II GSK 1691/22

II GSK 1691/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4319/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-11
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2211
art. 94a ust. 1, art. 129b ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4319/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od [...] Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 3300 (trzy tysiące trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4319/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (skarżąca, spółka) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie niedozwolonej reklamy apteki, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2020 r., a także orzekając o kosztach postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 2020 r., Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 94a ust. 1-3 oraz art. 129b ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (u.p.f.) nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 40 000 zł, za prowadzenie niedozwolonej reklamy aptek zlokalizowanych na obszarze województwa pomorskiego, polegającej na przeprowadzeniu w okresie od 27 lipca 2020 r. do 23 sierpnia 2020 r. reklamowej kampanii radiowo-internetowej z wykorzystaniem określonego spotu. Jednocześnie organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia przez skarżącą, niedozwolonej reklamy ww. aptek, ze względu na zaprzestanie przed wydaniem decyzji prowadzenia ww. reklamy.
W wyniku rozpoznania odwołania spółki, Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 94a ust. 1 u.p.f. reklama aptek i ich działalności jest zabroniona. Spod powyższego zakazu wyłączona jest jedynie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki. GIF wskazał, że strona prowadziła niedozwoloną reklamę aptek ogólnodostępnych (ich lista stanowiła załącznik do decyzji) znajdujących się na terenie województwa pomorskiego, polegającą na przeprowadzeniu w okresie od 27 lipca 2020 r. do 23 sierpnia 2020 r. reklamowej kampanii radiowo-internetowej z wykorzystaniem spotu o treści promocyjnej, opisanej szerzej w zaskarżonym wyroku.
Organ ustalił, że spot trwał około 20 sekund i był emitowany średnio około 2,86 spotu na każdy dzień emisji w danej stacji radiowej, co potwierdzają wyjaśnienia nadawcy – B. Sp. z o.o., któremu zlecono emisję oraz wyjaśnienia strony.
W ocenie GIF nie ulega wątpliwości, że prowadzona przez stronę kampania reklamowa za pośrednictwem przedmiotowego spotu, zachęcała do korzystania ze strony [...] (www.....pl), jednocześnie informując o możliwości skorzystania z 20% rabatu na wybrane wyroby medyczne. Co istotne – po wejściu na stronę www.[...].pl można zapoznać się z ofertą nie tylko wyrobów medycznych objętych rabatem, ale również produktów leczniczych, suplementów diety etc. W dodatku te produkty lecznicze, wyroby medyczne oraz suplementy diety dostępne były do odbioru wyłącznie w aptekach [...]. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, iż część nazwy A., a konkretnie "..." jest doskonale rozpoznawalną siecią aptek [...]. Zatem spot poprzez promowanie internetowego systemu zamawiania wyrobów medycznych i leków A. zachęca pośrednio do skorzystania z oferty sieci .... Zdaniem organu odwoławczego, takie działanie strony miało na celu doprowadzenie do wzrostu sprzedaży w aptekach, a zatem działanie w postaci emisji spotu stanowiło jedno z narzędzi promocji konsumenckiej stosowanej w sprzedaży.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na powyższą decyzję.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy co do zasady dokonały prawidłowej oceny prawnej działania skarżącej, polegającego na zleceniu przeprowadzenia kampanii promocyjnej poprzez emisję w ogólnopolskiej stacji radiowej spotu reklamowego zachęcającego do zakupu wyrobów medycznych za pośrednictwem strony internetowej, w której adresie znajduje się logo "...", wykorzystywane również w nazwach aptek należących do tej samej sieci sprzedaży i których adresy są publikowane na reklamowanej stronie internetowej. Tak skonstruowana reklama pełniła więc w istocie funkcję marketingową w stosunku do wszystkich aptek działających w ramach sieci sprzedaży ..., które są kojarzone ze znakiem towarowym występującym w reklamie. Podobieństwo zachodzące między oznaczeniem stosowanym do oznaczenia portalu "..." oraz poszczególnych aptek sieci "..." jest na tyle wyraźne, że sugeruje konsumentom powiązanie reklamy portalu internetowego, umożliwiającego zamawianie wyrobów medycznych w promocyjnej cenie, z działalnością aptek funkcjonujących w powiązanej z reklamowanym portalem internetowych sieci sprzedaży. Tę ocenę wzmacnia okoliczność, że adresy aptek funkcjonujących w sieci sprzedaży ... są publikowane na reklamowanym portalu internetowym. W tym stanie faktycznym sporne spoty reklamowe, poza reklamą portalu internetowego, stanowiły również skojarzeniową i zabronioną na podstawie art. 94a ust. 1 u.p.f., reklamę działalności aptek ogólnodostępnych sieci [...], których adresy są podane na tym portalu jako miejsca, w których także można dokonywać zakupów, pomimo że spoty reklamowe w sposób bezpośredni nie odnoszą się do tych aptek.
