II GSK 170/21

II GSK 170/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 280/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-29
Skarżony organ
Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2164
art. 3 pkt 10 lit. b
Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - teskt jedn.
Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 7 ust. 1 lit. a, art. 7 ust. 2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004
Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 17 ust. 1 i ust. 2
Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 280/20 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 15 listopada 2019 r. nr GI-BOL.pr-610-77/19 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu partii produktów nieodpowiadających wymaganiom w zakresie jakości handlowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. M. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z 30 lipca 2019 r. nr KO.8230.124.2019 Pomorski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej Inspektor Wojewódzki), działając na podstawie art. 40a ust. 4 i art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2164 ze zm. - dalej jako ustawa) w zw. z art. 3 pkt 4, 5 i 10 lit. b), art. 4 ust. 1, art. 40a ust. 5 ustawy oraz art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z 25 października 2011 r., art. 3 pkt 8, art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r., wymierzył S. M. karę pieniężną w wysokości 2.771,80 zł za wprowadzenie do obrotu 2 partii pieczywa (dalej jako skarżący), tj. partii 315 szt. pieczywa wprowadzonego luzem do obrotu pod nazwą "Chleb tradycyjny" 500g (data produkcji 29.04.2019 r., wartość brutto partii 1.008 zł) oraz partii 570 szt. pieczywa wprowadzonego luzem do obrotu pod nazwą "Chleb wiejski" 600g (data produkcji 26.04.2019 r., wartość brutto partii 2 040 zł), nieodpowiadających jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej, ze względu na niezasadne użycie określeń "wiejski" i "tradycyjny" w nazwie pieczywa, do produkcji którego użyto mąki pszennej zawierającej w składzie środek do przetwarzania mąki (polepszacz) - kwas askorbinowy (E300).
II.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 15 listopada 2019 r. znak GI-BOL.pr-610-77/19, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej jako Główny Inspektor Jakości Handlowej) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Jak wyjaśnił, w dniach 26, 29, 30 kwietnia oraz 9 i 14 maja 2019 r., przeprowadzono kontrolę w zakresie prawidłowości znakowania pieczywa w piekarni skarżącego. W toku kontroli, celem sprawdzenia prawidłowości w oznakowaniu, pobrano próbki pieczywa o nazwie "Chleb tradycyjny" 500 g (data produkcji 29 kwietnia 2019 r.) oraz "Chleb wiejski" 600 g (data produkcji 26 kwietnia 2019 r.).
W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowość polegającą na użyciu w nazewnictwie określeń "wiejski" oraz "tradycyjny", wprowadzających w błąd konsumenta co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego składu i metod wytwarzania lub produkcji, wskazującej że konsument otrzymuje wyrób wiejski, wytworzony metodą tradycyjną. Podczas gdy do wypieku pieczywa użyto mąki pszennej stabilizowanej z dodatkiem środka do przetwarzania mąki (polepszacza), tj. kwasu askorbinowego (E300). W ocenie organu wprowadzało to konsumenta w błąd co do właściwości produktu i było niezgodne z art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1169/2011.
Przedsiębiorca wyjaśnił, że pieczywo mieszane pod nazwą chleb wiejski i chleb tradycyjny, jest produkowany w oparciu o recepturę zakładową od początku istnienia piekarni. Pieczywo produkowane jest na naturalnym zakwasie i rozczynie. Dodatkowo nazwa "wiejski" i "tradycyjny" odnosi się do technologii wytwarzania ciast, która jest zgodna z tradycją piekarni. Strona podkreśliła, że nie każda mąka, która do tej pory była używana, zawierała kwas askorbinowy.
Organ odwoławczy podkreślił, że podanie w nazwie pieczywa, do wypieku którego stosowano mąkę pszenną stabilizowana środkiem do przetwarzania mąki (polepszaczem), tj. kwasem askorbinowym (E300), określeń "wiejski" oraz "tradycyjny" kwalifikowało te wyroby jako zafałszowane w znaczeniu art. 3 pkt 10 lit. b) ustawy o jakości handlowej. Zastosowanie w nazewnictwie wyrobu przymiotnika "wiejski" oraz "tradycyjny" w sposób oczywisty sugeruje konsumentom, że jest to produkt wytworzony w oparciu o proste surowce, łatwo dostępne i zwyczajowo stosowane w gospodarstwach domowych. Natomiast termin ten nie powinien być stosowany w nazewnictwie pieczywa wytwarzanego z wykorzystaniem produktów, których to substancje i dodatki nie są stosowane w warunkach domowych na etapie przygotowania i wyrabiania ciasta. Organ zwrócił uwagę, że nieprawidłowością stanowiącą o zafałszowaniu produktów było podanie w nazwie produktów określenia "wiejski" oraz "tradycyjny". Podczas gdy do wypieku pieczywa użyto mąki pszennej stabilizowanej z dodatkiem środka do przetwarzania mąki (polepszacza), tj. kwasu askorbinowego (E300). Obecny w mące, użytej do wypieku pieczywa, kwas askorbinowy przyczynia się między innymi do zwiększenia wydajności ciasta i wzmocnienia struktury glutenu, a więc zmienia charakter mąki i bezpośrednio wpływa na jakość wypiekanego z niej chleba. Pomimo zamieszczenia przez stronę w widocznych miejscach informacji o dostępności przy kasie wykazu składników i alergenów, a także biorąc pod uwagę jakość dostępnych treści udostępnianych konsumentom, nie zmienia to faktu, że przedsiębiorca nie dochował należytej staranności i do produkcji pieczywa "wiejskiego" oraz "tradycyjnego" użył mąki zawierającej polepszacz, tj. kwas askorbinowy (E300).
