II GSK 17/12

II GSK 17/12 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2012-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Socha /przewodniczący sprawozdawca zdanie odrebne/
Zofia Przegalińska /autor uzasadnienia/
Małgorzata Korycińska
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne
Gry losowe
Sygn. powiązane
II SA/Po 664/11 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2011-09-29
Skarżony organ
Naczelnik Urzędu Celnego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
art. 15b ust. 4, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 102 poz 946
§ 1 pkt 2, § 7, § 9, § 10 ust. 1 - 5
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 664/11 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. we W. na czynności Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatu do gier o niskich wygranych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie zdanie odrębne
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 29 września 2011 r., o sygnaturze II SA/Po 664/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargi E. Spółki z o.o. we W. na czynności Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatu do gier o niskich wygranych.
Sąd I instancji uznał, że skargi Spółki E. na informacje Naczelnika Urzędu Celnego w P. o stwierdzeniu utraty ważności poświadczenia rejestracji automatów do gier o niskich wygranych oraz o czynności wyrejestrowania tych automatów, nie podlegają właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wynikającej z art. 3 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu, informacja o utracie ważności poświadczenia rejestracji automatu nie rodziła żadnych obowiązków po stronie Spółki i mogła być oceniana jako forma realizacji przez organ ciążącego na nim obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w związku z działalnością prowadzoną na mocy decyzji administracyjnej. W odniesieniu do czynności wyrejestrowania automatów do gier z Krajowego Rejestru Automatów do Gier, Sąd zauważył, że i ta czynność nie rodziła pierwotnie żadnych obowiązków po stronie Skarżącej. Stanowiła wyłącznie konsekwencję przyjęcia przez organ, iż z mocy prawa doszło do utraty ważności poświadczenia rejestracji wskazanych automatów. W ocenie Sadu I instancji, skoro ewentualna utrata uprawnienia do eksploatacji na terytorium Polski określonego automatu do gier, w stosunku do którego utraciło ważność poświadczenie rejestracji, wynika wprost z przepisów prawa to organ nie był uprawniony do podejmowania jakichkolwiek działań o władczym charakterze. Wobec powyższego Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi odrzucił.
Skargą kasacyjną E. Spółka z o.o. we W. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył naruszenia § 1 pkt 2, § 7, § 9, § 10 ust. 1 – 5 oraz § 15 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych; art. 15 b ust. 4, 16 pkt 2, art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych; art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Ponadto zarzucono naruszenie: art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 45 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosił się do naruszenia art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1 i 6, art. 141 § 4 oraz art. 163 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu podniesiono, że organ administracji orzekając o wyrejestrowaniu automatu dopuścił się naruszenia, przez błędną wykładnię, przepisu § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych. Oparł się on bowiem na wykładni tego przepisu zmierzającej do uznania, że poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Powołany § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia stanowi natomiast, że poświadczenie traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia. Zgodnie z tym przepisem nie określono, iż chodzi jedynie o takie zezwolenie w oparciu, o które dokonano rejestracji. W ocenie skarżącej, sytuacja związania poświadczenia rejestracji z bytem zezwolenia pierwotnie wskazanego w tym poświadczeniu mogła mieć miejsce jedynie i wyłącznie, gdy dany podmiot posiadał tylko jedno zezwolenie. Taką wykładnię w ocenie Spółki potwierdza również treść i terminologia użyta we wzorach formularzy GL-1 i GL-2, gdzie w identyczny sposób opisano sposób zezwolenia pierwotnej rejestracji oraz zezwolenia, w ramach którego aktualnie realizuje się eksploatacja automatu. Wykładnia powołanego przepisu rozporządzenia, jakiej dokonał organ, była nieuzasadniona również z punktu widzenia funkcjonalnego. Skarżąca wskazała, że czym innym jest zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a czym innym jest spełnienie warunków technicznych określonych przepisami powołanego rozporządzenia przez urządzenia, które w ramach tej działalności mają być eksploatowane. W ocenie Spółki, organ poprzez stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji oraz wyrejestrowanie automatu i wydanie zaskarżonej informacji naruszył zasadę wyrażoną w art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącą trwałości decyzji ostatecznych. Działanie organu sprowadzało się bowiem w istocie do orzeczenia o wygaśnięciu uprawnień Skarżącej i spowodowanie braku możliwości praktycznego wykonywania uprawnień, w sytuacji, gdy inny organ – Minister Finansów - wydał wcześniej ostateczną decyzję, nadającą Spółce uprawnienia do eksploatacji automatu przez okres sześciu lat. Decyzja ta stała się ostateczna, zaś przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa ani inna ustawa podatkowa nie przewidują możliwości jej wzruszenia. Powyższe przemawiało dodatkowo za uznaniem, że zaskarżone akty i czynności organu są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona podkreśliła, że z całokształtu przepisów regulujących kwestię dopuszczalności automatu do eksploatacji wynika, że dopuszczenie do eksploatacji i użytkowania automatów nastąpiło poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Czynność ta posiadała niezbędne minimum elementów