W ocenie WSA zaskarżona decyzja jest jednak wadliwa, ponieważ narusza przepisy dotyczące wymiaru kary, a mianowicie art. 129b ust. 1 u.f.p. w zakresie dotyczącym maksymalnej wysokości kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamowania apteki oraz nie uwzględnia art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., na gruncie którego oraz na warunkach nim określonych została ustanowiona instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej m.in. w przypadku, gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej.
Nie budził wątpliwości Sądu Wojewódzkiego fakt, że rozpoznawana sprawa jest kolejną sprawą administracyjną zakończoną nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej za to samo działanie, oraz że suma kar pieniężnych, nałożonych dotąd przez kilka organów administracji publicznej na ten sam podmiot za jeden czyn niedozwolonej reklamy, przekracza górną granicę określoną za ten czyn w art. 129b ust. 1 u.f.p. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przesłanką nałożenia kary na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. jest bowiem sam fakt prowadzenia reklamy wbrew przepisom art. 94a u.p.f., czyli działanie podmiotu, który taką zakazaną reklamę prowadzi. Natomiast zakres skutków tego działania (czyli w rozpoznawanej sprawie m.in. reklama wielu aptek położonych w obszarze właściwości terytorialnej różnych wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych) powinien być uwzględniony przy wymiarze kary, jednakże nie uzasadnia przyjęcia wielości spraw administracyjnych. Przedmiotem postępowania jest bowiem sankcjonowane działanie jednego podmiotu, który za pośrednictwem środków masowego przekazu prowadzi reklamę wszystkich aptek zorganizowanych w sieci sprzedaży [...] na terenie całego kraju, a nie skutki tej reklamy, które mają znaczenie tylko dla ustalenia wysokości kary, natomiast nie są konieczną przesłanką jej nałożenia. Z zasady legalności działania organów administracji publicznej, sformułowanej w art. 6 k.p.a. oraz z ogólnych zasad ustrojowych zwartych w Konstytucji RP, a w szczególności z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasad praworządności i legalności (art. 7), wynika że za jedno zakazane działanie nie można nałożyć na podmiot, który się takiego zachowania dopuścił, sankcji dalej idącej niż przewidziana ustawą za taki czyn.
WSA stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie, wskutek prowadzenia przez organy Inspekcji Farmaceutycznej wobec tego samego podmiotu wielu postępowań dotyczących jednego czynu niedozwolonej reklamy, na tej samej podstawie prawnej zostały nałożone kary pieniężne w wysokości łącznej przekraczającej górną granicę kary określoną w ustawie, jak również wskutek braku zbadania przez organ, czy w związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Organ powinien ustalić, czy w zakresie będących przedmiotem postępowania czynów stanowiących niedozwoloną reklamę, na skarżącą spółkę została już prawomocnie nałożona kara pieniężna, a ponadto, czy uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 2 u.p.f. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.., przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że kara administracyjna za prowadzenie aptek w danym województwie może zostać wymierzona przez organ nieposiadający właściwości miejscowej w sprawie z zakresu naruszenia zakazu reklamy apteki;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3 u.p.f. i art. 94a ust. 2 u.p.f., polegające na ich niezastosowaniu, tj. nieuwzględnieniu powyższych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji GIF, podczas gdy normy prawne, wynikające z powyższych przepisów, wykluczają poprawność sformułowanego w wyroku wniosku o tożsamości ("jedności") spraw administracyjnych, dotyczących prowadzenia reklamy aptek, położonych w różnych województwach za pomocą portalu [...] na stronie internetowej www.....pl, tj. kampanii radiowo-internetowej z wykorzystaniem spotu zaczynającego się od słów: "...", a przeciwnie, uzasadniają przyjęcie wielości spraw administracyjnych, a dalej - przesądzają o braku możliwości wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania administracyjnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. oraz art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f., polegające na ich błędnej wykładni, tj. uznaniu, że w sytuacji, gdy dane działanie naruszające zakaz reklamy aptek i ich działalności obejmuje swoim skutkami więcej niż jedną aptekę zlokalizowaną w obszarze właściwości terytorialnej różnych wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, to postępowanie w zakresie nałożenia kary za powyższe działanie powinno obejmować swoim przedmiotem wszystkie apteki, których działanie dotyczy, gdyż powinno dotyczyć działania podmiotu, który zakazaną reklamę prowadzi, a nie zakresu skutków tego działania, bowiem w przeciwnym razie możliwe stałoby się przekroczenie górnej granicy wysokości kary pieniężnej, wynikającej z art. 129b ust. 1 u.p.f., podczas gdy prowadzenie wielu postępowań co do poszczególnych aptek objętych reklamą w zakresie, w którym determinują to przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, pozostaje zgodne z art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f. i ich literalnym brzmieniem, zgodnie z którym kara za prowadzenie reklamy tylko jednej apteki, wbrew przepisom prawa, może być nałożona w wysokości 50.000 zł;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189f ust. 1 pkt 2 k.p.a., przez błędne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 129b ust. 2 u.p.f.; tym samym, z uwagi na brzmienie art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., ww. przepisu art. 189f k.p.a. nie stosuje się w sprawie w przedmiocie naruszenia zakazu reklamy, o którym mowa w art. 94a u.p.f.;
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że GIF nie zbadał, czy w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy organ zbadał przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i był w pełni uprawniony do stwierdzenia braku wystąpienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary w rozpatrywanej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż bezpośrednio doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do przekonania o zasadności uchylenia decyzji wydanych przez organy administracji;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku prawidłowego uzasadnienia prawnego, gdyż Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ.
W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej podlega wyłączeniu w fazach rozpoznania i orzekania w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. (art. 183 § 1, art. 186 i art. 189 p.p.s.a.).
Niestwierdzenie przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. skutkuje co do zasady ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.
Wynik powyższej weryfikacji okazał się w przedmiotowej sprawie pozytywny, albowiem znaczna część zarzutów kasacyjnych ma usprawiedliwione podstawy, co uzasadnia wzruszenie zaskarżonego wyroku oraz – wobec uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona – przejęcie sprawy skargi do merytorycznego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd kasacyjny, po stwierdzeniu oczywistej bezzasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut ten nie zawiera wystarczająco skonkretyzowanego uzasadnienia, nie poddając się weryfikacji kasacyjnej) oraz konieczności rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., dopiero po dokonaniu oceny zarzutów materialnoprawnych, uznał w pierwszej kolejności, że nie są pozbawione racji zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 129b ust. 1 i w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji przyjął, że wynikająca z jednostkowego zachowania podmiotu odpowiedzialnego reklama wielu aptek lub ich działalności stanowi jeden czyn (zachowanie), który powinien podlegać sankcjonowaniu – niezależnie od liczby reklamowanych placówek i ich lokalizacji oraz wielości postępowań wszczętych odrębnie przez właściwych miejscowo wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych – jedynie w granicach określonego w art. 129b ust. 1 u.p.f. wymiaru kary pieniężnej oraz przy zastosowaniu przepisu art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie niedozwolone prowadzenie reklamy polegało na emisji radiowo-internetowej przekazów dotyczących zlokalizowanych na obszarze województwa pomorskiego aptek należących do sieci prowadzonej przez stronę skarżącą, których lista adresowa została zamieszczona na portalu internetowym. Istotne w sprawie było jednak to, że powyższa kampania reklamowa dotyczyła określonej grupy placówek aptecznych położonych na obszarach także innych województw, a więc poza zakresem właściwości miejscowej organu pierwszej instancji.
Podejście przyjęte w zaskarżonym wyroku jest błędne w świetle prawidłowej rekonstrukcji treści normatywnej stanowiącej podstawę materialnoprawną sprawy o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie niedozwolonej reklamy farmaceutycznej, o której mowa w art. 129b ust. 1 u.p.f.