Ponadto organ wskazał, że oznakowanie artykułów rolno-spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej. Oznacza to, że wszystkie określenia służące identyfikacji artykułu rolno-spożywczego powinny być podane zgodnie z rzeczywistością, aby nie wprowadzać w błąd konsumenta. Konsumenci mają prawo oczekiwać żywności nie tylko bezpiecznej, ale i o dobrej jakości.
III.
Wyrokiem z 29 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 280/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. M.
Przywołując treść przepisów prawa krajowego i unijnego mających zastosowanie do znakowania żywności WSA wyjaśnił, że oznakowaniem wprowadzającym w błąd jest niewątpliwie oznakowanie mylące, a więc takie, które może skłonić konsumenta do podjęcia decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął, a ocena czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonywana być powinna przy uwzględnieniu kryterium odwołującego się do modelu przeciętnego konsumenta.
W sprawie niewątpliwie oznakowanie pieczywa zwrotami "tradycyjny" lub "wiejski" sugerowało, że jest ono wyprodukowane wyłącznie z naturalnych składników. Konsumenci, widząc napis "tradycyjny" lub "wiejski", mogli zostać wprowadzeni w błąd co do naturalnych składników chleba i dokonując wyboru mogli zakupić przedmiotowe partie pieczywa, sugerując się ich mylną i wprowadzającą w błąd nazwą. Takie działanie nie tylko należy zaliczyć do nieuczciwych praktyk rynkowych, ponieważ mogło powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej zakupu pieczywa, której inaczej by nie podjął, ale przede wszystkim narusza przepisy prawa żywnościowego, które nakładają na przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu żywność obowiązek takiego jego oznaczenia, które nie tyle będzie zrozumiałe dla konsumenta, co również nie będzie wprowadzało go w błąd. Tym samym, naruszone zostały przepisy ustawy o jakości handlowej, które nakładają obowiązek prawidłowego i rzetelnego oznakowania artykułów rolno-spożywczych, chroniąc konsumentów przed nieuczciwymi praktykami polegającymi na fałszowaniu oznakowania produktów.
Za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia 1169/2011, gdyż oznakowanie pieczywa narusza przepisy unijne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 lit. b) rozporządzenia 1169/2011, wskazano, że przepis ten stanowi, że bez uszczerbku dla art. 21 następujące komponenty środka spożywczego nie muszą być uwzględniane w wykazie składników: dodatki do żywności i enzymy spożywcze, których obecność w danym środku spożywczym wynika wyłącznie z faktu, że były zawarte w jednym lub w większej liczbie składników takiego środka spożywczego, zgodnie z zasadą przenoszenia, o której mowa w art. 18 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 1333/2008, pod warunkiem że nie pełnią one żadnej funkcji technologicznej w produkcie gotowym, lub które są stosowane jako substancje pomocnicze w przetwórstwie. Natomiast art. 20 lit. d) rozporządzenia 1169/2011 wskazuje, że nie muszą być uwzględniane w wykazie składników także substancje, które nie są dodatkami do żywności, lecz są stosowane w taki sam sposób i w tym samym celu co substancje pomocnicze w przetwórstwie i są nadal obecne w produkcie gotowym, nawet w zmienionej formie. Błędne jest zdaniem WSA stanowisko, że skoro dany składnik, będący polepszaczem, nie musi być uwzględniany w wykazie składników i jest uznawany za pozostałość, to nazwa produktu zawierająca określenie "tradycyjny" lub "wiejski" jest prawidłowa i nie może wprowadzać w błąd. Również wskazanie przez skarżącego, że przekazuje konsumentom informacje, że do produkcji pieczywa użyto mąkę wzbogaconą o kwas askorbinowy, nie zmienia faktu, że w pierwszej kolejności konsument zwróci uwagę na oznakowanie produktu i określenie go jako "tradycyjny" i "wiejski", co może wprowadzić go w błąd, zaś wykaz składników pisany zazwyczaj zdecydowanie mniejszą czcionką od oznaczenia produktu jest czytany w dalszej kolejności.