koniecznych dla uznania ją za decyzję administracyjną, albowiem decyzja posiadała oznaczenie organu wydającego akt, jej adresata, rozstrzygnięcie istoty sprawy oraz podpis i pieczęć osoby działającej w imieniu organu, a także datę rozstrzygnięcia. Ponadto, zarówno przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jak i przepisy rozporządzenia, w sposób jednoznaczny określają charakter prawny aktu rejestracji automatu do gier jako kształtującego sytuację prawną strony postępowania. Skoro dopuszczenie automatu do użytkowania nastąpiło w drodze decyzji, a decyzja ta stała się ostateczna, to jej wzruszenie mogło nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach i w nadzwyczajnym trybie określonym w przepisach ustawy – Ordynacja podatkowa. W niniejszej sprawie żaden z wypadków uzasadniających wzruszenie decyzji i w konsekwencji odebranie Skarżącej uprawnienia do korzystania z automatu w trybie nadzwyczajnym nie wystąpił. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że konsekwencje zaskarżonych aktów są rzeczywiste i nieodwracalne. Prowadzi bowiem do uniemożliwienia Skarżącej dalszej eksploatacji automatu do gier – użytkowanego na podstawie ograniczonego czasowo zezwolenia, co w praktyce godzi w istotę posiadanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie eksploatacji automatów do gier.
Naczelnik Urzędu Celnego w P., w odpowiedzi na skargę kasacyjną uznał, że zarzuty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na trafność zarzutu niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten uzasadnia bowiem odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). Zauważyć należy, że także pozostałe zarzuty podniesione przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji nie miał podstaw by przyjąć, że przedmiot sprawy nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych.
Dopuszczalność skargi na wyrejestrowanie z Krajowego Rejestru Automatów do Gier /KRAG/ automatów do gier o niskich wygranych była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1677/11, postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1752/11). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uzasadnieniach wskazanych orzeczeń pogląd, że zagadnienie dopuszczalności skargi w rozpoznawanym przypadku wymaga analizy znaczenia prawnego zarówno rejestracji automatu na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r., jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1–3 wskazanego aktu wykonawczego, a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust. 4) w porównaniu z instytucją cofnięcia rejestracji automatu (§ 14 ust. 5). Jest to niezbędne do oceny charakteru prawnego czynności podejmowanych przez organ w tym zakresie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 117 ustawy o grach hazardowych z 2009 r., zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 2010 r. zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia, a stosownie do art. 129 ust. 1 działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń według przepisów dotychczasowych (o ile ustawa nie stanowi inaczej), czyli według przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. oraz wydanego m.in. na podstawie art. 16 tej ustawy, powoływanego wyżej, rozporządzenia MF z 2003 r.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 1992 r. zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych udziela się okres 6 lat.
Według art. 15b ust. 4 i ust. 4a ww. ustawy automaty i urządzenia do gier mogą być eksploatowane i użytkowane przez podmioty posiadające zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych lub przez podmioty wykonujące monopol państwa, po dopuszczeniu ich do eksploatacji i użytkowania przez wyznaczonego naczelnika urzędu celnego na podstawie opinii jednostki badającej upoważnionej przez Ministra Finansów. Z kolei z treści art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy wynika, że ani wniosek o udzielenie zezwolenia, ani zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie zawiera danych dotyczących konkretnych automatów, które będą eksploatowane w ośrodku prowadzenia gier.
Powyższe wskazuje, że eksploatować automaty mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej.
Działając na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z 1992 r. Minister Finansów określił w rozporządzeniu z 2003 r. 1/ szczegółowe warunki dopuszczania do eksploatacji i użytkowania automatów oraz 2/ warunki przyznawania uprawnień określonym podmiotom do wprowadzania do eksploatacji i użytkowania automatów.
Zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia MF z 2003 r. punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie wydanej przez jednostkę badającą upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy z 1992 r. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia.
Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia MF z 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu.
Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust.1, 2 i 3). Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. Jak już wskazano podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie posiada uprawnienia do jego eksploatacji. Zatem omawiany dokument potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat) w istocie stanowi o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" uznać należy więc, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu.
Problem prawny występujący w rozpoznawanej sprawie dotyczy jednak regulacji zawartej w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MF z 2003 r. Zgodnie z nim "poświadczenie rejestracji" traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy z 1992 r. Przepis nie wskazuje wprost, czy "poświadczenie rejestracji" traci ważność z mocy prawa, czy też potrzebne jest rozstrzygnięcie organu stwierdzające, że ziściły się okoliczności wymienione w rozporządzeniu, tj. że wygasło zezwolenie, o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia.
