II GSK 1690/21

II GSK 1690/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 930/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-04-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA; odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 944
art. 107 ust. 1-2 i 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
Dz.U. 2024 poz 18
art. 492 § 1 pkt 1, art. 494 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych C. Sp. z o.o. w G. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 930/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w G. na czynności Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi w przedmiocie zmiany danych w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych i punktów aptecznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odrzuca skargę kasacyjną Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, 3. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi na rzecz C. Sp. z o.o. w Gdyni 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 930/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę C.Sp. z o.o. w Gdyni (strona skarżąca, skarżąca, spółka) na czynności Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi (WIF, organ) z dnia 5 października 2020 roku i 8 października 2020 r. w przedmiocie zmiany danych w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 15 października 2020 r. spółka do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynności WIF z dnia 5 października 2020 r. i z dnia 8 października 2020 r. w przedmiocie dokonania zmiany statusu aktywności aptek ogólnodostępnych (zlokalizowanych w K. przy ul. [...] oraz w R.u przy ul. [...]) w systemie teleinformatycznym zwanym "Krajowym Rejestrem Zezwoleń na Prowadzenie Aptek Ogólnodostępnych, Punktów Aptecznych oraz Rejestrem Udzielonych Zgód na Prowadzenie Aptek Szpitalnych i Zakładowych ("Rejestr"). Zaskarżonym czynnościom strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 2 w zw. art. 107 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (u.p.f.) przez jego niezastosowanie i zmianę statusu aktywności ww. aptek oraz umieszczenie w Rejestrze informacji o dacie wygaszenia zezwolenia, pomimo braku stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń w drodze wydania decyzji. Strona skarżąca wskazała, że co do obu aptek ogólnodostępnych, będących przedmiotem niniejszego postępowania, spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie zmiany nazwy apteki oraz zmiany podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki. Organ pierwszej instancji odmówił zmian zezwoleń, powołując się na argument, iż zmiana w zakresie podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki nie może być dokonana, gdyż spowodowałaby, że grupa kapitałowa, której spółka jest członkiem, przekroczyłaby limit, o jakim mowa w art. 99 ust. 3 pkt 3 u.p.f. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego, który w obydwu sprawach utrzymał w mocy zaskarżone decyzje, podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Spółka od decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obu sprawach oddalił skargi spółki. Skarżąca wskazała, że skutkiem powyższych rozstrzygnięć jest odmowa zmiany zezwolenia, natomiast w żadnym przypadku nie doszło do utraty ważności zezwoleń, które są ważne i nadal pozostają w obrocie, jedynie nie zostały one zaktualizowane w odniesieniu do podmiotu uprawnionego do prowadzenia tych aptek. Przytaczając treść przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (k.s.h.), spółka wskazała, że wg stanu prawnego na dzień 1 września 2014 r. żaden przepis nie wyłączał skutków sukcesji uniwersalnej w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek. Takiego wyłączenia nie zawierały również decyzje udzielające zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. W konsekwencji, ze względu na połączenie spółki jako spółki przejmującej ze spółką przejmowaną (3 listopada 2014 r. spółka C. Sp. z o.o. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. przejęła Spółkę M. Sp. z o.o.), zezwolenia apteczne przysługujące spółce przejmowanej przeszły na spółkę przejmującą. Strona skarżąca wskazała ponadto, że w Rejestrze w odpowiednich pozycjach dotyczących ww. aptek w K. i R. obok zmiany statusu wpisano daty zmiany (5 października 2020 r., a następnie 8 października 2020 r.) oraz "przeniesiono informację" z okna systemu "data cofnięcia" do okna systemu "data wygaszenia".