Dokonując zestawienia treściowego art. 129b ust. 1 oraz art. 94a ust. 1 u.p.f. należy dojść do wniosku, że odrębnym normatywnie zakazom oraz odrębnemu sankcjonowaniu podlega każde zachowanie polegające na prowadzeniu niedozwolonej reklamy w odniesieniu do określonej indywidualnie i adresowo placówki aptecznej, nawet jeśli stan nielegalnego reklamowania jest konsekwencją jednego (tożsamego) zachowania. Kryterium stanowiącym podstawę do przyjęcia odrębności sankcjonowania jednego zachowania w postaci nielegalnego reklamowania aptek lub ich działalności jest bowiem każdorazowe powiązanie tej działalności z indywidualnie określoną placówką obrotu aptecznego. Wielość reklamowanych nielegalnie placówek aptecznych implikuje zatem wielość czynów i spraw administracyjnych, o których mowa w art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 u.p.f., a – tym samym – także wielość sankcji administracyjnych wymierzanych odrębnie lub zbiorczo w granicach właściwości miejscowej wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.
Należy w tym kontekście dostrzec, że tożsamość sankcjonowanego czynu rozumiana jako jedność podmiotowa, przedmiotowa, czasowa i przestrzenna zachowania nie może być generalizowana i zawsze rozumiana w sposób klasyczny, bez uwzględnienia cech i treści administracyjnoprawnej normy sankcjonowanej. W art. 94a ust. 1 u.p.f. ustawodawca wskazał bowiem wyraźnie, że uregulowany tam zakaz reklamy farmaceutycznej zostaje powiązany z prowadzeniem działalności reklamowej indywidualnie określonych aptek (punktów aptecznych), a nie z prowadzeniem reklamy nieokreślonego zbioru placówek farmaceutycznych. Cecha indywidualizacji przedmiotu, do którego odnosi się ustawowy zakaz reklamy, została przede wszystkim wyeksponowana w zd. 2 ust. 1 art. 94a, który stanowi, że nie jest reklamą informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego, co należy odczytywać jako wyraz intencji legislacyjnej co do każdorazowego indywidualizowania zakazu w odniesieniu do konkretnej placówki aptecznej. Takie podejście koresponduje z treścią art. 129b ust. 1 u.p.f., który jako regulacja sankcjonująca nakazuje wymierzać karę pieniężną za każde naruszające zakaz z art. 94a u.p.f., prowadzenie reklamy apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Obydwa przepisy jako wyrażające normy sankcjonowane i sankcjonujące, pozostają zatem w nierozerwalnym związku, a odczytywanie ich znaczenia nie może odbywać się w sposób izolowany.
W związku z powyższym, wbrew stanowisku kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, należy przyjąć, że "jedno i to samo działanie" podmiotu naruszającego art. 94a u.p.f., które obejmuje swoim zakresem wielość zindywidualizowanych aptek, nie może być uznane za jedno zachowanie z punktu widzenia zakresu odniesienia reklamy, albowiem zgodnie z hipotezą powyższego unormowania jednym z konstytutywnych kryteriów wielości zachowań sankcjonowanych jest powiązanie nielegalnego reklamowania z indywidualnie określoną placówką apteczną. Z materialnoprawnego punktu widzenia odrębność przedmiotu odniesienia (indywidualnie oznaczonej placówki aptecznej) rozważanego typu reklamy farmaceutycznej jest podstawą do powstania odrębnej sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), która wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej instancji przez właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Nie ma natomiast prawnej możliwości objęcia zakresem właściwości miejscowej danego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego tych wszystkich placówek aptecznych, które są położone w innych województwach i które zostały objęte nielegalną reklamą pochodzącą z tego samego zachowania.