Za niezasadny uznano zarzut naruszenia § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 29). Przepis § 19 ust. 1 pkt 3 stanowi bowiem, że w przypadku środków spożywczych oferowanych do sprzedaży konsumentowi finalnemu lub zakładom żywienia zbiorowego bez opakowania lub w przypadku pakowania środków spożywczych w pomieszczeniu sprzedaży na życzenie konsumenta finalnego lub ich pakowania do bezzwłocznej sprzedaży podaje się wykaz składników. Informacje te podaje się w miejscu sprzedaży na wywieszce dotyczącej danego środka spożywczego lub w inny sposób, w miejscu dostępnym bezpośrednio konsumentowi finalnemu, o czym stanowi ust. 2 § 19. To, że w każdym punkcie sprzedaży u skarżącego wywieszona jest w widocznym miejscu (przy kasie fiskalnej na ladzie) czytelna i wyraźna informacja o dostępności przy kasie wykazu składników oraz alergenów okazywana na życzenie konsumenta, nie czyni zadość prawidłowości oznakowania artykułu rolno-spożywczego. Jak zostało już wyżej wskazane w pierwszej kolejności konsument zwraca uwagę na etykietę znajdującą się na produkcie i nazwę danego produktu. Oznaczenie "tradycyjny" lub "wiejski" sugeruje wytworzenie produktu według tradycyjnej, swojskiej receptury, tylko i wyłącznie z naturalnych składników bez polepszaczy, niezależnie od tego, czy były one dodane do samego produktu końcowego, czy do składnika będącego podstawą wytworzenia produktu. Należy mieć na względzie, że podanie konsumentowi wykazu składników jest obowiązkiem nałożonym przez przepisy prawa, które chronią interesy konsumentów w zakresie dostępu do informacji o produkcie żywnościowym, który dostępny jest w obrocie. Przy czym, nawet prawdziwy i rzetelnie sporządzony wykaz składników nie może być wymówką do dowolnego i mogącego wprowadzić w błąd oznaczenia produktu. Obowiązek podania wykazu składników nie stanowi substytutu obowiązku prawidłowego i niewprowadzającego w błąd oznaczenia produktu. Są to dwa niezależne od siebie obowiązki, który musi spełnić podmiot wprowadzający do obrotu produkty spożywcze.
IV.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. M., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję organu w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, wskutek nieprawidłowo przeprowadzanego postępowania dowodowego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w art. 4 ust 1 w zw. z art. 3 pkt 5 i pkt 10 lit b) ustawy z 21.12.2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych; art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a) oraz art. 9 ust. 1 lit. b) c) i f) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25.10.2012 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 - dalej jako "Rozporządzenie unijne"; art. 5 ust. 1 i 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 23.08.2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym; pkt 16 Preambuły rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20.12.2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności oraz art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28.01.2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności oraz § 19 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23.12.2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych oraz art. 2 ustawy z dnia 06.05.2018 r. prawo przedsiębiorców - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję organu w sytuacji gdy, decyzja ta została wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego;
3. art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi na decyzję organu, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 5 i pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 21.12.2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym jest pieczywo wprowadzone luzem do obrotu pod nazwą "Chleb tradycyjny" oraz "Chleb wiejski", do którego wypieku użyto mąki wzbogaconej o kwas askorbinowy, podczas gdy nie dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły rzeczywisty skład pieczywa, w oznakowaniu nie podano nazwy niezgodnej z przepisami dotyczącymi jakości handlowej ani nazwy niezgodnej z prawdą, jak również nie podano w oznakowaniu niezgodnych z prawdą danych o składzie produktu, a nawet jeśli uznać, że takie niezgodności lub zmiany wystąpiły, to nie naruszają one w sposób istotny (kwalifikowany) interesów konsumentów finalnych;
2. art. 7 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25.10.2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 21924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 - dalej jako "Rozporządzenie unijne" - poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że informacje przekazywane przez skarżącego przy sprzedaży pieczywa pod nazwą "Chleb tradycyjny" oraz "Chleb wiejski" wprowadzały konsumentów w błąd, które to nazwy sugerować miały, że chleb wyprodukowany jest wyłącznie z naturalnych składników, podczas gdy w istocie pieczywo pod nazwą "Chleb tradycyjny" oraz "Chleb wiejski" zawiera w swoim składzie wyłącznie naturalne składniki, a kwas askorbinowy użyty do produkcji pieczywa, który nie występuje w produkcie finalnym, ma znaczenie wyłącznie technologiczne;
3. art. 7 ust. 1 i ust. 2 w zw. art. 2 ust. 2 lit. a) rozporządzenia unijnego - poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że ustne przekazywanie konsumentom informacji na temat pieczywa i jego składu, jest niewystarczające, ponieważ konsument w pierwszej kolejności bierze pod uwagę nazwę pieczywa a nie informacje, które może uzyskać od sprzedawcy, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem, przedsiębiorca może przekazywać konsumentom informacje również w sposób ustny; naruszenie tego przepisu mogłoby nastąpić, gdyby skarżący nie przekazywał konsumentom żadnych informacji na temat sprzedawanych przez siebie wyrobów piekarniczych, a nie kiedy konsument z własnej woli rezygnuje z uzyskania dostępnych informacji;
4. art. 9 ust. 1 lit. b) c) i f) rozporządzenia unijnego - poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skarżący naruszył ww. przepis, podczas gdy organ nie zarzucił skarżącemu naruszenia obowiązku podania wskazanych informacji i nie było to przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego; skarżący wskazanego przepisu nie naruszył;
