II GSK 1668/22

II GSK 1668/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne
Koncesje
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4022/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-30
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 114 poz 740
art. 31, art. 22 ust. 2 pkt 2, art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 3, pkt 7, ust. 2
Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4022/21 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. Sp. z o.o. w J. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4022/21 oddalił wniesioną przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (zwaną dalej Spółką E.) skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 maja 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 19 listopada 2020 r. o cofnięciu Spółce E. koncesji z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I stwierdził, że przy wydawaniu decyzji prawidłowo zastosowano art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2025 r., poz. 532, zwanej dalej u.o.o.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.). Przepis art. 22 ust. 2 pkt 2 u.o.o. przewiduje obligatoryjne cofnięcie koncesji gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa. Prawidłowo wykazano w toku postępowania, że Spółka E. naruszyła w sposób rażący określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności, na jaką uzyskała licencję; naruszono bowiem w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisy: a) art. 31 i art. 19 ust. 1 pkt 7 u.o.o., poprzez zatrudnienie osoby skazanej prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i nieweryfikowanie pod kątem skazania kandydata do pracy, b) art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a u.o.o., poprzez nieprowadzenie dokumentacji pracowniczej pracowników ochrony i nieprzedstawienie jej organowi prowadzącemu kontrolę, c) art. 19 ust. 2 pkt 5 i 9 u.o.o., poprzez nieprawidłowe prowadzenie wykazu pracowników ochrony), d) § 3 ust. 3 pkt 4 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie dokumentowania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz.U. z 2013 r., poz. 1739, zwanego dalej r.s.d.), poprzez wadliwe prowadzenie księgi zawartych umów oraz e) art. 20 ust. 1 pkt 3 u.o.o. w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie legitymacji pracowników ochrony (Dz.U. z 2017 r., poz. 1307, zwanego dalej r.l.p.), poprzez niewydawanie pracownikom ochrony obligatoryjnych legitymacji służbowych i nieprowadzenie ich ewidencji. Jak wynika z materiału dowodowego Spółka E. m.in. zatrudniła pracownika ochrony (D. Ż.), który – jak wynika z Krajowego Rejestru Karnego – jest osobą skazaną za kilka przestępstw umyślnych. Zatrudniając go Spółka E. nie dopełniła nadto wymogów zawarcia umowy w formie pisemnej. Pracownik ten pracując w dniach 22 i 23 grudnia 2018 r. wykonywał zadania rzecz tej spółki podejmując czynności ochrony w lokalu P. w J. w stroju służbowym z napisem "E.", co było przedmiotem ustaleń właściwej prokuratury w związku z bójką w tym lokalu. Danych tego pracownika nie zamieszczono też w księdze realizacji umowy usługi ochrony lokalu oraz w wykazie pracowników spółki i ewidencji legitymacji służbowych. Charakter tych naruszeń był rażący, a więc spełniał wymogi jakościowe z art. 22 ust. 2 pkt 2 u.o.o., bowiem stanowił oczywiste i jednoznaczne zaprzeczenie obowiązku przedsiębiorcy korzystającego
z koncesji na prowadzenie usług ochrony osób i mienia. Zachowania przedsiębiorcy okazały się nieakceptowalne z punku widzenia bezpieczeństwa działania takiego podmiotu na rynku usług ochrony osób i mienia.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wniosła E. Sp. z o.o. z siedzibą w J., zarzucając w niej Sądowi I instancji naruszenie:
1. przepisów postępowania w postaci:
a) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie "wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji", bowiem organ nie podjął wszystkich kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, nie zgromadził wymaganego materiału dowodowego i nie uwzględnił interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, a nadto uniemożliwił stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań; błędnie ustalono stan faktyczny przyjmując, że: a) D. Ż., jako osoba karana za przestępstwo umyślne, był zatrudniony w Spółce E. i przy jego zatrudnieniu nie dochowano formy pisemnej umowy oraz b) nie prowadzono należycie wykazu pracowników ochrony oraz ewidencji legitymacji, podczas gdy braki te nie miały charakteru rażącego;
b) art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez "nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji" wskutek wadliwego i niepełnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które eksponowało stanowisko organu i pobieżnie prezentowało stanowisko skarżącej, a także
2. naruszenie prawa materialnego w postaci:
a) art. 22 ust. 2 pkt 2 u.o.o., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaszły podstawy cofnięcia koncesji, wskutek rażących naruszeń przepisów: art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 19 ust. 1 pkt 3 i 7, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1 pkt 3 i art. 31 u.o.o. oraz § 3 ust. 3 pkt 4 i 6 r.s.d., co w konsekwencji obligowało Sąd I instancji do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., skoro naruszenie prawa ze strony Ministra miało wpływ na wynik sprawy.
