II GSK 17/25

II GSK 17/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Izabella Janson
Symbol z opisem
6251 Warunki techniczne nadawania programów radiowych i telewizyjnych (częstotliwość)
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 4497/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-24
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 141 § 4, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2018 nr 321 poz 36 art. 31 ust. 1
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiająca Europejski kodeks łączności  elektronicznej (wersja przekształcona)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 4497/23 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany rezerwacji częstotliwości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od T. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 4497/23, po rozpoznaniu skargi T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie zmiany rezerwacji częstotliwości, w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję, a w pkt 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 22 marca 2022 r. zwrócił się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o podjęcie działań mających na celu utrzymanie - w kontekście zaplanowanej zmiany standardu nadawania telewizji naziemnej - dotychczasowego zasięgu odbioru programów telewizyjnych uczestnika postępowania – [...] i komunikatów Regionalnego Systemu Ostrzegania (RSO), stanowiących audiowizualne składniki trzeciego ogólnopolskiego multipleksu telewizji naziemnej (MUX-3). Minister wskazał, że w szczególności należy rozważyć zmianę rezerwacji częstotliwości dokonanych na rzecz uczestnika postępowania, przeznaczonych do rozpowszechniania lub rozprowadzania programów telewizyjnych w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie trzecim wskazanej w decyzji rezerwacyjnej nr [...] z dnia 20 maja 2020 r., tak aby sygnał tego multipleksu mógł być nieprzerwanie transmitowany w standardzie DVB-T lub standardzie DVB-T2, według wyboru dysponenta rezerwacji częstotliwości, także po 29 czerwca 2022 r. aż do 31 grudnia 2023 r., po której to dacie nadawanie na tym multipleksie będzie realizowane wyłącznie w standardzie DVB-T2. Minister stwierdził, że zmiana rezerwacji podyktowana jest sytuacją związaną ze zbrojną napaścią Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy oraz eskalacją działań dezinformacyjnych o zasięgu międzynarodowym, niosących zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Minister powołał się również na istotną rolę telewizji publicznej w ochronie polskiej racji stanu, komunikowania stanowiska naczelnych organów państwa oraz w funkcjonowaniu RSO.
Decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zmienił rezerwacje częstotliwości, dokonane uprzednio decyzjami Ministra Łączności oraz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, poprzez zmianę pkt 2.2. Załącznika do Rezerwacji "Obszary i warunki wykorzystania częstotliwości" i nadanie im następującego brzmienia: "2.2. Termin zmiany systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC. Zmiana systemu emisji z DVB-T/AVC na DVB-T2/HEVC nastąpi nie później niż do dnia 1 stycznia 2024 r." Organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Szczegółowa zmiana rezerwacji częstotliwości została opisana w sentencji decyzji - pkt I-XXXI).
W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że w świetle wniosku MSWiA i informacji o wystąpieniu okoliczności, o których mowa w art. 123 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 576 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.t.), prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, przemawiających za zmianą rezerwacji, wydał decyzję z dnia 24 marca 2022 r., realizując częściowo wniosek złożony przez MSWiA. Plan zagospodarowania częstotliwości obowiązujący w dniu wydania tej decyzji przewiduje możliwość transmitowania sygnału w MUX3 w standardzie DVB-T lub DVB-T2 nie dłużej niż do dnia 29 czerwca 2022 r. Dokonanie wnioskowanej przez MSWiA zmiany Rezerwacji, która wprowadzałaby możliwość transmitowania sygnału MUX3 w standardzie DVB-T lub DBV-T2 do dnia 31 grudnia 2023 r. wymagałaby natomiast uprzedniej zmiany Planu zagospodarowania częstotliwości. W dniu 11 kwietnia 2022 r. Prezes UKE ogłosił konsultacje dotyczące opracowania zmiany planu zagospodarowania częstotliwości z zakresu 470-790 MHz.
W konkluzji organ stwierdził, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do dokonania zmiany rezerwacji częstotliwości, określone w art. 114 ust. 2, ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 115 ust. 4 pkt 1 oraz art. 123 ust. 3 i ust. 8 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Podniósł również, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoli na kontynuację bezzakłóceniowego rozpowszechniania treści telewizji publicznej, która pełni istotną rolę w kontekście komunikowania społeczeństwu stanowisk naczelnych organów państwa oraz zapewnia funkcjonowanie Regionalnego Systemu Ostrzegania, szczególnie ważnych w sytuacji zaistnienia okoliczności określonych w art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t., to jest okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego.