5. art. 5 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 23.08.2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym; pkt 16 Preambuły rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20.12.2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności oraz art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28.01.2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności - poprzez przyjęcie, że stosowanie przez skarżącego oznaczenia "Chleb tradycyjny" i "Chleb wiejski" stanowi nieuczciwą praktykę rynkową względem konsumentów, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów przy jednoczesnym uwzględnieniu definicji "przeciętnego konsumenta" z art. 2 pkt 8 ustawy oraz rozporządzenia nr 1924/2006 wyklucza uznanie, że skarżący dopuścił się nieuczciwej praktyki rynkowej wprowadzającej konsumentów w błąd;
6. § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23.12.2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych - poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie, że ocenie, czy doszło do naruszenia przepisów o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, podlegają kumulatywnie zarówno oznaczenie pieczywa ("Chleb tradycyjny" oraz "Chleb wiejski"), jak i równoczesny sposób przekazywania konsumentom informacji o metodzie wytwarzania i składnikach pieczywa - Sąd nie uznał za przekonywujące, że w każdym punkcie sprzedaży u skarżącego wywieszona jest w widocznym miejscu (przy kasie fiskalnej na ladzie) czytelna i wyraźna informacja o dostępności przy kasie wykazu składników i alergenów okazywana na życzenie konsumenta, ani również faktu udostępniania konsumentom treści, które zawierają kompletne informacje na temat: nazwy wyrobu, opisu, składników, procesu technologicznego, gramatury, sposobu oznakowania, cech organoleptycznych, cech fizykochemicznych (kwasowość, metale ciężkie), cech mikrobiologicznych, materiału opakowaniowego i sposobu pakowania, okresu minimalnej trwałości, warunków przechowywania, przeznaczenia, dystrybucji i wzoru etykiety - co zgodne jest z wymogami ww. rozporządzenia, a także z ww. przepisami materialnymi;
7. art. 2, art. 8, art. 9 i art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 06.03.2018 r. prawo przedsiębiorców - poprzez naruszenie wolności i swobody działalności gospodarczej skarżącego i wywodzenie zakazu używania stosowanych od wielu lat oznaczeń pieczywa z przepisów, które wprost o takim zakazie nie stanowią, w sytuacji nienaruszenia przez skarżącego przepisów o bezpieczeństwie i jakości żywności wprowadzanej do obrotu.
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
V.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VI.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.
VII.
Niezasadne są zarzuty procesowe wskazane w pkt I.1 - I.3 skargi kasacyjnej.
W szczególności bezzasadne jest naruszenie dotyczące uchybienia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten zawiera normę regulującą wynik rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Jego zastosowanie stanowi zatem efekt (wspomniany już wynik) wcześniejszego etapu postępowania, czyli fazy kontroli zaskarżonego aktu. Prawidłową podstawą skargi kasacyjnej, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może być powiązanie tego właśnie przepisu z normami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, czego w tym przypadku nie zrealizowano.
Również dwa pozostałe zarzuty procesowe nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na błędne nieuwzględnienie skargi, podczas gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, wskutek nieprawidłowo przeprowadzanego postępowania dowodowego, zatem powinna zostać uchylona.
Zarzutu tego nie można podzielić już z tej przyczyny, że wyrażona w nim myśl, dotycząca naruszeń procesowych w postaci "nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego", nie została w zasadzie w żaden szerszy sposób rozwinięta, w tym poprzez sprecyzowanie wymaganego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak jednak wynika z analizy całokształtu wypowiedzi strony, chodzi o przedłożony do akt sprawy raport z badań laboratoryjnych próbek pieczywa, z którego wynika, że użycie mąki wzbogaconej o kwas askorbinowy ma znaczenie jedynie technologiczne i że w produkcie finalnym (gotowym pieczywie) kwas ten nie występuje. Nadto, organy miały nienależycie rozważyć fakt informowania klientów o składzie pieczywa poprzez informację przy kasie o możliwości otrzymania danych na temat składu produktu, czy wreszcie to, że pieczywo o nazwie "Chleb tradycyjny" i "Chleb wiejski" strona sprzedaje również w oznaczonych i opisanych opakowaniach, do czego organy nie miały zastrzeżeń (karę nałożono bowiem za sprzedaż tego samego towaru, tyle że luzem).
Należy w związku z tym wyjaśnić, że zarówno organ jak i WSA dysponowały wiedzą na temat wyników badań przeprowadzonych na zlecenie skarżącego, o których była mowa wyżej. Rzecz jednak w tym, co będzie jeszcze przedmiotem dalszych rozważań, że okoliczność ta nie miała, z uwagi na przyjęty rodzaj naruszenia, wpływu na wynik sprawy. Istota twierdzeń organu i WSA tkwi bowiem w tym, że poprzez użycie nazw zarezerwowanych dla produktów wykonanych ściśle z naturalnych składników i według tradycyjnych receptur, co jest przy tym jednolicie rozumiane i postrzegane w powszechnym odbiorze konsumenckim, doszło do naruszenia prawa żywnościowego, bowiem strona wykorzystała składnik nie spełniający tego wymagania (modyfikowaną mąkę). Nie ma więc znaczenia to, że w efekcie końcowym w produkcie skarżącego nie znajduje się kwas askorbinowy - E300. Naruszenie przejawiało się bowiem w tym, że oceniony produkt wykorzystywał na etapie jego tworzenia składnik, który z całą pewnością nie mieści się w pojęciu "tradycyjny", czy "wiejski", jakie postrzega przeciętnie zorientowany klient już na podstawie samej nazwy utworzonej z tym przymiotnikiem. Chodzi o to, że użyte określenia przyciągają klienta, który z ich rozumieniem kształtuje swoją świadomość o nabywanym produkcie i jego składzie, a przez to może podejmować błędną decyzję, także w sferze głębszej kontroli produktu.