E. Sp. z o.o. z siedzibą w J. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także
o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie "wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji", bowiem organ nie podjął wszystkich kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, nie zgromadził wymaganego materiału dowodowego i nie uwzględnił interesu społecznego oraz słusznego interesu strony,
a nadto uniemożliwił stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań; w ocenie Spółki E. błędnie ustalono stan faktyczny przyjmując, że: a) D. Ż., jako osoba karana za przestępstwo umyślne, był zatrudniony w Spółce E. i przy jego zatrudnieniu nie dochowano formy pisemnej umowy oraz b) nie prowadzono należycie wykazu pracowników ochrony oraz ewidencji legitymacji, podczas gdy braki te nie miały charakteru rażącego. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie standardy określone w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. Z tą partią zarzutu wiąże się cały kolejny zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez "nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji" wskutek wadliwego i niepełnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które eksponowało stanowisko organu i pobieżnie prezentowało stanowisko skarżącej. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. (bowiem art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. w sprawie nie podlegał w ogóle zastosowaniu), uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji szeroko zaprezentował stan sprawy (s. 1-6 uzasadnienia), przytoczył zarzuty skargi (s. 6 i 7 uzasadnienia), stanowisko strony przeciwnej (s. 7 uzasadnienia), podstawę prawną wyroku (s. 7, 8 i 15 uzasadnienia), a także jej wyjaśnienie (s. 9-12 uzasadnienia). Wbrew ocenie skarżącej, w uzasadnieniu wyroku I instancji nie ma obowiązku zamieszczania wszystkich wywodów skargi składających się na "stanowisko skarżącej"; przeciwnie uzasadnienie winno spełniać warunek "zwięzłości" w rozumieniu art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. Dostatecznym jest aby zrelacjonowano i odniesiono się do zarzutów skargi, ale co do tego w skardze kasacyjnej nie sformułowano zastrzeżeń. Nie jest też prawdą, że stanowisko organu (strony przeciwnej, Ministra) zostało w uzasadnieniu wyroku
w nieuprawniony sposób "eksponowane". Jak wynika z treści tego elementu uzasadnienia, stanowisko organu zrelacjonowano w jednym tylko zdaniu, na s. 7 uzasadnienia ("Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację i wniósł o oddalenie skargi"). Natomiast relacja z przebiegu postępowania (s. 2-5 uzasadnienia), wymagająca przytoczenia treści decyzji, po pierwsze nie stanowi stanowiska procesowego organu w postępowaniu sądowym, a po drugie, nie była w badanej sprawie partią tekstu ani nazbyt rozbudowaną, ani też nie zawierała zwrotów, które wskazywałyby na proste asymilowane poglądu prawnego organu przez Sąd. Nie uległy naruszeniu w sprawie również art. 133 § 1 zd. pierwsze ab initio (art. 133 § 1 zd. pierwsze in fine i art. 133 § 1 zd. drugie nie podlegały w sprawie zastosowaniu) i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze ab initio p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Skarżąca zaskarżyła skargą kasacyjną właśnie wyrok, więc sama przyznała, że tej partii regulacji, która dotyczy formy rozstrzygnięcia, nie naruszono. Zarzut skargi kasacyjnej nie wskazuje natomiast, podobnie jak motywy skargi kasacyjnej, jakie źródła wiedzy o faktach prawotwórczych ulokowane zostały poza materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, a więc wbrew art. 133 § 1 p.p.s.a. i stanowiły następnie podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Nie jest uprawnione stanowisko skarżącej, iż stopnień naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji regulacji procesowych o postępowaniu wyjaśniającym zawartych w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. kwalifikował je