T. Sp. z o.o. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa UKE, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 28 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2303/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił powyższą skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie rozstrzygała bezpośrednio o prawach i obowiązkach skarżącej, ani też nie wpływała na jej prawa lub obowiązki. Zaskarżona decyzja o zmianie rezerwacji częstotliwości oddziałuje bezpośrednio lub pośrednio jedynie na sytuację prawną [...], która posiadała tę rezerwację. Nie ograniczała, ani też nie odbierała skarżącej żadnych praw. WSA uznał, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona decyzja mogła oddziaływać na jej pozycję rynkową, a więc nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego w tej sprawie, co powoduje brak legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie WSA, skarżąca może się legitymować jedynie interesem faktycznym.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 438/23, uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. NSA stwierdził, że wykładnia art. 31 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski Kodeks Łączności Elektronicznej (Dz. Urz. UE L 2018.321.36; powoływanej dalej jako: EKŁE) w sposób zgodny z kierunkiem przyjętym w wyrokach TSUE wydanych w sprawie C-426/05 i C-282/13 prowadzi do wniosku, że użytkownikiem lub przedsiębiorcą udostępniającym sieci lub świadczącym usługi łączności elektronicznej lub udostępniającym urządzenia towarzyszące, którego dotyczy dana decyzja wydana przez właściwy organ, jest nie tylko bezpośredni adresat decyzji, lecz również użytkownicy i przedsiębiorstwa konkurencyjne wobec bezpośredniego adresata tej decyzji. Dyrektywa ta nie została implementowana do polskiego porządku prawnego, co nie uniemożliwia jej zastosowania. NSA wskazał, że istnieje więc norma prawa, która przyznała skarżącej możliwość złożenia skargi na decyzję, chociaż nie została ona do niej skierowana, ani nie odnosi się bezpośrednio do jej praw lub obowiązków. Zdaniem NSA, Sąd I instancji z uwagi na przyjęcie błędnej wykładni art. 31 ust. 1 EKŁE w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. nie przeanalizował tych danych w kontekście interesu prawnego skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wytycznych, iż przy ponownym badaniu sprawy, WSA powinien ocenić, czy skarżąca wykazała istotny wpływ zaskarżonej decyzji na jej pozycję rynkową i w zależności od wyniku tej analizy podjąć stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając przyjętą przez NSA wykładnię art. 31 ust. 1 EKŁE w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.
Zaskarżonym na obecnym etapie postępowania wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2022 r.
Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, że rozpoznając ponownie sprawę według zaleceń NSA uznał, iż zaskarżona decyzja zmieniająca rezerwację częstotliwości w trybie art. 123 p.t. nie rozstrzygała bezpośrednio o prawach i obowiązkach skarżącej, ale pośrednio (refleksowo) wpływała na jej prawa, jako przedsiębiorcy konkurencyjnego wobec bezpośredniego adresata tej decyzji. WSA podniósł, że z treści badań, na które powołuje się skarżąca w skardze kasacyjnej, a przeprowadzonych przez Nielsen (podmiot zajmujący się m.in. badaniem poziomu oglądalności programów telewizyjnych) wynika, iż po zmianie standardu nadawania telewizji naziemnej na DVB-T2/HEVC (z jednoczesnym wyłączeniem z tych zmian [...]), zasięg [...] nadającej na starych zasadach wzrósł o 9,4 punktów procentowych. Jednocześnie zasięg stacji [...] (nadawanej przez skarżącą) oraz [...] (którzy byli zobligowani do przejścia na standard DVB-T2/HEVC) spadł w tym okresie o 10,7 punktów procentowych. Spadek zasięgu poszczególnych programów przekłada się więc na spadek przychodów z tytułu emisji reklam. Sąd wskazał też na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z 16 lipca 2022 r., skierowane do Prezesa UKE i dotyczące istotnych wątpliwości co do skutków zaskarżonej decyzji w kontekście konstytucyjnego prawa do informacji, zasady pluralizmu mediów i rzetelności wyborów.