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu jako dokonanych "bez podstawy prawnej, faktycznej" oraz "bez wydania wymaganej prawem decyzji administracyjnej"; uznanie, że ww. apteki posiadają status "aktywna" w Rejestrze oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie w całości. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ podniósł m.in., że zezwolenia na prowadzenie spornych aptek w R. i K. zostały udzielone spółce "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W., która została przejęta przez stronę skarżącą. W ocenie organu, z wyroków NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 3573/17, oraz WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2906/15, wynika, że skarżąca jako spółka przejmująca "nie weszła w prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń" udzielonych "M." Sp. z o.o. jako spółce przejmowanej. Odnosząc się do dat zmian dokonanych w Rejestrze, organ podniósł, że pierwotne ujawnienie w Rejestrze informacji o cofnięciu zezwoleń na prowadzenie ww. aptek wyniknęło "jedynie z przyczyn technicznych". Zdaniem organu, wykreślenie spółki przejmowanej z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) oraz ww. prawomocne wyroki NSA i WSA uzasadniały dokonanie przez zaskarżonych czynności materialno-technicznych. Skutkiem takich rozstrzygnięć jest niemożność prowadzenia ww. aptek przez spółkę C. Sp. z.o.o. na podstawie zezwoleń udzielonych "M." Sp. z o.o., gdyż uprawnienia wynikające z tych zezwoleń z chwilą wykreślenia tej ostatniej spółki z KRS "wygasły z mocy samego prawa".
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, stwierdzając brak interesu prawnego strony skarżącej we wniesieniu skargi.
Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi były cztery czynności WIF polegające na zmianie danych w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych (punktów aptecznych). Zmiana ta polegała na wpisaniu w rejestrze sformułowania "apteka nieaktywna" w odniesieniu do apteki w R. i apteki w K.. Zmian danych w rejestrze dokonano dwukrotnie: w dniu 5 października 2020 r. dokonano wpisu "apteka nieaktywna", wpisując jako datę zmiany: "5.10.2020 r."; w dniu 8 października 2020 r. wpisano w pozycji "data zmiany" – "8.10.2020 r." w miejsce "5.10.2020 r." oraz przeniesiono wpis "8.10.2020 r." z pozycji "data cofnięcia" do pozycji "data wygaszenia".
Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zmiana danych w rejestrze, o którym mowa w art.107 ust.1 u.p.f. jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż skoro dokonanie w tym rejestrze wpisu "apteka nieaktywna" oznacza brak uprawnień do obrotu lekami i wyrobami medycznymi, to należy uznać, że wpis tego rodzaju wpływa na prawa i obowiązki podmiotu figurującego w rejestrze. Można zatem przyjąć, ze wpis taki rzutuje na sferę prawną tego podmiotu a tym samym jest to czynność podlegająca zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Następnie Sąd I instancji wskazał, że w jego przekonaniu strona skarżąca nie posiada czynnej legitymacji procesowej do wniesienia skargi. WSA w Łodzi wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że "M." spółka z o.o. w W. uzyskała zezwolenie na prowadzenie spornych aptek w R. i K. w 2005 r., natomiast w 2014 r. spółka ta została przejęta przez stronę skarżącą. W dniu 17 lutego 2015 r. spółka przejmowana została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego (postanowienie o wykreśleniu uprawomocniło się 16 kwietnia 2015 r.). Kwestia przejścia zezwoleń na prowadzenie obu aptek była przedmiotem postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, które zostały zakończone prawomocnymi wyrokami WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2906/15 (co do apteki w R.) oraz NSA z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 3573/17 (co do apteki w K.). W obu orzeczeniach, zdaniem WSA, przesądzono, że na skarżącą nie przeszły zezwolenia udzielone spółce przejmowanej, co oznacza, że spółka przejmująca nie może prowadzić obu aptek. Konsekwencją braku "przejścia" zezwoleń na prowadzenie ww. aptek na stronę skarżącą jest to, że zaskarżone czynności "nie wpływają" na jej prawa i obowiązki. Strona skarżąca "nie ma uprawnień do prowadzenia obu aptek", a więc zaskarżone czynności "w żaden sposób nie rzutują na jej sferę prawną", a zatem "nie posiada ona interesu prawnego we wniesieniu skargi". Sąd Wojewódzki wskazał jednocześnie, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż pomimo wydania wyżej wymienionych wyroków strona skarżąca nadal prowadzi obie apteki, co potwierdził m.in. wynik kontroli apteki w K. w dniu 14 września 2020 r.