jako naruszenia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przekonaniu skarżącej Minister błędnie wywiódł ze zgromadzonych dowodów, że Spółka E. wbrew zakazom wynikającym z u.o.o. zatrudniła osobę karaną za przestępstwo umyślne (D. Ż.) nie dochowując przy tym formy pisemnej umowy z zatrudnionym oraz że nie prowadziła należycie wykazu pracowników ochrony oraz ewidencji legitymacji służbowych, naruszając w ten sposób w stopniu rażącym warunki wykonywania działalności, na jaką uzyskała koncesję z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Po pierwsze, fakty polegające na zatrudnieniu pracownika ochrony wbrew wymogom prawa (tj. zastanie go podczas wykonywania zadań służbowych z innymi pracownikami Spółki E.) wykazano na podstawie dokumentów urzędowych, których treści skarżącemu nie udało się w żadnej mierze zakwestionować, w szczególności zaś innymi dokumentami urzędowymi. Pozostałe zaś naruszenia, w tym z zakresu prowadzenia dokumentacji i urządzeń rejestrowych przedsiębiorstwa stanowiło konsekwencję tego zatrudnienia. Podstawą ustaleń faktycznych Ministra, przyjętych następnie przez Sąd I instancji, były materiały postępowania karnego związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej przez Spółkę E., obejmujące akta Prokuratury Okręgowej w O. sygn. akt [...]. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Materiały Prokuratury pozwoliły na odtworzenie zdarzenia (awantury, bójki) jakie miało miejsce [...] grudnia 2018 r. w lokalu P. w J., w którym interweniowali pracownicy ochrony Spółki E., w tym D. Ż. (wyposażony w strój służbowy pracownika ochrony z napisem "E."), który przyznając, że wykonuje pracę na rzecz Spółki E., był kilkukrotnie karany za przestępstwa umyślne, co wynika z wpisów w Krajowym Rejestrze Karnym. Prokurent Spółki E. (M. K.) zeznawał pierwotnie, że D. Ż. jest zatrudniony w Spółce E., ale umowę z nim rozwiązano, a następnie – że nigdy nie był zatrudniony w E.. Współpracownicy D. Ż. (D. K. i S. Z.) zeznali, że wykonuje wspólnie z nimi pracę jako zatrudniony przez Spółkę E.. Status pracownika ochrony Spółki E. po stronie D. Ż. stwierdził też organ Policji interweniujący w nocy
z [...]. na [...]. grudnia 2018 r. (notatka urzędowa z dnia 27 grudnia 2018 r.). Zgromadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dowody urzędowe w postaci materiałów postępowania karnego korzystały ze wzmocnionej mocy dowodowej
i wiarygodności; stanowiły dowody tego, co w nich urzędowo stwierdziły organy Prokuratury i Policji w ramach prowadzonego postępowania. Ustalenia te nie zostały przez skarżącą Spółkę E. podważone w jakikolwiek sposób. Samo zaprzeczenie tym faktom, a zwłaszcza wycofanie się z oświadczenia o pozostawaniu w stosunku zatrudnienia z D. Ż., nie mogło wpłynąć na miarodajność ustaleń Ministra. Zgodnie z art. 31 u.o.o., pracownikiem ochrony, co do którego nie jest wymagany wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego, może być osoba pełnoletnia, nieskazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne. Nie ulega kwestii, że D. Ż. jest, zgodnie
z wpisami w Krajowym Rejestrze Karnym, osobą kilkukrotnie skazaną za przestępstwa
z winy umyślnej. Zgromadzone materiały sprawy okazały się dostateczne do stwierdzenia, że wykonywał on pracę na rzecz Spółki E. jako pracownik ochrony, przynajmniej w dniach [...] i [...] grudnia 2018 r. w lokalu P. w J.; w lokalu tym D. Ż. w ubiorze służbowym właściwym pracownikom ochrony Spółki E. (z napisem "E.") brał udział w zajściu wymagającym interwencji wywołanej awanturą. Pracę wykonywał bez wymaganej umowy sporządzonej na piśmie; pracę świadczył wspólnie z pozostałymi pracownikami Spółki E., pracownikami ochrony, którzy zgodnie w postępowaniu karnym zeznali, że był ich kolegą z pracy. Już te okoliczności stanowiły dostateczną podstawę do wydania przez Ministra decyzji określonej w art. 22 ust. 2 pkt 2 u.o.o. o cofnięciu koncesji na wykonywanie świadczonej dotychczas