ – że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu budowlanego ( art. 12 ust. 2 Prawa budowlanego). Celem postępowania o nadanie uprawnień budowlanych jest umożliwienie – po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zdaniu egzaminu ( art. 12 ust. 3a Prawa budowlanego) - wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a więc niektórych czynności związanych z wykonywaniem zawodu inżyniera budownictwa. Praktyka zawodowa, której odbycie umożliwia nadanie uprawnień budowlanych musi spełniać warunki, o których mowa w art. 14 ust. 4 prawa budowlanego. Z kolei praktyka upoważniająca do uzyskania specjalizacji techniczno – budowlanej wymaga odbycia pięcioletniej praktyki w zakresie specjalizacji, w ramach posiadanych uprawnień budowlanych bez ograniczeń ( art. 14 ust. 2a Prawa budowlanego).
Słuszne jest stanowisko kasatora, że wskazywany przez Sąd pierwszej instancji [pic] 11 rozporządzenia (określony w tym rozporządzeniu wprost jako przepis przejściowy), nie może mieć zastosowania w rozpoznawanym przypadku, który dotyczył nabywania praktyki uprawniającej do uzyskania specjalizacji techniczno – budowlanej, a nie samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. W § 11 – rozporządzenie z 29 kwietnia 2019r. – odnosi się wprost do praktyki zawodowej uregulowanej w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 26 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (osoby [...], które przed dniem 25 września 2014r. rozpoczęły praktykę zawodową w trybie określonym w przepisach rozdziału 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie [...]), który to rozdział dotyczy wyłącznie praktyki zawodowej niezbędnej do uzyskania uprawnień budowlanych, a nie praktyki niezbędnej do nadania specjalizacji techniczno – budowlanej, której z kolei poświęcony jest § 26 ( w rozdziale 5 ) ww. rozporządzenia z 28 kwietnia 2006r.
Ocena prawna wyrażona przez Sąd pierwszej instancji odnośnie do znaczenia § 11 rozporządzenia z 29 kwietnia 2019r., zawierająca przyjęte błędne założenie, że dla osób, które na dzień wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego systematykę uprawnień ( 25 września 2014r.) były w toku nabywania uprawnień i "uzyskiwania pięcioletniej praktyki zawodowej dla konkretnej specjalności a w jej ramach konkretnej specjalizacji" ( str. 18 uzasadnienia wyroku WSA), wiązałaby organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z art. 153 p.p.s.a., dlatego nie mogła się ostać. Uznanie zatem zarzutu wymienionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej ( wraz z jego uzupełnieniem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) za zasadny musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 185 §1 ppsa NSA orzekł jak w pkt. 1 wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia wyrażonego wyżej stanowiska mając na uwadze zakres i charakter postępowania oraz kontrolowanej decyzji, wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności innej decyzji, które sam określił niewadliwie w pkt 3 uzasadnienia swojego wyroku ( str. 15 – 16 uzasadnienia).
O kosztach postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.