II GSK 1709/23

II GSK 1709/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 1,  art. 5,  art. 26,  art. 33,  art. 34
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188,  art. 203
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 2379/22 w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2018 r. nr MDP.051.346.2016 w przedmiocie zarzutów 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 marca 2017 r. nr WFB.VI.3151.38.2016-4; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz P. J. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U z 2023 r, poz. 1634; dalej zwana "p.p.s.a."), oddalił skargę P. J. (dalej zwanego "skarżącym") na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. upomnieniem z [...] grudnia 2015 r. wezwał skarżącego do wykonania szczepień u dziecka oraz zapłaty kosztów upomnień, a także pouczył go o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Ww. podmiot dnia [...] lutego 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Upomnienie zostało doręczone skarżącemu [...] stycznia 2016 r. Pismem z [...] lutego 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wniósł do Wojewody o wszczęcie wobec zobowiązanego postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy.
Postanowieniem z [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500,00 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna - F. J. - urodzonego [...] sierpnia 2014 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] lutego 2016 r., numer: [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie Wojewoda wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia. Dodatkowo organ obciążył skarżącego opłatą w wysokości 50,00 zł za czynności egzekucyjne. Postanowienie zostało doręczone skarżącemu [...] maja 2016 r. Zażaleniem z [...] maja 2016 r. (data nadania pisma do organu: [...] maja 2016 r.) zobowiązany za pośrednictwem Wojewody zaskarżył do Ministra Zdrowia ww. postanowienie.
Skarżący złożył do Wojewody również zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, które postanowieniem z [...] lipca 2016 r. zostały rozpoznane przez wierzyciela, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T., jako nieuzasadnione. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Wojewoda uznał zarzuty za nieuzasadnione.
Zażaleniem z [...] marca 2017 r. skarżący za pośrednictwem Wojewody zaskarżył postanowienie Wojewody do Ministra Zdrowia.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Minister Zdrowia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej zwanej "k.p.a.") oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm.; dalej zwanej "u.p.e.a."), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. dotyczącego uznania zarzutów za nieuzasadnione.
Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym Minister Zdrowia wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
Minister Zdrowia podkreślił, że to na rodzicu małoletniego dziecka jako opiekunie prawnym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie – w tym obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych dla potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że zobowiązany nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.
Odnośnie do zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, Minister Zdrowia zauważył, że organem podejmującym czynności egzekucyjne w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest Wojewoda [...]. W związku z powyższym zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę do WSA na powyższe orzeczenie wniósł skarżący. Wyrokiem z 21 marca 2019 r. WSA oddalił skargę skarżącego na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko skarżącego dotyczące niezbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która zdaniem skarżącego była niedopuszczalna ze względu na brak uprawnień Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz nieistnienie obowiązku, jest całkowicie chybione. WSA przypomniał, że zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do jej zadań należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Sąd uznał, że przepis ten przyznaje organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozycję wierzyciela - uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu - art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Odnosząc się do wymagalności obowiązku szczepień, WSA wskazał, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Nie można zatem, zdaniem Sądu, skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego wynikający wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem, w ocenie Sądu, odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Sąd zauważył przy tym, że system szczepień ochronnych jest tak skonstruowany, że bez badania kwalifikacyjnego, nie jest możliwe wykonanie szczepienia. Taka konstrukcja ma zabezpieczyć podmiot poddawany procedurze uodpornienia, właśnie przed ewentualnymi niepożądanymi następstwami (których to obawia się skarżący), jakie mogą wyniknąć z podania szczepionki osobie o niekorzystnym w danej chwili stanie zdrowia. Inaczej mówiąc, badanie kwalifikacyjne ma ograniczyć do minimum możliwość podania szczepionki osobie, która nie powinna jej w tym akurat momencie otrzymać.
Sąd zaznaczył również, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom został określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. Szczepienia obowiązkowe są wykonywane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program - w zależności od kalendarzowego wieku dziecka.