działalności. Przedsiębiorstwa działające w sferze ochrony świadczą usługi z zakresu bezpieczeństwa i porządku; stosują środki przymusu w sposób zbliżony do aparatu władzy państwowej. Stąd ustawodawca kładzie wyraźny akcent na wymogi charakterologiczne pracowników ochrony, zobowiązując zakłady pracy (przedsiębiorstwa ochroniarskie) do zatrudniania tylko takich osób, które nie były skazane za przestępstwa umyślne (art. 31 u.o.o.) oraz do weryfikowania kandydatów na pracowników pod względem takiego skazania (art. 19 ust. 1 pkt 7 u.o.o.). Z żadnego z tych kluczowych dla funkcjonowania przedsiębiorstwa ochroniarskiego obowiązków Spółka E. się nie wywiązała. Zgodzić należało się
z Sądem I instancji oraz Ministrem, że proste zestawienie stanu zakładanego przez ustawodawcę w art. 31 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 7 u.o.o. (zakazu zatrudniania osób skazanych za przestępstwa umyślne i nakazu weryfikowania ich kartoteki karnej
w procesie rekrutacji) i stanu zastanego w przedsiębiorstwie (niezweryfikowanie skazań D. Ż. i zatrudnienie go pomimo popełnienia kilku przestępstw umyślnych) wskazuje, że regulacje te zostały naruszone w sposób rażący. Spółka E. zamiast chronić bezpieczeństwo osób i mienia, stwarzała zagrożenie dopuszczając do zawodowego stosowania środków przymusu przez osobę, która nie dawała rękojmi charakterologicznych do właściwego wykonywania zadań pracownika ochrony. Osiągnięty zachowaniem Spółki E. stan, prawidłowo wykazany w materiale dowodowym, odpowiadał wymogom naruszenia wyraźnego, jednoznacznego; stanowił dowód daleko idącej ignorancji dla porządku prawego. Zachodziły zatem określone w art. 22 ust. 2 pkt 2 u.o.o. podstawy do wydania decyzji cofającej dotychczasową koncesję udzieloną Spółce E. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Naruszenie prawa w postaci zatrudnienia pracownika skazanego miało w wypadku Spółki E. tym bardziej negatywny wymiar, że fakt zatrudnienia takiej osoby przedsiębiorca starał się ukryć przed ewentualnymi kontrolami (nie dokumentując stosunku zatrudnienia, nie przyznając się do zlecania pracy osobie), co stanowiło zachowanie uniemożliwiające m.in. próbę działań naprawczych ze strony organu koncesyjnego, w tym wzywanie skarżącej w trybie art. 22 ust. 2 pkt 1 u.o.o. do usunięcia stanu naruszenia prawa. Nie chodziło zatem o niewykrycie skazania pracownika w fazie rekrutacji, ale o celowe zatrudnianie skazanego
z naruszeniem prawa, co zwielokrotniało natężenie złej woli, mające wpływ na sanację cofnięcia koncesji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., II GSK 1982/11, CBOSA). Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachowania nieakceptowalne z punktu widzenia działania demokratycznego państwa prawnego prowadzą do cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności (por. wyrok z dnia 20 marca 2025 r., II GSK 1964/21, CBOSA). Do takich zachowań należy zatrudnianie przez przedsiębiorstwo ochroniarskie osób skazanych za przestępstwa umyślne; tego rodzaju naruszenia prowadzą więc do cofnięcia koncesji (wyrok z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1634/17, CBOSA).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 22 ust. 2 pkt 2 u.o.o., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaszły podstawy cofnięcia koncesji, wskutek rażących naruszeń przepisów: art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 19 ust. 1 pkt 3 i 7, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1 pkt 3 i art. 31 u.o.o. oraz § 3 ust. 3 pkt 4 i 6 r.s.d., co w konsekwencji obligowało Sąd I instancji do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., skoro naruszenie prawa ze strony Ministra miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 22