WSA podzielił stanowisko skarżącej spółki, zgodnie z którym dane dotyczące oglądalności programów telewizyjnych jednoznacznie potwierdzają istotny wpływ zaskarżonej decyzji na pozycję rynkową skarżącej. Decyzja ta naruszała prawa skarżącej, w tym zasadę równego traktowania nadawców NTC i wpływała niekorzystnie na warunki konkurencji oraz sytuację rynkową innych niż [...] nadawców NTC. Zgodnie bowiem z treścią art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b) p.t., organy właściwe w sprawach telekomunikacji prowadzą politykę regulacyjną, mając na celu w szczególności wspieranie konkurencji w zakresie dostarczania sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczenia usług telekomunikacyjnych, w tym zapobieganie zniekształcaniu lub ograniczaniu konkurencji (na rynku telekomunikacyjnym), natomiast konkurencja stanowi istotą wartość, którą ustawodawca unijny postanowił chronić za pomocą przepisów dyrektywy EKŁE.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, a także poprzez zaniechanie zwięzłego i przede wszystkim rzetelnego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron postępowania: w szczególności argumentacji Prezesa UKE, niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także w sposób niepoddający się kontroli kasacyjnej oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku niejasnych, nielogicznych i sprzecznych z prawem wskazań co do dalszego postępowania;
2. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 3 pkt 3 Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2018/1972 z 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski Kodeks Łączności Elektronicznej poprzez zaniechanie odrzucenia skargi od niedoręczonej skarżącej i prawomocnej decyzji oraz uznanie, że skarżącej przysługuje prawo jej wniesienia w sytuacji, gdy nie wykazano wpływu zaskarżonej decyzji na pozycję rynkową skarżącej, opierając się na badaniach rynkowych Nielsen przywołanych w artykule prasowym z 15 lipca 2022 r., a także przez uznanie, że przepisy EKŁE mają zastosowanie w przypadku działań podejmowanych przez państwa członkowskie do celów zachowania porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego oraz obronności. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd odrzucił skargę, nie doszłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości;
3. art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż Sąd I instancji w sprawie o sygn. VI SA/Wa 4497/23 był związany wykładnią prawa zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 438/23 w szerszym zakresie, niż wynika to z jego treści i uzasadnienia. Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w taki sposób, że gdyby WSA uznał, że nie jest związany powyższym postanowieniem NSA w tak szerokim zakresie, a jedynie w zakresie przedwczesności skargi i potrzeby analizy istotnej zmiany pozycji rynkowej skarżącej w kontekście jej dopuszczalności, to mógłby wydać rozstrzygnięcie o odmiennej treści;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjnie (dalej: p.t.), art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. w zw. z art. 123 ust. 3 p.t., art. 123 ust. 8 p.t., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, w sytuacji gdy nie zachodziło jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd błędnie uznał, że prawo do zaskarżenia decyzji de facto oznacza, że skarżąca powinna być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej alej jako: k.p.a.) oraz zmiana decyzji rezerwacyjnej dla nadawcy publicznego w multipleksie trzecim (MUX3) dotyczy nadawców naziemnej telewizji cyfrowej (dalej: "NTC") w świetle art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust. 8 p.t. w zw. z art. 26 ust. 1, 5, 6 i 8 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii telewizji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1722 ze zm.; powoływanej dalej jako: dalej: u.r.t.), którzy przecież nie uczestniczą, w RSO, a także gdy termin, na który zmieniono rezerwację upłynął, a także wskazane przez WSA naruszenie, mogło stanowić co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b) p.t. i art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. w zw. z art. 123 ust. 8 p.t. oraz w zw. z art. 114 ust. 1, 2, 2a i ust. 3 p.t. i art. 31 ust. 1 EKŁE poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, w sytuacji gdy nie zachodziło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b) p.t. i art. 31 ust. 1 EKŁE nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej;
6. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 114 ust. 1, 2 i 3 p.t. i art. 25 ust. 6 u.r.t. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pozbawienie możliwości działania oraz wydanie wyroku niezgodnie z aktami sprawy i uznanie, iż Prezes UKE powinien wziąć pod uwagę pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z 16 lipca 2022 r., nr [...], które zostało sporządzone po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie zostało doręczone Prezesowi UKE w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a także poprzez oparcie się w uzasadnieniu wyroku na badaniu rynkowym Nielsen, które nie zostało dołączone do akt sprawy oraz nie zostało doręczone Prezesowi UKE w toku tego postępowania (w artykule prasowym w serwisie Spidersweb z 15 lipca 2022 r., przywołanego przez skarżącą w skardze kasacyjnej odwołano się do tego badania) oraz poprzez pominięcie postanowienia Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr 85/20 z 10 czerwca 2022 r. w sprawie nr [...]. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że gdyby Sąd I instancji wziął pod uwagę ww. postanowienie Przewodniczącego KRRIT uznałby, że Prezes UKE był związany jego treścią i musiał dokonać, w drodze decyzji, rezerwacji częstotliwości niezbędnych do wykonywania ustawowych zadań przez Telewizję Polską oraz określić warunki wykorzystania tych częstotliwości, a także uznałby, że pismo RPO i badanie Nielsen pozostają bez wpływu na wynik sprawy, mogłoby zapaść odmienne rozstrzygnięcie niż uchylające decyzję.
II. prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 114 ust. 1, 2b i 3 p.t. w zw. z art. 123 ust. 6 p.t. w zw. z art. 26 ust. 1, 5, 6 w zw. z art. 28 § 1 k.p.a. i art. 33 ust. 1 u.r.t. i art. 37 ust. 1 pkt 4 u.r.t. i art. 37 ust. 2 u.r.t. poprzez pominięcie ww. przepisów przy orzekaniu i ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy T. nie jest nadawcą publicznym i nie może uzyskać częstotliwości na multipleksie 3 (MUX3) a także nie istnieje przepis prawa materialnego, który wskazywałby na interes prawny T. udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany rezerwacji częstotliwości w MUX3 dla [...] na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. w zw. z art. 123 ust. 8 p.t. oraz zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżącej;
2. błędną wykładnię prawa materialnego, a mianowicie art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. w zw. z ust. 8 p.t. i art. 114 ust. 1 p.t. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 1 ust. 3 i art. 31 ust. 1 EKŁE poprzez uznanie, że przepisy EKŁE regulują nie kwestię prawa odwołania się przedsiębiorców telekomunikacyjnych do Sądu, a kwestię uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym nadawców naziemnej telewizji cyfrowej, w tym także tych, którzy nie uczestniczą w RSO.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym z dnia 28 lutego 2025 r. skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na rozprawie przed NSA w dniu 6 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski przedstawione w powyższym piśmie procesowym, traktowanym przez stronę jako odpowiedź na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadny okazał się podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Określając elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia, stanowi przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, a więc takie, które zawiera konieczne elementy określone w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma pomóc stronie oraz Sądowi odwoławczemu w prześledzeniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także w zapoznaniu się z procesem myślowym, który doprowadził Sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 i 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). Oznacza to, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia Sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 i 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).
Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań wskazanych w powyższym przepisie, a organ odwoławczy w istocie nie otrzymał wskazań co do dalszego postępowania, dzięki którym mógłby rozpoznać sprawę.