Zdaniem WSA, powyższe uregulowania oraz fakt, że obowiązek szczepień ochronnych ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wskazują, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania dziecka skarżącego szczepieniom ochronnym, w stosunku do których termin szczepienia upłynął.
Sąd zaznaczył także, że ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. WSA wskazał, że art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy).
W zakresie zarzutu naruszenia art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sąd uznał, że zmierzają one do podważenia zasadności postanowienia o nałożeniu grzywny oraz prawidłowości postępowania prowadzącego do jego wydania, a więc winny być podniesione w odrębnym postępowaniu, dotyczącym postanowienia organu egzekucyjnego o wymierzeniu grzywny.
Sąd nie stwierdził naruszenia art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wobec nieumorzenia postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy wynika, że zarówno wierzyciel, jak i organ egzekucyjny uznały zarzuty skarżącego za niezasadne. Zgodnie zaś z ww. przepisem, organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W związku z tym, że zgłoszone w sprawie zarzuty nie okazały się uzasadnione, brak było - zdaniem WSA - podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym prowadzonego wobec skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania.
Wyrokiem z 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2032/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie z uwagi na to, że sentencja zaskarżonego wyroku została podpisana tylko przez dwóch członków składu orzekającego - s. Mirosławę Kowalską i s. Martę Kołtun-Kulik, brak było natomiast podpisu s. Tomasza Janeczki. Podpisanie sentencji orzeczenia przez cały skład orzekający jest wymogiem bezwzględnie obowiązującym, a także potwierdzeniem zgodności zamieszczonego w sentencji rozstrzygnięcia z przebiegiem narady oraz wolą składu orzekającego.
Wyrokiem z 23 listopada 2022r. WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu WSA powtórzył argumenty wskazane przez Sąd pierwszej instancji w wyroku z 21 marca 2019 r.
Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem skarżący wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
1. naruszenie art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli;
2. naruszenie art. 5 ust 1 pkt 1 b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam sąd I instancji nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;
3. naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżący może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 15 roku życia, 19 roku życia;
4. naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia, mimo iż wprowadzone ograniczenia nie spełniają przesłanek konieczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy;
5. naruszenie art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uznanie, iż nałożoną na skarżącego grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego.
Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie skarżącego, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Tracę Elements in Medicine and Biology.
Ponadto skarżący wniósł o: 1) zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11: ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. {Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1,2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wnoszę o zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W piśmie procesowym z [...] maja 2023 r. skarżący wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 maja 2023 r. stwierdził, że: "Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Skarga kasacyjna dotyczy wyroku WSA w Warszawie, którym Sąd uznał za prawidłowe postanowienie Ministra Zdrowie w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] (dotyczącego obowiązku niepieniężnego), wystawionego przez Państwowego Inspektora Sanitarnego z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna skarżącego obowiązkowym szczepieniom ochronnym, któremu tytułowi w dniu [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] nadał klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Jednym ze zgłoszonych przez skarżącego zarzutów był brak wymagalności obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych u małoletniego F. J. Skarżący podnosił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych na wykonanie poszczególnych szczepień u małoletniego ma wyznaczony konkretny okres ograniczony wiekiem dziecka, wymagalność obowiązku szczepień w przypadku zakażeniom Haemophilus influenzae typu b wystąpi dopiero w 6 roku życia, a w przypadku pozostałych chorób zakaźnych dopiero w 19 roku życia. Natomiast Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego o Programie Szczepień Ochronnych na dany rok nie jest źródłem prawa wymienionym w art. 87 Konstytucji RP, zatem jest on wiążący tylko dla poszczególnych jednostek podległych GIS, a nie pozostałych osób.