Na tle powyższych stwierdzeń za częściowo uzasadniony należało zatem uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 19 k.p.a. oraz w zw. art. 129b ust. 1 i art. 94a ust. 1 u.p.f. Zarzut ten zmierzał do podważenia oceny prawnej Sądu pierwszej instancji, który uznał, że jedno zachowanie strony skarżącej obejmujące niedozwoloną reklamę wiele aptek położonych w różnych województwach "nie uzasadnia przyjęcia wielości spraw administracyjnych" ze względu na jedność podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, a zatem jedna i ta sama sprawa powinna być rozstrzygnięta przez jeden organ Inspekcji Farmaceutycznej, natomiast "inne organy" tej Inspekcji powinny ustalić, czy została już prawomocnie nałożona kara za tożsame zachowanie przez ten pierwszy organ celem rozważenia zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadność podniesionego zarzutu jest konsekwencją nie tylko zakwestionowanych powyżej założeń co do jedności sprawy administracyjnej oraz tożsamości czynu sankcjonowanego na podstawie art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f., lecz także wadliwego stanowiska Sądu Wojewódzkiego na tle wynikającego z art. 19 k.p.a. obowiązku ustalania i przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej przez organy administracji publicznej.
W przedmiotowej sprawie właściwość rzeczowa wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego oraz Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie budzi wątpliwości. Problematyczny okazał się natomiast sposób wykładni i zastosowania przepisów o właściwości miejscowej organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wojewódzki inspektor farmaceutyczny, który jako pierwszy nałożył karę pieniężną za naruszenie zakazu z art. 94a u.p.f. przez tożsamy podmiot w odniesieniu do aptek zlokalizowanych w wielu województwach, eliminowałby w istocie możliwość dalszego nakładania kar w wymiarze swobodnie ustalanym w granicach do 50.000 złotych przez innych miejscowo właściwych (ze względu na lokalizację apteki) wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, skoro – jak uznał kontrolowany Sąd – "jedno i to samo działanie" nie uzasadnia przyjęcia wielości spraw administracyjnych. W takiej jednak sytuacji organ pierwszej instancji, który jako pierwszy rozstrzygnąłby sprawę z art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f., musiałby objąć zakresem orzekania placówki apteczne położone w innych województwach, a więc działałby poza zakresem przysługującej mu właściwości miejscowej. Pogląd ten, opierający się na błędnym założeniu co do kryteriów jedności sprawy administracyjnej, dodatkowo prowadzi do zanegowania ogólnych zasad ustalania właściwości miejscowej organów administracji publicznej.
Przyjmując, że konstrukcja sprawy administracyjnej z art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f. jest związana z nałożeniem kary pieniężnej za niedozwoloną reklamę określonej indywidualnie placówki aptecznej, należy przy ustalaniu właściwości miejscowej organów sięgnąć do ogólnej zasady wynikającej z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., uznając że sprawa ta dotyczy co najmniej pośrednio nieruchomości, na której zlokalizowana jest dana placówka, a zatem o właściwości wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego będzie rozstrzygać miejsce położenia apteki, do której niedozwolona reklama się odnosi.
Powyższe ustalenia oraz wnioski pozwalają na dokonanie końcowej oceny ostatniego, istotnego w przedmiotowej sprawie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny legalności zaniechania przez skarżony organ zbadania istnienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji uznając, że organy orzekające w sprawie miały obowiązek rozważenia możliwości wydania na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych w tym przedmiocie, przyjął nieuprawnione założenie, iż strona skarżąca za to samo zachowanie została już uprzednio ukarana prawomocną decyzją o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej. Stanowisko to jest z jednej strony konsekwencją stwierdzonej wyżej błędnej wykładni i wadliwego zastosowania przepisów art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f., z drugiej zaś – błędnej rekonstrukcji treści normatywnej wynikającej z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Jak już wskazano, na tle wyników prawidłowej wykładni art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f. nie można uznać, że nielegalne reklamowanie odnoszące się do wielości placówek aptecznych stanowi "to samo zachowanie" (tożsamy czyn) i skutkuje powstaniem jednej sprawy administracyjnej. Logiczną konsekwencją tego założenia jest konkluzja, że przepis art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Unormowanie to ustanawia bowiem jednoznaczną przesłankę obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w postaci uprzedniego ukarania przez inny organ w drodze prawomocnej decyzji za "to samo zachowanie". W związku z powyższym w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że skarżony organ dopuścił się naruszenia przepisów regulujących zasady postępowania wyjaśniającego przez nieustalenie i nierozważanie okoliczności, o których mowa w 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę (punkty pierwszy i drugi wydanego wyroku), jednocześnie zasądzając, na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, w punkcie trzecim wyroku, od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kwotę 3.300 (trzy tysiące trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.