W rozpoznawanej sprawie jej przedmiotem jest decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2022 r. w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości, wydana na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust. 8 w zw. z art. 114 ust. 2, ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 1 lit. e) oraz art. 115 ust. 4 pkt 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 26 ust. 5 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji oraz w zw. z art. 163 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, natomiast przedmiotem badania przez NSA była kwestia odrzucenia skargi T. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W postanowieniu z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 438/23 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca zasadnie upatruje źródła swojego interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję o zmianie rezerwacji częstotliwości udzielonej [...] w przepisie art. 31 ust. 1 EKŁE. NSA uznał, że zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd I instancji, bowiem dokonując wykładni pojęcia "użytkowników lub przedsiębiorców udostępniających sieci lub świadczących usługi łączności elektronicznej lub udostępniających urządzenia towarzyszące, których dotyczy dana decyzja wydana przez właściwy organ", należało odwołać się do orzecznictwa TSUE. Podkreślił, że z ugruntowanego orzecznictwa, zarówno TSUE jak i Sądów krajowych, wynika obowiązek Sądów krajowych dokonywania tzw. prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego w materii objętej dyrektywami. Wykładnia art. 31 ust. 1 EKŁE w sposób zgodny z kierunkiem przyjętym w wyrokach TSUE, prowadzi do wniosku, że użytkownikiem lub przedsiębiorcą udostępniającym sieci lub świadczącym usługi łączności elektronicznej lub udostępniającym urządzenia towarzyszące, których dotyczy dana decyzja wydana przez właściwy organ, jest nie tylko bezpośredni adresat decyzji, lecz również użytkownicy i przedsiębiorstwa konkurencyjne wobec bezpośredniego adresata tej decyzji. W konsekwencji w niniejszej sprawie należało więc przyjąć, że istnieje norma prawa, która przyznała skarżącej Spółce możliwość złożenia skargi na decyzję, chociaż decyzja nie została skierowana do skarżącej ani nie odnosi się bezpośrednio do jej praw lub obowiązków. W ocenie NSA skarżąca Spółka słusznie więc wskazała, że jej interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w zaskarżeniu decyzji z [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie zmiany rezerwacji częstotliwości udzielonej [...] wynikał z art. 31 ust. 1 EKŁE, którego treść odczytywana być musi przy uwzględnieniu tzw. wykładni zgodnej (prounijnej), tj. w niniejszej sprawie wykładni dokonanej przez TSUE w odniesieniu do art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej. Dalej NSA wskazał, że stanowisko o konieczności prounijnej wykładni art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 1 EKŁE potwierdza także treść innych przepisów EKŁE. Dyrektywa ta podkreśla bowiem konieczność wspierania konkurencji w licznych przepisach, m.in. w art. 50 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 49 ust. 1. Konkurencja stanowi więc istotną wartość, którą ustawodawca unijny postanowił chronić za pomocą przepisów dyrektywy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 31 ust. 1 EKŁE, a w konsekwencji błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 50 § 1 p.p.s.a. Przedwczesne było więc odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wskazał, że Sąd I instancji z uwagi na przyjęcie błędnej wykładni art. 31 ust. 1 EKŁE w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. nie przeanalizował danych dotyczących badań wskazujących na poziom oglądalności poszczególnych stacji telewizyjnych i wpływu zmiany standardu nadawania telewizji naziemnej na ten współczynnik, a w konsekwencji na wpływy reklamowe i braku przeanalizowania tych danych w kontekście interesu prawnego skarżącej, co doprowadziło do nieprawidłowego, przedwczesnego stanowiska Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi. Reasumując NSA wskazał, że ponownie badając sprawę, WSA w Warszawie powinien ocenić, czy skarżąca wykazała istotny wpływ zaskarżonej decyzji na jej pozycję rynkową i w zależności od wyniku tej analizy podjąć stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając przyjętą przez NSA wykładnię art. 31 ust. 1 EKŁE w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.
W orzecznictwie podnosi się, że wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz w następstwie tego doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem (por. przykładowo wyrok NSA z 7 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1492/13). Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba się tylko domyślać, tego bowiem rodzaju uzasadnienie skutkować może uzasadnioną niepewnością organu i strony w zakresie dalszych, mających mieć miejsce po wyroku czynności postępowania administracyjnego, dla których Sąd uchylił dotychczasową decyzję. Nie można pomijać też tego, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Aby więc regulacja ta mogła zostać zrealizowana i wykorzystana w dalszym (po wyroku) postępowaniu w sprawie, zalecenia w zakresie tegoż dalszego postępowania winny zostać sformułowane i przekazane przez Sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Uzasadnienie wyroku, które w przypadku określonym w art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. nie przedstawia niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji, narusza ten przepis w sposób oczywisty (por. np. wyroki NSA z: 23 marca 2005 r., sygn. akt FSK 1799/04; 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 2032/04 i FSK 2033/04; 14 lutego 2013 r., sygn. akt I FSK 467/12).