Mając powyższe na uwadze, WSA w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
IV. Skargi kasacyjne i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Strona skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii prawnej prof. J. J..
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 494 § 1 k.s.h. poprzez stwierdzenie że "Skarżący, jako następca prawny spółki M. Sp. z o.o. nie posiada legitymacji czynnej we wniesieniu skargi dotyczącej czynności Organu związanej z zezwoleniami na prowadzenie aptek udzielonych spółce M. Sp. z o.o., podczas gdy Skarżąca jako następca prawny spółki Medycyna i Farmacja Sp. z o.o. jest legitymowana czynnie w niniejszej sprawie, zaś byt prawny zezwoleń powinien być przedmiotem merytorycznego rozpoznania sprawy i merytorycznej oceny zaskarżonych czynności Organu przez sąd administracyjny";
2. prawa materialnego, tj. art. 171 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że wyroki: NSA z 11 sierpnia 2020 r. w sprawie II GSK 3573/17 oraz WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2017r. w sprawie VI SA/Wa 2906/15 "przesądziły o iż zezwolenia na prowadzenie aptek w K. i R. przesądziły iż zezwolenia" (tak w oryginale skargi kasacyjnej) "nie przeszły na Skarżącego po połączeniu ze spółką M.Sp. z o.o.", podczas gdy "ww. wyroku dotyczy zmiany danych w zezwoleniu a nie przejścia zezwolenia" (tak w oryginale skargi kasacyjnej), zaś zgodnie z art. 171 p.p.s.a. prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą, stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia;
3. prawa materialnego, tj. art. 494 § 2 k.s.h. "poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż zezwolenia (decyzje) Łódzkiego WIF wydane spółce M. Sp. z o.o. na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w K. i R. przeszły na następcę prawnego tj. C.Sp. z o.o. z dniem 28 listopada 2014 roku (dzień połączenia), podczas gdy w świetle stanu prawnego obowiązującego w tamtym czasie nie istniały przepisy szczególne wyłączające sukcesję uniwersalną wynikająca z art. 494 § 2 k.s.h.".
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ewentualnie - gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi (art. 188 p.p.s.a.) i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w związku z art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. oraz art. 45 Konstytucji RP poprzez:
a) oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. z powodu stwierdzenia przez Sąd braku istnienia interesu prawnego strony skarżącej do wniesienia skargi, w sytuacji kiedy skarżąca spółka interes prawny do wniesienia skargi posiada na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h.;
b) oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. z powodu stwierdzenia przez Sąd braku istnienia interesu prawnego strony skarżącej do wniesienia skargi i nieprzeprowadzenie merytorycznej sądowej kontroli legalności czynności organu polegającej na zmianie danych w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych przez zmianę statusu aktywności należących do skarżącej spółki aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych w K. przy ul. [...] oraz w R. przy ul. [...] na apteki "nieaktywne" w systemie teleinformatycznym zwanym Krajowym Rejestrem Zezwoleń na Prowadzenie Aptek Ogólnodostępnych, Punktów Aptecznych oraz Rejestrem Udzielonych Zgód na Prowadzenie Aptek Szpitalnych i Zakładowych; w konsekwencji zaskarżony wyrok narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantujący prawo spółki do procedury sądowoadministracyjnej oraz gwarantujący prawo spółki do uzyskania wyroku sądowego zawierającego merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 w związku z art. 8 § 3, art, 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 i § 3, art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez oddalenie skargi z pominięciem stanowiska Rzecznika jako uczestnika postępowania na prawach przysługujących prokuratorowi wyrażonego w piśmie z dnia 2 lutego 2021 r., w sytuacji gdy zaskarżona czynność została dokonana bez podstawy faktycznej ani prawnej i naruszała zasadę trwałości decyzji administracyjnej zezwalającej na prowadzenie należącej do skarżącej spółki apteki ogólnodostępnej w R. przy ul. [...] oraz w K. przy ul. Słowackiego 12/14, a także zasadę praworządności oraz zaufania przedsiębiorcy (jednostki) do działań organów administracji publicznej.