Wobec tego, że ani rozpoznające zarzuty organy, ani WSA nie uznały za zasadne ww. stanowiska skarżącego, w skardze kasacyjnej w dalszym ciągu podnosi on naruszenie w rozpoznawanej sprawie – regulacjami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 17 ust. 11) – Konstytucji RP, poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek, w ustalonych okresach, co jest sprzeczne z art. 87 Konstytucji. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, naruszono art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny i tym samym uchybiono art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
W związku z tak postawionymi zarzutami skargi kasacyjnej należy zauważyć, że normy objęte tymi zarzutami były przedmiotem kontroli TK, który w wyroku z dnia 9 maja 2023r., sygn. akt 81/19 , stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku wskazano wyraźnie, że wyrok nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, w związku z czym konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku i z tych przyczyn określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z dnia 12 maja 2023 r. (Dz.U. 2023 r. poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego, upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.
W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że Program Szczepień Ochronnych, wydawany przez GIS w formie komunikatu, wskazuje wiek dziecka, kiedy należy poddać je obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko konkretnej chorobie/konkretnym chorobom. Osiągniecie przez dziecko konkretnego wieku aktualizuje obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym. Wynika to z obowiązywania §5 rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są przeprowadzane zgodnie z PSO na dany rok. Komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu nie można uznać, że PSO na dany rok nie wprowadza nowości normatywnej. Ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani w rozporządzeniu nie sprecyzowano tych kwestii. W uzasadnieniu zwrócono również uwagę, że w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Przechodząc do istoty oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją wskazano, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji. W realiach sprawy dochodzi jednak do pewnego paradoksu: w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wskazuje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia. Konkludując: w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być wyłącznie unormowane rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera równocześnie skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka dwutorowość nie jest (...) dopuszczalna na poziomie komunikatu. Powinna ona wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce. Zestawienie związkowe przepisów będących przedmiotem kontroli pozwalała zatem na taką rekonstrukcję normy, aby wydać wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyjność uwidacznia się dopiero przy łącznym ujęciu tych przepisów (pkt 3 uzasadnienia prawnego wyroku).
Ponadto odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji - wskazano, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.
Jednocześnie wskazano, że stwierdzenie przez Trybunał niezgodności art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z § 5 rozporządzenia w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych określone są w PSO na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej.
Będąc świadomy, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej, zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności przez zmianę rozporządzenia. Minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności czy takie rozwiązanie mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, tj. określenia wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Powinno to umożliwić osiągnięcie efektu dwutorowej spójności normatywnej. Po pierwsze, w sposób konstytucyjnie dopuszczalny, w drodze rozporządzenia, w pełni sprecyzowany zostałby ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ciążący na jednostce, która mogłaby ponosić odpowiedzialność w wypadku braku jego realizacji. Po drugie, PSO na dany rok, wydawany przez GIS w formie komunikatu, miałby wtedy czysto techniczny charakter. Minister właściwy do spraw zdrowia może rozważyć ponadto sugestię, aby określić termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia (pkt 4 uzasadnienia wyroku).
Na koniec zauważyć należy, że omawiany wyrok został wykonany mocą rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077).
Wobec tego, że przepisy będące podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć okazały się niezgodne z Konstytucją RP, zasadne były zarzuty naruszenia prawa materialnego opierające się twierdzeniu o braku wymagalności obowiązku niepieniężnego, w rezultacie słusznie skarżący kwestionował możliwość prowadzenia egzekucji trafnie też podważając prawidłowość tytułu wykonawczego.
W tej sytuacji bezprzedmiotowy okazał się zarzut skargi kasacyjnej dot. naruszenia art. 33 §1 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nałożona na skarżącego grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego, natomiast bezzasadny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku wyszczególnionych w zarzucie okoliczności.
Należy przypomnieć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.
W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Ponadto przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07).
Żaden z tych przypadków nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, w uzasadnieniu wyroku zawarto wszystkie elementy wymagane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., a przedstawione przez Sąd argumenty i racje przemawiające za wydanym rozstrzygnięciem są zrozumiałe i poddają się kontroli kasacyjnej.
Mając jednak na uwadze, że wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z uwzględnieniem niekonstytucyjnego brzmienia przepisów podlegał on uchyleniu jako naruszający przepisy prawa materialnego, tak samo jak poddane kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia, dlatego też na podstawie art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1lit. a i 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1-2 sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) oraz 205.