Nie podważa ustaleń organów i oceny WSA powoływanie się na informację udzielaną przy kasie. Słusznie wskazuje bowiem WSA, że podanie konsumentowi wykazu składników jest prawnie usankcjonowanym obowiązkiem skarżącego, na co przytoczono stosowne przepisy. Posiadanie więc nawet rzetelnie sporządzonego wykazu składników nie uzasadnia i nie sankcjonuje dowolnego i mogącego wprowadzić w błąd oznaczenia nazwy produktu. Obowiązek podania wykazu składników nie zastępuje obowiązku prawidłowego i niewprowadzającego w błąd oznaczenia produktu poprzez użytą nazwę. Trafnie więc zwraca uwagę WSA, że są to dwa niezależne od siebie obowiązki, które muszą zostać spełnione przez podmiot wprowadzający do obrotu produkty spożywcze.
Wreszcie bez znaczenia pozostaje również kwestia braku odniesienia się do sprzedawanych pod tą samą nazwą handlową produktów w opakowaniach jednostkowych, a nie luzem. W niniejszym postępowaniu ocenie podlega wyłącznie fakt sprzedaży towaru luzem, który nie zawiera takich samych oznaczeń jak towar zapakowany. Sprawy tych dwóch towarów, pomimo że dotyczące tego samego asortymentu, posiadają zatem odmienne stany faktyczne. Trudno przy tym czynić organowi zarzut, że nie ukarał skarżącego za więcej ewentualnych naruszeń, w tym za potencjalne (nie było to badane) uchybienia przy oznaczaniu nazwy pieczywa zapakowanego.
Z kolei zarzut nr I.2, pomimo sformułowania go w konwencji naruszeń procesowych, w istocie rzeczy stanowi zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż kwestionuje fakt nieuwzględnienia skargi strony w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego wymienionych w tym zarzucie. W istocie sformułowane uchybienie, z uwagi na swój charakter, w całości zależy więc od powodzenia naruszeń materialnych, do których wprost nawiązuje.
VIII.
Niezasadne są zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia prawa materialnego sprecyzowane w pkt II.1-II.7 skargi kasacyjnej.
Przypomnienia wymaga, że zarzuty badanego środka odwoławczego, wyznaczają - w myśl zasady dyspozycyjności - granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym strona zarzuca w nich niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) wymienionych przepisów prawa materialnego (krajowego i europejskiego). W istocie rzeczy wszystkie zarzuty mają jednak wspólny, choć rozbudowany mianownik, sprowadzający się do prezentowanego z różnych perspektyw twierdzenia o braku naruszenia prawa w wyniku użycia nazwy "chleb wiejski" i "chleb tradycyjny" z uwagi na niepodjęcie przez skarżącego jakichkolwiek działań mających fałszować żywność, czy też z punktu widzenia modelu przeciętnie zorientowanego konsumenta.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w sprawie jest poza sporem to, że mąka użyta do produkcji obu towarów sprzedawanych przez skarżącego była mąką wzbogaconą o kwas askorbinowy (E300), którym to dodatkiem ją zmodyfikowano, tak aby doszło do zwiększenia wydajności ciasta i wzmocnienia struktury glutenu, co zmieniło charakter mąki, wpływając na lepszą jakość wypiekanego z niej chleba. Jakkolwiek strona nie zakwestionowała tego ustalenia, to jednak uważa, że ten dodatek ma działanie czysto technologiczne i nie występuje w gotowym produkcie, przez co - jak należy mniemać - jego użycie nie może być poczytane jako fałszowanie żywności.
W związku z powyższym należy wyjaśnić, że wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta - art. 4 ust. 1 ustawy. Pojęcie jakości handlowej definiuje natomiast art. 3 pkt 5 ustawy i są to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnym.
Z kolei z art. 3 pkt 10 ustawy wynika, że przez artykuł rolno-spożywczy zafałszowany należy rozumieć produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli:
a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej,
b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą,
c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.
Uwagę należy zwrócić na użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności jeżeli", wskazujący na otwarty katalog możliwych działań, prowadzących do zafałszowania żywności.
Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji, przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada, przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych, przez sugerowanie poprzez wygląd, opis lub prezentacje graficzne, że chodzi o określony środek spożywczy lub składnik, mimo że w rzeczywistości komponent lub składnik naturalnie obecny lub zwykle stosowany w danym środku spożywczym został zastąpiony innym komponentem lub innym składnikiem. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 wskazanego rozporządzenia).
Z kolei w myśl art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011, informacje na temat żywności przekazywane na zasadzie dobrowolności muszą spełniać następujące wymogi: nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd, nie mogą być niejednoznaczne ani dezorientować konsumenta, oraz muszą być w stosownych przypadkach oparte na odpowiednich danych naukowych.
Wreszcie wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. b), c) i f) rozporządzenia 1169/2011, obowiązkowe jest wskazanie w oznakowaniu m.in. wykazu składników, substancji powodujących alergie i nietolerancje, daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia oraz w razie potrzeby warunków przechowywania.