V. Stanowisko strony przeciwnej.
Organ w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniósł o ich oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz pominięcie wniosku dowodowego w postaci opinii prawnej prof. J. J..
VI. Postępowanie kasacyjne.
Zarządzeniem z dnia 17 grudnia 2024 r. wezwano pełnomocnika procesowego Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców do uiszczenia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 19 grudnia 2024 r. Do dnia 22 stycznia 2025 r. powyższy wpis nie został uiszczony (k. 348 akt sądowych). Na rozprawie kasacyjnej w dniu 23 stycznia 2025 r. pełnomocnik Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oświadczył, że otrzymał informację z Biura Rzecznika, że wpis sądowy nie został uiszczony w wymaganym terminie.
VII. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
2. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku w świetle zarzutów wynikających tylko ze skargi kasacyjnej spółki. Skarga kasacyjna Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców podlegała bowiem odrzuceniu na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a., gdyż pomimo skutecznego wezwania do uiszczenia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej należny wpis nie został uiszczony w ustawowym terminie. W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z poglądem wyrażonym w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2024 r., sygn. akt II GPS 1/24, zarówno z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i z ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców nie wynika normatywna podstawa do zwolnienia Rzecznika od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych.
3. Wyniki przeprowadzonej, zgodnie z zasadą rozporządzalności procesowej, kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku stanowią podstawę do sformułowania wniosku, że skarga kasacyjna spółki zasługuje na uwzględnienie w zakresie podstawowego zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. przez błędne uznanie, że strona skarżąca kasacyjnie nie posiada czynnej legitymacji do sądowoadministracyjnego zaskarżenia czynności administracyjnoprawnych polegających na zmianie danych w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych lub punktów aptecznych (art. 107 ust. 1-2 i 4 u.p.f.) przez modyfikację statusu dwóch aptek prowadzonych przez tę stronę (wpis "aktywna" zmieniono na "nieaktywna"), wprowadzenie i usunięcie daty cofnięcia zezwoleń oraz wprowadzenie daty wygaszenia zezwoleń ("8.10.2020 r.").
4. W ocenie kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego zezwolenia na prowadzenie aptek w K. oraz R. "wygasły z mocy prawa", albowiem – pomimo przejęcia z dniem 3 listopada 2014 r. przez stronę skarżącą kasacyjnie jako spółkę przejmującą (art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h.) spółki przejmowanej, która była podmiotem zezwoleń na prowadzenie ww. aptek – nie doszło z tym dniem do sukcesji ustawowej w zakresie praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z powyższych zezwoleń (art. 494 § 2 k.s.h.), co zostało "ostatecznie przesądzone" w prawomocnych wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2906/15 (co do apteki w R.) i NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 3573/17 (co do apteki w K.). Jeżeli więc poprzednik prawny (spółka przejmowana) skarżącej kasacyjnie spółki został prawomocnie wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego (17 lutego 2015 r.), a zatem utracił osobowość prawną, to – wobec braku "przejścia" zezwoleń na spółkę przejmującą – nie ma obecnie podmiotu praw i obowiązków wynikających z treści tych zezwoleń. W takim zaś wypadku – zdaniem Sądu a quo – skoro strona skarżąca kasacyjnie "nie może prowadzić obu aptek", to również zmiany danych (wpisów) w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych lub punktów aptecznych "nie wpływają" na jej prawa i obowiązki (zob. s. 4-8 oraz 12-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Powyższa ocena prawna nie może zostać uznana za prawidłową, a źródłem jej wadliwości są błędne założenia, jakie przyjął kontrolowany Sąd Wojewódzki w toku badania istnienia podstaw legitymacji skargowej strony skarżącej kasacyjnie.
5. Przeprowadzając proces weryfikacji zakwestionowanego w skardze kasacyjnej stanowiska prawnego, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej kwalifikacji zakresu związania treścią oceny prawnej wyrażonej w prawomocnych wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 2906/15 i II GSK 3573/17.