ust. 2 pkt 2 u.o.o., organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa. Zawarte w tym wyrażenie "cofa koncesję" oznacza, że decyzja o cofnięciu koncesji jest decyzją związaną. Wystąpienie przypadku rażącego naruszenia warunków wykonywania takiej działalności, określonych w przepisach prawa, rodzi obowiązek cofnięcia koncesji (względnie zmiany, tj. zmniejszenia jej zakresu, gdy koncesja dotyczy wielu odmian działalności, a naruszenia obejmują tylko niektóre). Jak już wykazano to przy okazji poprzedniego zarzutu (związanego z kompletnością materiału dowodowego służącego wykazaniu naruszenia art. 31 i art. 19 ust. 2 pkt 7 u.o.o.), w stosunku do Spółki E. zaszedł przypadek rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia polegający na kwalifikowanym, oczywistym i rodzącym wyjątkowo negatywne konsekwencje, naruszeniu ustawowego zakazu zatrudniania na stanowisku pracownika ochrony osoby, którą prawomocnie skazano za przestępstwo umyślne. Poczynione wcześniej ustalenia zachowują tu aktualność, zwłaszcza co do tego, że już te dwa naruszenia (zatrudnienie skazanego i niezweryfikowanie kandydata do pracy pod względem karalności) okazały się dostateczne do cofnięcia koncesji. Konsekwencjami tego naruszenia były naruszenia wtórne, w postaci uchybienia przepisom o obowiązkach natury technicznej – dokumentowania przebiegu stosunku pracy z pracownikiem ochrony (art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a u.o.o.), w tym polegające na nieprowadzeniu i nieprzechowywaniu umowy, na podstawie której zatrudniono pracownika ochrony (umowy o pracę, umowy cywilnoprawnej) oraz polegające na nieujęciu pracownika w zakładowym wykazie pracowników (art. 19 ust. 2 u.o.o.). Skarżąca w ramach tej partii zarzutu podniosła, że "nie współpracowała z D. Ż. nie było umowy"; nie mogła więc naruszyć przepisów o dokumentowaniu stosunku pracy. Jak już wcześniej zaznaczono materiał dowodowy był dostateczny by przeczeniu Spółki E. co do zatrudnienia D. Ż. (w pierwotnych wyjaśnieniach przedstawiciel spółki potwierdzał relację zatrudnienia, a następnie zmieniał pogląd) nie udzielić wiarygodności. Tym samym wszystkie techniczne następstwa zatrudnienia tego pracownika i nieuwidocznienia go w dokumentacji wymaganej prawem pracy oraz prawem administracyjnym, podlegały zsumowaniu z naruszeniem głównym, tj. zatrudnieniem osoby skazanej za przestępstwa umyślne na podstawie umowy ustnej.
Zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 pkt 3 u.o.o. (regulującego pisemną formę umów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej) jest nieusprawiedliwiony bowiem Sąd I instancji nie stosował tego przepisu; Sąd I instancji nie wymienił go w przyjętym przez siebie katalogu naruszeń, jakie wcześniej ustalił Minister (s. 10-12 uzasadnienia wyroku I instancji). Podobnie, podważając ustalenie faktyczne, iż Spółka E. nie wydawała pracownikom ochrony obligatoryjnych legitymacji (wymaganych przez art. 20 ust. 1 pkt 3 u.o.o.), którymi pracownicy obowiązani są posługiwać się od chwili dopuszczenia do wykonywania zadań związanych z ochroną (zgodnie z § 3 r.l.p.), Spółka E. nie okazała ani samych legitymacji, ani też dokumentacji związanej z ich wytarzaniem lub wydawaniem. Również w wypadku naruszenia polegającego na nieprowadzeniu w należyty sposób ksiąg realizacji umów w obrocie gospodarczym (w zakresie formy świadczonych usług i pracowników nadzoru, wymaganych przez § 3 ust. 3 pkt 4 i 6 r.s.d.) skarżąca Spółka E. nie powołała się (choćby w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.) na wymagane wpisy
w stosownych księgach. Tym samym jej twierdzenia zaprzeczające ustaleniom organu nie mogły okazać się wiarygodne. Warto podkreślić, że zarzuty kasacyjne kwestionują tylko wybrane, niektóre naruszenia, które łącznie z tymi niekwestionowanymi w poszczególnych zarzutach, spełniały wymogi rażącego naruszenia warunków prowadzenia takiej działalności wynikających z przepisów prawa. Stanowiły obraz nieakceptowalnej z punktu widzenia przedsiębiorstwa ochroniarskiego postawy względem porządku prawnego oraz przyjętej strategii co do metod świadczenia usług w sferze bezpieczeństwa.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).