Jak dodatkowo wynika z przywołanego przez WSA art. 5 ust. 1 ustawy z 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2070), praktykę rynkową uznaje się za wprowadzającą w błąd, jeżeli działanie to w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął. Wprowadzenie w błąd może dotyczyć m.in. cech produktu, w tym jego nazwy, wykazu składników, metod przetwarzania, masy netto, daty minimalnej trwałości, czy danych identyfikujących podmiot wprowadzający do obrotu. Obowiązkiem producenta jest rzetelne informowanie konsumenta o wprowadzanym do obrotu wyrobie oraz zapewnienie deklarowanej jakości. Przy ocenie, czy praktyka rynkowa wprowadza w błąd, uwzględnia się wszystkie jej elementy i okoliczności wprowadzenia produktów do obrotu, w tym sposób ich prezentacji.
W wyroku NSA z 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2359/12 wyjaśniono, że oznakowaniem wprowadzającym w błąd jest niewątpliwie oznakowanie mylące a więc takie, które może skłonić konsumenta do podjęcia decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął. Ocena czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonywana być powinna przy uwzględnieniu kryterium przeciętnego konsumenta (tak wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1954/12).
Z powyżej przywołanych przepisów, składających się na zespół norm tworzących prawo żywnościowe i mających zapewnić jego przestrzeganie oraz bezpieczeństwo wynika, że posługiwanie się oznaczeniem (nazwą towaru), które wprowadza w błąd, gdyż nie jest zgodne z rzeczywistym składem, jest działaniem, które może zostać poczytane jako zafałszowanie żywności. Patrząc na całokształt ww. norm prawnych niewątpliwie należy także zwrócić uwagę, że gradacja naruszeń z punktu widzenia swoiście pojmowanej "strony podmiotowej" czynu, a więc nastawienia "sprawcy zafałszowania" jest niezwykle szeroka i obejmuje zarówno działania celowe (używając retoryki prawnokarnej - z winy umyślnej w postaci zamiaru bezpośredniego), jak również działania polegające na zaniechaniu, pominięciu, bagatelizowaniu, unikaniu, itp., które niewątpliwie nie są tak wyraźnie nakierowane w nastawieniu jak wcześniej wskazane działania umyślne.
W niniejszej sprawie produkowane chleby określono jako "tradycyjny" lub "wiejski". Słusznie więc wskazuje WSA, a wcześniej organy, że takie działanie bez wątpienia sugerowało, że produkty te są efektem zastosowania wyłącznie naturalnych składników (nie modyfikowanych). Nie ma sprzeczności w stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji, że konsumenci, widząc oznaczenie "tradycyjny" lub "wiejski", mogli odnieść mylne wrażenie (a więc zostać wprowadzeni w błąd), co do zastosowanych składników, nawet jeżeli te miały służyć wyłącznie polepszeniu procesu technologicznego. Z podaną nazwą wiąże się bowiem wyryty w świadomości konsumenta (zwłaszcza przeciętnego) wzorzec czegoś co jest zdrowe, naturalne, wykonane bez ingerencji chemicznej, czy przy użyciu czynników innych niż naturalne. To w tym tkwi problem z jakim mierzyły się organy w niniejszej sprawie.
Tym samym słuszne jest wskazanie, że konsumenci nabywając "chleb tradycyjny" czy "chleb wiejski" mogli w pełni zasadnie zakładać, kierując się już samą jego nazwą, że wykonany jest on wyłącznie z naturalnych składników. Sugerując się nazwą i nie wiedząc, że mąka użyta w procesie produkcji, nawet w celu polepszenia właściwości ciasta, została zmodyfikowana (ulepszona), dokonali wyboru pod wpływem błędu. Przepisy prawa żywnościowego nakładają tymczasem na przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu żywność, obowiązek oznaczenia jej w taki sposób, który nie tyle będzie czytelny (zrozumiały) dla konsumenta, ale również nie będzie wprowadzał w błąd.
W kontekście powyższych uwag niezasadny jest zarzut nr II.1 skargi kasacyjnej zwracający uwagę na naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 5 i 10 lit. b) ustawy.
Strona zarzuca niewłaściwe przyjęcie, że artykułem zafałszowanym jest pieczywo wprowadzone przez nią luzem do obrotu, wypieczone z mąki wzbogaconej o kwas askorbinowy, w sytuacji gdy nie dokonała ona zabiegów, które zmieniły lub ukryły rzeczywisty skład pieczywa. W oznakowaniu nie podano przy tym nazwy niezgodnej z przepisami dotyczącymi jakości handlowej ani nazwy niezgodnej z prawdą, jak również nie podano niezgodnych z prawdą danych o składzie produktu, a nawet jeśli uznać, że takie niezgodności lub zmiany wystąpiły, to nie naruszają one w sposób istotny (kwalifikowany) interesów konsumentów finalnych.
Omawiany zarzut jest niezasadny po pierwsze dlatego, że użyta nazwa handlowa rozmija się z rzeczywistością. Jak wyjaśniono, jeżeli jakikolwiek produkt pretenduje do miana "tradycyjnego" czy "wiejskiego", a więc produkowanego w powszechnym odczuciu w sposób "dawny" (w domyśle zdrowy, bez ingerencji chemicznej, itp.) i wedle naturalnych wzorców czy receptur, to nie jest błahym uchybieniem to, że używana jest w tym przypadku składnik wyraźnie zmodyfikowany i niewystępujący naturalnie, nawet jeżeli w procesie produkcji nie trafia do produktu końcowego. Owa ingerencja (ulepszenie) zmieniła bowiem tradycyjny sposób wytwarzania tego pieczywa wyłącznie z dostępnych składników. Sugerowanie, że nie jest to objęte żadnymi normami jest błędne, bowiem ocenie podlega nazwa w powiązaniu ze składem produktu. Nie jest więc tak, że do produkcji chlebów użyto naturalnych składników, bowiem jeden z nich (mąka) został zmodyfikowany i nie występuje w naturze w takiej postaci (z dodatkiem E300).