Zauważyć należy, że stwierdzenie, czy "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność może być kwestią sporną między uprawnionym i organem, w szczególności w sytuacji, kiedy co prawda wygasło zezwolenie dołączone do wniosku o rejestrację, ale przedtem wnioskodawca przemieścił automat do innego punktu gier, który prowadzony był na podstawie innego dłużej ważnego zezwolenia.
Podkreślenia wymaga przy tym, że stosownie do § 14 ust. 3 dopuszczalna jest zmiana miejsca, punktu, ośrodka eksploatacji automatu – na zasadach określonych tym przepisem.
W świetle powyższego – mając na uwadze, że skutkiem utraty ważności "poświadczenia rejestracji" jest utrata istniejącego wcześniej uprawnienia do eksploatacji konkretnego automatu – uznać należy, że konieczne jest stwierdzenie przez właściwy organ utraty ważności "poświadczenia rejestracji" w stosownej formie.
Rozważania, co do charakteru prawnego stwierdzenia nieważności "poświadczenia rejestracji" należy poprzedzić uwagą, że brak jest legalnej definicji decyzji administracyjnej. W świetle art. 104 k.p.a. za decyzje można uznać takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego bądź procesowego. Skutki materialnoprawne polegają zaś na ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co ma wyraz w przyznaniu bądź pozbawieniu uprawnień lub obowiązków. Z treści art. 1 pkt 1 k.p.a. wywodzi się, że decyzja jest władczym przejawem woli organu, wydanym w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 3 § 3 k.p.a. decyzja ma charakter zewnętrzny. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 107 § 1 k.p.a. decyzja może zostać wydana na podstawie przepisów zawierających normy powszechnie obowiązujące (v. T. Woś i in. – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis; Warszawa 2005; str. 48-49).
W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (v. wskazane wyżej postanowienie NSA II GSK 1677/11 i powołane tam: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (v. j.w. i wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 176).
Powyższe uwagi potwierdzają, że – jak już wyżej stwierdzono – Naczelnik Urzędu Celnego w sposób jednostronny rozstrzyga o możliwości użytkowania konkretnego automatu przez określony podmiot – wydając "poświadczenie rejestracji", którym to aktem stwierdza uprawnienie wnioskodawcy do eksploatacji automatu określonego we wniosku. Akt ten ma charakter decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Bez tej decyzji strona nie ma uprawnienia do eksploatacji automatu, choćby inne warunki były spełnione. Omawiana decyzja, zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia MF z 2003 r. przyznaje uprawnienie do eksploatacji automatu na 6 lat. Po upływie tego okresu uprawnienie o charakterze czasowym wygasa z mocy prawa.
Jak wynika z art. 10 ust. 4 rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia MF z 2003 r. mogą być sporne, co popiera pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" także musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu.
Zauważyć należy, że zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia MF z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w wypadku określonym w § 14 ust. 5. Wypadek określony w § 14 ust. 5 to cofnięcie rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji.
Niewątpliwie normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej terminologii, jednak nie ulega wątpliwości, że w omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw by uznać, że utrata ważności poświadczenia skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu następuje w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia w przypadku cofnięcia rejestracji.
Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia MF z 2003 r., uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność, zwraca je naczelnikowi urzędu celnego.
W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu.
W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy przychylić należy się do poglądu, że ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1329/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 137).
Mając na uwadze przedstawioną analizę stanu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej.
Wprawdzie pewne elementy charakterystyczne decyzji – jako kwalifikowanego aktu administracyjnego – uznawane są też za cechy innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Tego typu aktom i czynnościom także przypisuje się związek z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa, publicznoprawny i zewnętrzny charakter, skierowanie do indywidualnego podmiotu. Podkreślenia wymaga jednak, że akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to akty lub czynności, którym nie można przypisać charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy (v. T. Woś i in. – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" – j.w.; str. 59).
W ocenie składu orzekającego NSA, w świetle tego co zostało wyżej powiedziane, stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" automatu spełnia przesłanki uznania za decyzję administracyjną.
W tym stanie rzeczy uznać należy za całkowicie nietrafną ocenę Sądu pierwszej instancji, że działania organu, które miały miejsce w sprawie niniejszej były tylko działaniami faktycznymi, nie podlegającymi kontroli sądowej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę charakter "pism" Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 21 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 27 kwietnia 2011 r. Rzeczą Sądu będzie ocena na jakim etapie jest postępowanie administracyjne oraz zbadanie dopuszczalności skargi sądowej na tym etapie, a także wskazanie właściwego toku postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne
Nie podzielam treści wyroku i uzasadnienia do tego wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r. o sygnaturze II GSK 17/12 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. we W. na czynności Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nr [...] oraz z dnia 27 kwietnia 2011 r. o nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wybranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier. Uważam, że złożona skarga kasacyjna powinna być oddalona.