O ile bowiem nie podlega dyskusji fakt, że w ww. sprawach – w granicach ich podstaw prawnych oraz rodzaju poddanego kontroli rozstrzygnięcia (zob. dalsze uwagi) – sformułowano pogląd, że "przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 Ksh" (sygn. akt VI SA/Wa 2906/15) oraz że "ustawą stanowiącą inaczej" w rozumieniu art. 494 § 2 k.s.h. "jest ustawa – Prawo farmaceutyczne, a ściśle rzecz ujmując te spośród jej przepisów, które określają warunki (zarówno pozytywne, jak i negatywne), od których uzależnione jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej." (sygn. akt II GSK 3573/17), o tyle wnioski wywiedzione z powyższej oceny prawnej oraz ich bezpośrednie rozciągnięcie na sprawę, której dotyczy przedmiotowa skarga, nie znajdują uzasadnienia.
Przede wszystkim, co nie zostało dostrzeżone przez skarżony organ oraz kontrolowany Sąd Wojewódzki, oceny prawne wyrażone w ww. prawomocnych wyrokach – niezależnie od braku precyzji oraz wystarczającej spójności ich treści – zachowują moc wiążącą w granicach spraw administracyjnych, których dotyczyły złożone w nich skargi, oraz w zakresie poddanych kontroli przedmiotów rozstrzygnięć (art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a.). Sprawy sądowoadministracyjne o sygn. VI SA/Wa 2906/15 i II GSK 3573/17 dotyczyły natomiast kontroli legalności decyzji o odmowie zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych (w Radomsku i Kamieńsku) w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do ich prowadzenia, a więc decyzji rozstrzygających sprawy administracyjne weryfikacyjne, o których mowa w art. 155 k.p.a. Tymczasem niniejsza sprawa sądowoadministracyjna dotyczy kontroli legalności czynności administracyjnoprawnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (sprawa dokonania tych czynności nie jest zatem sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz co najwyżej sprawą administracyjną sensu largo), w takim zakresie, w jakim dokonane na ich podstawie zmiany danych w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych mogą ingerować w sferę prawnego lub faktycznego wykonywania uprawnień do ich prowadzenia, które – jakkolwiek bazują na treści pierwotnych zezwoleń udzielonych poprzednikowi prawnemu (spółce przejmowanej) strony skarżącej kasacyjnie – to jednak właśnie ze względu na trwanie mocy obowiązującej tych zezwoleń były wykonywane przez tę stronę do momentu wprowadzenia zmian w rejestrze. Nie można zatem mówić o bezpośredniej tożsamości spraw administracyjnych dotyczących częściowej zmiany ostatecznych decyzji (tzw. spraw weryfikacyjnych), które były przedmiotem rozstrzygnięć w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. VI SA/Wa 2906/15 i II GSK 3573/17, oraz sprawy o zmianę danych rejestrowych (art. 107 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 2 u.p.f.), będącej przedmiotem orzekania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W związku z powyższymi uwagami trzeba również przypomnieć, że prawomocne decyzje o odmowie zmiany ostatecznych zezwoleń na prowadzenie spornych aptek w części dotyczącej podmiotu uprawnionego nie doprowadziły, co oczywiste, do zniesienia lub ograniczenia mocy obowiązującej tych zezwoleń, co skutkowało zachowaniem skuteczności dotychczasowych wpisów w powyższym rejestrze. Dopiero zaskarżone czynności z dnia 5 października 2020 r. i z dnia 8 października 2020 r. doprowadziły do zmiany danych rejestrowych w zakresie, który stanowił ingerencję w sferę wykonywania uprawnień przez skarżącą kasacyjnie spółkę jako następczynię prawną spółki przejmowanej, pomimo wtórnego i deklaratoryjnego charakteru wpisów rejestrowych.