Sama strona przy tym wskazuje, że czasami wykorzystuje mąkę zwykłą (nie ulepszoną). Jednakże w ramach tej kontroli ustalono użycie mąki wzbogaconej składnikiem, polepszającym jej właściwości, co stanowiło przypisane przedsiębiorcy naruszenie.
Również zarzut nr II.2 skargi kasacyjnej nie zasługiwał na aprobatę. Powołane w nim art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 1169/2011 nie zostały nieprawidłowo zastosowane. Strona mylnie ocenia stanowisko WSA i organów podkreślając, że jej pieczywo "Chleb tradycyjny" oraz "Chleb wiejski" zawiera wyłącznie naturalne składniki, bowiem kwas askorbinowy użyty do produkcji, nie występuje w produkcie finalnym i miał znaczenie wyłącznie technologiczne.
Wskazano już wyżej, że z powołanych przepisów wynika, że informacje na temat żywności nie mogą, wprowadzać w błąd, w szczególności co do charakteru żywności, metod wytwarzania, sugerowania pewnych właściwości, zaś informacje udzielane przez podmiot odpowiedzialny nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd, być dla niego niejednoznaczne ani go dezorientować. Jest to niewątpliwie otwarty katalog przykładów określających tak obowiązki jak i niedozwolone działania odnośnie wprowadzanej żywności.
To, że w produkcie finalnym skarżącego nie znajduje się kwas askorbinowy, użyty przy produkcji, niczego nie zmienia, gdyż z nazwą "tradycyjny" i "wiejski" łączy się nie tylko sama zawartość składników naturalnych w towarze zaoferowanym do sprzedaży, ale także i ich wytwarzanie z produktów naturalnie występujących, a nie sztucznie wzbogacanych. Inaczej mówiąc nie będzie tym samym produktem, odpowiadającym rozumieniu w powszechnym odbiorze pojęcia "Chleb tradycyjny" czy "Chleb wiejski" takie pieczywo, do produkcji którego wykorzystano zmodyfikowaną mąkę. Tak samo byłoby w przypadku, gdyby nazwa używała np. stwierdzenia o wypiekaniu chleba w piecu kaflowym, zaś w rzeczywistości byłby on wypiekany w piecach elektrycznych. Wówczas również nazwa wprowadzałaby w błąd, pomimo że w każdym przypadku mielibyśmy do czynienia z chlebem upieczonym, choć w różny sposób.
Nie zasługiwał na aprobatę zarzut nr II.3 skargi kasacyjnej. Skarżący wskazuje, że przedsiębiorca może przekazywać konsumentom informacje również ustnie, zatem naruszenie powołanych w zarzucie przepisów mogłoby nastąpić, gdyby ich nie przekazywał konsumentom, a nie kiedy ci z własnej woli rezygnują z uzyskania dostępnych informacji.
Należy odnieść powyższe do modelu sprzedaży wykorzystywanego przez skarżącego. Przyjąć można, że przy kasie w punkcie sprzedaży wystawiona jest informacja, o możliwości uzyskania szerszych danych na temat składu sprzedawanego pieczywa. Niewątpliwie jest to działanie prawidłowe i nie było kwestionowane. Jednakże strona nie chce zaakceptować tej okoliczności, że już sama nazwa produktów w powiązaniu z ich rzeczywistym składem i wykorzystanych w trackie produkcji składników, pozostaje w kolizji. Konsument, kierując się już samą nazwą towaru, buduje w swojej świadomości odpowiednie postrzeganie produktu, a zatem również i sposób reakcji na towar (działa w zaufaniu). To zatem już sama nazwa może spowodować, że konsument podejmie błędną decyzję, kierując się poczynionymi założeniami, które okażą się niewłaściwe. Sugerowanie, po raz kolejny, że konsument sam rezygnuje z możliwości uzyskania pełnej informacji o składnikach produktu nie jest trafne, gdyż to użyta nazwa, jasna i jednoznaczna w powszechnym odbiorze, osłabia owo przeciętne zorientowanie. Strona nie widzi przy tym tego, że nazwa zawsze wskazuje na określone cechy, podczas gdy ani wystawiona informacja ani też przekaz ustny, na który powołuje się skarżący, nie trafia do wszystkich konsumentów nabywających dany produkt.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie podnosząc w zarzucie nr II.4, naruszenie art. 9 ust. 1 lit. b) c) i f) rozporządzenia 1169/2011 poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że naruszył on ww. przepis, podczas gdy organ nie zarzucił mu naruszenia obowiązku podania wskazanych informacji i nie było to przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego.