Podstawą wydania wyroku było przyjęcie, że pisma Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [..i..] kwietnia 2011 r. informujące o wyrejestrowaniu z systemu KRAG automatów o niskich wygranych w związku z utratą ważności zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności w tym zakresie, jest decyzją administracyjną i podlega kontroli sądowej.
Podkreślić należy, że skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Postawione zarzuty jako wielowątkowe zmierzały do wykazania, że przesłana informacja jest czynnością lub aktem z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej opierały się na wykazaniu skutków prawnych jakie wywołały te informacje. Chodzi o utratę uprawnień do korzystania z urządzeń oraz ich eksploatacji na terytorium Polski. Wywody te były także eksponowane w skardze do Sądu I instancji. Ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponowienie się do nich odwołano, stwierdzam, że w sytuacji gdy przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to brak jest podstaw prawnych do badania jego zgodności z przepisami prawa. Kwestie związane z naruszeniem prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej pozostają poza zakresem dopuszczalnych rozważań.
Jak już wyżej podkreślono, strona skarżąca kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi upatrywała w treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w jej ocenie, zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został rozszerzony. Wówczas to dopuszczalność uruchomienia kontroli sądu administracyjnego, uwzględniając treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uzależniono od ustalenia, czy akt lub czynność wykazuje cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie wskazywano, że musi istnieć ścisły związek między przepisami prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (postanowienie NSA z 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1326/96, z dnia 24 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1155/97, T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 1999, s. 60–61). W obecnym stanie prawnym przepis art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy pomija określenie dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, stanowiąc jedynie, że akty lub czynności objęte tą regulacją to inne niż określone w pkt od 1 do 3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wbrew kategorycznym stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ocena ewentualnego wpływu z rezygnacji w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy kwalifikatorów zawartych w przepisie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym na zakres sądowej kontroli aktów i czynności, o których mowa w komentowanym przepisie, nie jest jednolita. Nadal w judykaturze i doktrynie otwarty jest spór, czy użyte w tym przepisie określenie oznacza, że wystarczy pośredni związek z takimi uprawnieniami lub obowiązkami, czy też związek ten musi być ścisły. Spór ten nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie, gdyż pomiędzy informacjami a uprawnieniami lub obowiązkami skarżącego nie zachodzi związek.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 15b ust. 4 i art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) automaty i urządzenia do gier mogą być eksploatowane i użytkowane przez podmioty posiadające zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach, gier na automatach o niskich wygranych lub przez podmioty wykonujące monopol Państwa, po dopuszczeniu ich do eksploatacji i użytkowania przez wyznaczonego naczelnika urzędu celnego. Zgodnie zaś z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 102, poz. 946 ze zm.) wydanego na podstawie między innymi art. 16 powyższej ustawy, poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia. W związku z tym, że nastąpiła utrata ważności zezwolenia na urządzanie gier, to tym samym z mocy prawa ważność utraciło poświadczenie rejestracji automatu do gier. Usunięcie automatu z systemu jest konsekwencją zaistnienia tego zdarzenia. Skutkiem tego jest wygaśnięcie poświadczenia rejestracji automatu. Nie jest zatem aktem lub czynnością o charakterze władczym, a więc rozstrzygającym o uprawnieniach i obowiązkach podmiotu. Oznacza to, że informacje zawarte w przedmiotowych pismach nie są aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 wyżej cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt od 1 do 3" wskazuje na objęcie aktów lub czynności innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczą się w dyspozycji tego przepisu, mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych, pozbawione są władczych elementów. Informacja organu o stwierdzeniu utraty ważności poświadczeń rejestracji czy też czynności wyrejestrowania automatów w systemie KRAG do gier nie rodzi żadnych obowiązków po stronie adresata i może być oceniana jedynie jako forma realizacji przez organ ciążącego na nim na mocy art. 9 k.p.a. obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych. Konsekwencją tego jest brak kształtowania nowego stosunku prawnego w sposób bezpośredni bądź pośredni.
W kontrolowanym postanowieniu, w mojej ocenie, Sąd I instancji wyraził trafny pogląd, że brak jest jakichkolwiek władczych działań rozstrzygających o uprawnieniach i obowiązkach podmiotu, a pismo nie pozbawiło uprawnień do użytkowania i eksploatacji automatów, o ile wynika to z innych podstaw. Uznałam zatem za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1, a także art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powyższe wywody wskazują na brak podstaw do przyjęcia, że pisma Naczelnika Urzędu Celnego w P. należało zaliczyć do decyzji administracyjnych jako kwalifikowanych aktów administracyjnych podlegających kontroli sądowej.
Z przyczyn powyższych złożyłam zdanie odrębne.