Z jednej strony negatywna zmiana statusu (na tzw. status nieaktywny) spornych aptek w systemie teleinformatycznym, w ramach którego prowadzony jest ww. rejestr ("Krajowy Rejestr Zezwoleń Na Prowadzenie Aptek Ogólnodostępnych, Punktów Aptecznych", zgodnie z art. 107 ust. 5 u.p.f.), skutkowała utratą możliwości dalszego działania tych placówek w obrocie farmaceutycznym (aptecznym), z drugiej zaś – wpisanie do rejestru daty cofnięcia, a następnie – po dalszej zmianie tego wpisu – daty wygaszenia zezwoleń udzielonych poprzednikowi prawnemu strony skarżącej kasacyjnie sugeruje podmiotom zewnętrznym (w tym uczestnikom obrotu specjalistycznego), że decyzje będące podstawą działania ww. placówek aptecznych utraciły moc obowiązującą.
Jak już jednak stwierdzono, decyzje te – co wynika ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd Wojewódzki – nie zostały skutecznie poddane procedurze "wygaszenia" (w sensie ścisłym – nie stwierdzono ich wygaśnięcia w drodze ostatecznych decyzji), a więc skarżony organ – dokonując zaskarżonych czynności – nie wykazał istnienia podstaw do wprowadzenia spornych zmian danych w rejestrze, to jest obowiązywania ostatecznych lub wykonalnych decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w Radomsku i Kamieńsku.
Przepis art. 107 ust. 2 pkt 7 u.p.f. należy bowiem interpretować w ten sposób, że ujawniana w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych lub punktów aptecznych data wygaszenia zezwolenia to data wydania ostatecznej lub wykonalnej decyzji, o której mowa w art. 104 ust. 2 u.p.f., a więc decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki w związku z zaistnieniem ustawowych przyczyn wygaśnięcia zezwolenia. Brak jest zatem podstaw do zaprezentowanego przez skarżony organ i zaakceptowanego przez kontrolowany Sąd Wojewódzki twierdzenia, że zezwolenia na prowadzenie spornych aptek "wygasły z mocy samego prawa" z dniem wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego spółki przejmowanej.
Mając na względzie powyższe ustalenia, nie można zatem podzielić wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który kategorycznie i definitywnie – bez przeprowadzenia analizy merytorycznej podstaw do wprowadzenia kwestionowanych zmian danych w rejestrze, o którym mowa w art. 107 ust. 2 u.p.f. – stwierdził, że strona skarżąca kasacyjnie jako nieposiadająca "uprawnień do powadzenia obu aptek" jest pozbawiona interesu prawnego do wniesienia skargi na ww. czynności zmiany danych rejestrowych (art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 ust. 4 u.p.f. w zw. z art. 107 ust. 2 pkt 7 u.p.f.).
6. Powyższe wnioski wykładnicze są wystarczające do wzruszenia zaskarżonego wyroku i – wobec uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona – przekazania kontrolowanemu Sądowi Wojewódzkiemu sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a.) celem jej merytorycznego rozpoznania z zachowaniem rygorów określonych w art. 190 p.p.s.a.
Oddaleniu podlegał natomiast zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodu z naukowej opinii prawnej, która – nawet jeśli kwalifikować ją jako dowód z dokumentu prywatnego (art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.) – nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Nie uwzględniono również wniosku dowodowego zawartego w piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2021 r. (treść wyroków NSA wraz z uzasadnieniami jest bowiem znana temu Sądowi z urzędu).
Naczelny Sąd Administracyjny ubocznie stwierdza w ramach uwag końcowych, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – rozpoznając ponownie sprawę – powinien dodatkowo uwzględnić, że skarżąca kasacyjnie spółka uczyniła przedmiotem odrębnego zaskarżenia w jednym piśmie procesowym (zob. skarga z dnia 15 października 2020 r.) czynności dokonane "w dniu 5 października 2020 r." i "w dniu 8 października 2020 r.", co zgodnie z treścią art. 57 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skutkuje obowiązkiem wydania zarządzenia o rozdzieleniu skarg na te czynności celem ich oddzielnej rejestracji, natomiast sąd może następnie postanowić o połączeniu tych spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a.
7. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 185 § 1, art. 220 § 3, art. 203 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, odrzuceniu skargi kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz skarżącej kasacyjnie spółki kwoty 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
-----------------------
2