Przepisy te nie były w ogóle stosowane przez organy, co trafnie podnosi skarga kasacyjna. WSA, jakkolwiek przywołał je w uzasadnieniu wyroku, to jednak nastąpiło to wyłącznie w ramach relacjonowania przepisów prawa żywnościowego, wskazującego na systematykę i generalne obowiązki podmiotów wprowadzających żywność do obrotu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu nr II.5 skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie art. 5 ust. 1 i 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym oraz pkt 16 preambuły rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 jak i art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Strona nie zgadza się z przypisaniem jej działaniu w postaci oznaczania produktów nazwą "Chleb tradycyjny" i "Chleb wiejski", miana nieuczciwej praktyki rynkowej względem konsumentów, gdy jej zdaniem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów przy jednoczesnym uwzględnieniu definicji "przeciętnego konsumenta" z art. 2 pkt 8 ustawy oraz rozporządzenia nr 1924/2006 wyklucza uznanie, że skarżący dopuścił się nieuczciwej praktyki rynkowej wprowadzającej konsumentów w błąd.
Całość omawianego zarzutu bazuje na przekonaniu, że definicyjnie określony "przeciętny konsument" nie mógłby zostać wprowadzony w błąd nazwami produktów używanymi przez stronę skarżącą, gdyż jest zorientowany.
Z definicji przeciętnego konsumenta wynika, że jest on dostatecznie dobrze poinformowany, uważny i ostrożny; oceny dokonuje się z uwzględnieniem czynników społecznych, kulturowych, językowych i przynależności danego konsumenta do szczególnej grupy konsumentów, przez którą rozumie się dającą się jednoznacznie zidentyfikować grupę konsumentów, szczególnie podatną na oddziaływanie praktyki rynkowej lub na produkt, którego praktyka rynkowa dotyczy, ze względu na szczególne cechy, takie jak wiek, niepełnosprawność fizyczna lub umysłowa.
Nie może być sporu, że konsumentem nabywającym produkty skarżącego jest klient masowy, pochodzący z wielu środowisk, będący w różnym wieku, o różnym wykształceniu i stopniu uwagi, a przez to świadomości. Należy w takiej sytuacji uznać zatem, że decydujące dla oceny poziomu owej przeciętności będzie tzw. najsłabsze ogniwo z tego katalogu, a więc wzorzec klienta średnio zorientowanego. Wyjaśniono już wyżej, że nazwa produktu sama w sobie rodzi skojarzenia z naturalnym składem i sposobem produkcji. Stąd nie można zgodzić się ze stroną, że z punktu widzenia wzorca przeciętnego klienta nie ma możliwości wprowadzenia w błąd praktyką rynkową stosowania danej nazwy nieodpowiadającej rzeczywistemu składowi produktu (zawierającemu substancję dodaną do naturalnych składników w określonym celu).
Niezasadny jest zarzut nr II.6 skargi kasacyjnej. Strona zarzuca niezastosowanie § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych. Organy i WSA miały nie uwzględnić, że ocenie, czy doszło do naruszenia przepisów o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, podlegają kumulatywnie zarówno oznaczenie pieczywa ("Chleb tradycyjny" oraz "Chleb wiejski"), jak i równoczesny sposób przekazywania konsumentom informacji o metodzie wytwarzania i składnikach pieczywa.
W realiach niniejszej sprawy wyjaśniono w sposób klarowny, że czym innym jest stosowanie oznaczenia wprowadzającego konsumentów w błąd już w momencie zetknięcia się z nim (niezgodność pomiędzy nazwą a wykorzystanym do produkcji składnikiem), zaś czym innym jest realizacja obowiązku informowania o składzie produktu i innych jego cechach zgodnie z postanowieniami powołanego rozporządzenia. Wyraźnie na to wskazywał WSA w uzasadnieniu wyroku precyzując, że "Obowiązek podania wykazu składników nie stanowi substytutu obowiązku prawidłowego i niewprowadzającego w błąd oznaczenia produktu. Są to dwa niezależne od siebie obowiązki, który musi spełnić podmiot wprowadzający do obrotu produkty spożywcze" (por. s. 12-13 uzasadnienia WSA).
Za niezadany uznano zarzut nr II.7 skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 2, art. 8, art. 9 i art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Strona mylnie utożsamia przysługującą jej wolność i swobodę działalności gospodarczej, w szczególności poprzez wywodzenie przez organy zakazu używania stosowanych od wielu lat oznaczeń pieczywa z przepisów, które wprost o takim zakazie nie stanowią, w sytuacji nienaruszenia przez skarżącego przepisów o bezpieczeństwie i jakości żywności wprowadzanej do obrotu.
Należy wyjaśnić, że jakkolwiek stwierdzone uchybienie jest z katalogu naruszeń drobnych, co widzi także i strona, to jednak zaistniały, zaś strona ma obowiązek stosowania się do przepisów prawa, które wbrew jej kolejnej sugestii, przewidują odpowiedzialność za działanie wprowadzające w błąd, które podlega ocenie zarówno organów jak i sądu. Innymi słowy ocena naruszenia opiera się o analizę zachowania skarżącego i możliwości jego negatywnego oddziaływania na konsumentów.
Inną rzeczą jest natomiast waga tego naruszenia i ewentualna kara oraz jej zastosowanie, co stanowi istotę tego zarzutu. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak jakichkolwiek zarzutów w tym zakresie, w tym co do ewentualnego odstąpienia od wymierzenia sankcji, jej miarkowania i samego ustalenia wysokości. Pozostaje to zatem poza zakresem badania, bowiem strona ani na etapie WSA ani też przed NSA tego nie kwestionuje.
IX.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).