Podkreślić należy, że NSA wyraźnie zaznaczył w uprzednio wydanym w sprawie postanowieniu, że wobec tego, iż w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 31 ust. 1 EKŁE, a w konsekwencji błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 50 § 1 p.p.s.a., przedwczesne było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Natomiast ponownie badając sprawę, WSA w Warszawie powinien był ocenić, czy skarżąca wykazała istotny wpływ zaskarżonej decyzji na jej pozycję rynkową i w zależności od wyniku tej analizy podjąć stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając przyjętą przez NSA wykładnię art. 31 ust. 1 EKŁE w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.
WSA natomiast, uchylając kontrolowanym obecnie wyrokiem zaskarżoną decyzję uznał, że zaskarżona decyzja naruszała prawa skarżącej, w tym zasadę równego traktowania nadawców NTC i wpływała niekorzystnie na warunki konkurencji oraz sytuację rynkową innych niż [...] nadawców NTC, pomimo tego, iż konkurencja stanowi istotą wartość, którą ustawodawca unijny postanowił chronić za pomocą przepisów dyrektywy EKŁE.
Rację miał autor skargi kasacyjnej twierdząc, że WSA ograniczył rozpoznanie sprawy do stwierdzenia, że skarżąca oraz inni nadawcy NTC nie brali udziału w postępowaniu prowadzonym przez Prezesa UKE, a decyzja ta nie została jej doręczona. W uzasadnieniu wyroku WSA, przywołując art. 123 ust. 1 pkt 3 i 8, art. 189 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne, postanowienie NSA z 19 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 438/23, badanie Nielsen i pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z 16 lipca 2022 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała prawa skarżącej, w tym zasadę równego traktowania nadawców NTC i wpływała niekorzystnie na warunki konkurencji i sytuację rynkową innych niż [...] nadawców NTC.
Natomiast w swoich rozważaniach Sąd I instancji całkowicie pominął przepisy art. 114 ust. 2 i 3 oraz art. 115 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 p.t. w związku z art. 146 ust. 1 pkt 1 lit. e) p.t. oraz art. 115 ust. 4 pkt 1 p.t. w zw. z art. 26 ust. 5 u.r.t. i nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zgodności z treścią wymienionych regulacji prawnych, w szczególności w przypadku działań podejmowanych przez państwa członkowskie do celów zachowania porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego oraz obronności.
Uznając, że zaskarżona decyzja zmieniająca rezerwację częstotliwości w trybie powołanego art. 123 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie rozstrzygała bezpośrednio o prawach i obowiązkach skarżącej, ale pośrednio (refleksowo) wpływała na jej prawa jako przedsiębiorcy konkurencyjnego wobec bezpośredniego adresata tej decyzji, Sąd I instancji nie wskazał na podstawie jakiego przepisu prawa organ ma ocenić refleksowy interes nadawców naziemnej telewizji cyfrowej, a w konsekwencji, czy oznacza to dopuszczenie w charakterze strony do postępowania wszystkich nadawców NTC (którzy nawet nie złożyli wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu), czy tylko takich, którzy mogą świadczyć usługi na Multipleksie 3, czy też wszystkich nadawców nadających program telewizyjny cyfrowo, którzy złożyli wniosek o dopuszczenie do udziału.
Słusznie też podniesiono w skardze kasacyjnej, że z jednej strony WSA wskazuje, że skarżąca oraz inni nadawcy NTC nie brali udziału w sprawie, a decyzja nie została jej doręczona, z drugiej zaś kwalifikuje to naruszenie jako naruszenie wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a nie jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.
Ogólne zatem zobowiązanie organu do rozpoznania ponownie sprawy i wydania rozstrzygnięcia z poszanowaniem zasady równego traktowania stron i konkurencji, nie spełnia więc wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a.
Podsumowując stwierdzić należało, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, w zestawieniu z treścią zaskarżonej decyzji oraz postanowienia NSA z 19 maja 2023 r. uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie poprawności zawartego w nim stanowiska co do meritum sprawy. Model sporządzonego uzasadnienia dla podjętego rozstrzygnięcia o uwzględnieniu skargi naruszał zatem art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sytuacji zatem, kiedy zaskarżony wyrok został wydany z uchybieniem art. 141 § 4 p.p.s.a., za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Z tych powodów konieczne było w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, którego obowiązkiem będzie uwzględnienie rozważań i oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego (360 zł), który sporządził skargę kasacyjną oraz reprezentował organ na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także zwrot kosztów poniesionych z tytułu uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł).