II GSK 1661/23

II GSK 1661/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1068/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-10
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 31 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 203  pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 art. 188, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1068/22 w sprawie ze skargi Z. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszących zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Z. w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1068/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone przez Z. w W. (dalej zwanym "Z.", "skarżącą") postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanym: "GIF", "organem") z 28 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszących zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W pismach z dnia: 15 grudnia 2020 r., 16 grudnia 2020 r., 17 grudnia 2020 r., 18 grudnia 2020 r., 22 grudnia 2020 r., 28 grudnia 2020 r., 29 grudnia 2020 r.,
30 grudnia 2020 r., 7 stycznia 2021 r., 15 stycznia 2021 r. i 3 sierpnia 2021 r., skarżąca wniosła, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej zwanej: "k.p.a." w zw. z art. 99 ust. 3 i 3a oraz art. 101 ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499, dalej zwanej "u.p.f."),
o wszczęcie przez GIF z urzędu, postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych z rażącym naruszeniem prawa, wobec enumeratywnie wymienionych we wnioskach spółek, w przedmiocie przeniesienia zezwoleń na prowadzenie wyszczególnionych aptek ogólnodostępnych.
Skarżąca wskazała, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1
pkt 2 k.p.a., można odnieść do sposobu prowadzenia przez organy administracji publicznej w postępowaniach administracyjnych - postępowania dowodowego tj. do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Podniosła, iż w sytuacji, gdy podmiot wnioskujący
o przeniesienie zezwolenia na swoją rzecz posługuje się nazwą chronioną (np. nazwą jednej z sieci aptek), należy przyjąć domniemanie, że posiada na to zgodę, która powinna być zawarta w formie umowy. W takim przypadku rolą inspekcji jest żądanie od wnioskodawcy takiej umowy i przeprowadzenie jej analizy pod kątem przesłanek z art. 104a ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f. Natomiast obejściem zmian wprowadzonych ustawą tzw. "apteką dla aptekarza" (ustawa o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne z 7 kwietnia 2017 r., Dz. U. z 2017 r. poz. 1015) może być związanie spółki - wnioskodawcy postanowieniami umownymi, w wyniku których traci ona samodzielność, w zakresie prowadzenia swoich spraw. Warunkiem przeniesienia przez organ zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest spełnienie przesłanek wyrażonych w art. 104a ust. 1 u.p.f. Oznacza to, że przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na rzecz nabywcy apteki uzależnione jest od spełnienia wymagań, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4-4b i art. 101 pkt 2-5 u.p.f.
W sprawie dotyczącej ww. aptek, zdaniem strony, doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 104a ust. 1 u.p.f. Organy inspekcji farmaceutycznej nie przeprowadziły bowiem w toku postępowania administracyjnego wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób pozwalający na wyczerpujące zebranie materiału dowodowego umożliwiający ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie. Została wykorzystana nazwa dużej apteki sieciowej "[...]", co powinno wzbudzać szczególną uwagę organów, a ponadto dane z Rejestru Aptek wprost wskazują na naruszenie przez organ przepisów antykoncentracyjnych, tj. art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f., gdyż na terenie poszczególnych województw prowadzonych jest wiele aptek [...], w stosunku do aptek aktywnych, wykazanych w rejestrze aptek.
W ocenie Z. organy inspekcji nie dokonały analizy źródeł finansowania inwestycji, które miały być przedmiotem zezwolenia, czy zapisów umowy franczyzowej, bądź innych umów centralnych, które z dużym prawdopodobieństwem doprowadziłyby do konstatacji, iż dany wnioskodawca jest członkiem grupy kapitałowej, w rozumieniu ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 275 z późn.zm.), której członkowie prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne (art. 99 ust. 3a pkt 3 u.p.f.). Wobec powyższego konieczne jest, zdaniem skarżącej, podjęcie przez GIF działań z urzędu, zgodnych z ważnym interesem publicznym, mających na celu wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji rażąco naruszających prawo. Ponadto w najpóźniejszym wniosku z 3 sierpnia 2021 r. Z. wskazała, że jedna ze wspólniczek spółki A. w G. jest zatrudniona na stanowisku kierownika apteki w aptece o nazwie "[...]", położonej w G., przy ul. W., a osoba ta zdecydowała się na zakup apteki oddalonej o 350 kilometrów.
Postanowieniem z 25 listopada 2021 r., GIF odmówił wszczęcia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszących zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Następnie postanowieniem z 28 lutego
2022 r., - będącym przedmiotem zaskarżenia do WSA - po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie
z 25 listopada 2021 r.
Organ wskazał, że z uwagi na tożsamą treść wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć, wydanych w przedmiocie przeniesienia zezwolenia, uznał, iż w sprawie powinno zostać przeprowadzone jedno postępowanie administracyjne, bowiem badaniu podlegają przesłanki, które są tożsame dla wszystkich rozpatrywanych wniosków, tj. wynikające z art. 31 § 1 k.p.a. Podniósł, że w jego ocenie za uwzględnieniem żądania Z. nie przemawia interes społeczny. Co więcej, w ocenie GIF, skarżąca w niniejszej sprawie nie tylko nie wskazała na interes społeczny we wszczęciu postępowania, to ponadto w ogóle nie istnieje interes społeczny, który przemawiałby za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszących wskazane zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych.
GIF podniósł m.in., że kwestionowane zezwolenia zostały przeniesione
w okresie od 2018 r. do 2020 r. a znaczna część nowych właścicieli aptek prowadzi swoją działalność. Wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy apteka już funkcjonuje od nawet kilku lat, powoduje, istotne zakłócenie pracy przedsiębiorcy. Jest to o tyle istotne, że powołane przez Z. argumenty w kilkudziesięciu wnioskach są w istocie identyczne, bądź niezwykle zbliżone. To już samo przez się w ocenie organu powoduje, że zarzuty tej organizacji można podnieść w odniesieniu do znacznej części, jak też wszystkich decyzji, dotyczących przeniesienia zezwolenia już funkcjonujących w obrocie, gdzie przedsiębiorca posługuje się nazwą zbliżoną do istniejących na rynku podmiotów prowadzących apteki w ramach umów franczyzy. To z kolei w sposób oczywisty świadczy o braku ich dostatecznej konkretyzacji na tle konkretnego orzeczenia administracyjnego. Zdaniem GIF strona dowodzi bowiem, że skoro z rejestru aptek wynika, że kilkadziesiąt podmiotów działa w oparciu o tę samą nazwę lub zbliżoną, to organ naruszył prawo w sposób rażący, bowiem nie dokonał zweryfikowania uprzednio tych okoliczności. Jest to więc zatem nawet nie uprawdopodobnienie wadliwego działania organu, lecz jedynie przypuszczenie, iż organ w sprawie działał niewłaściwie. Nie można zdaniem GIF takiego działania uznać za nakierowanego na wyeliminowanie konkretnego aktu, z uwagi, że w sposób rażący narusza on prawo. Co więcej w przeważającej części ww. aptek przeniesienie zezwolenia nastąpiło przed zmianą ich nazw, a to świadczy w ocenie organu o tym, że część wniosków sformułowano tylko w oparciu o informacje wynikające z publicznego, internetowego rejestru aptek. Nadto, część wskazanych w tym wniosku aptek nie zawiera nazwy "[...]".
W ocenie GIF, wniosek Z., stanowi przykład, rozumienia interesu społecznego, jako zinstytucjonalizowanej formy popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. Na to bowiem wskazują okoliczności faktyczne sprawy, w tym ogólność twierdzeń, jak też bardzo szerokie, wskazania co organ powinien uczynić w sprawie oraz oczywiście ilość kwestionowanych decyzji. Zdaniem organu nie sposób więc uznać inaczej, iż wystąpienie organizacji społecznej podważa w szeroki sposób podstawy prawne działania innych przedsiębiorców na rynku aptekarskim, a prowadzenie postępowań o stwierdzenie nieważności postępowań, dotyczących przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki, narusza interes społeczny, poprzez podważanie uzyskanych uprawnień przedsiębiorców, tylko na podstawie niezwykle ogólnych i nieskonkretyzowanych w istocie twierdzeń Z.
Skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na ww. postanowienie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie jej poprzedzające oraz postanowił o kosztach postępowania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącej, że organ odmawiając jej udziału w postępowaniu administracyjnym (wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału) naruszył przepisy prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zdaniem organu strona z trzech przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. spełnia dwie, tj. postępowanie dotyczy osoby trzeciej i udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Natomiast, w ocenie organu, strona nie wykazała, spełnienia trzeciej przesłanki, tj. interesu społecznego. Przeciwnego zdania jest skarżąca i wskazuje, że spełnia wszystkie trzy przesłanki, które to wykazała składając wniosek. Ponadto strona powołuje się na fakt, że była ona do tej pory dopuszczana do udziału w postępowaniu zarówno administracyjnym jak
i sądowoadninistracyjnym.
Sąd pierwszej instancji wskazał na cele Z. określone w § 6 pkt 1 i 3 statutu, którymi są: reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec związków zawodowych, organów władzy
i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego; podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich. Zwrócił również uwagę, że skarżąca powoływała się na konieczność zapewnienia prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższe wpisuje się w zakres "tego" postępowania. WSA uznał, że w sprawie także trudno jest stwierdzić, co uczynił organ II instancji, iż strona działa jedynie w celu zaspokojenia swoich partykularnych celów. W ocenie Sądu skarżący reprezentuje "interes społeczny - zapewnienia szerszej kontroli zarówno nad działaniami organów orzekających w sprawach antykoncentracyjnych, jak również
w pewien sposób zastępuje same organy w badaniu zaistnienia określonych stosunków pomiędzy określonymi podmiotami, które to podmioty de facto są kontrolowane, np. przez jeden podmiot i w ten sposób istnieje możliwość (którą należy wyjaśnić), że podmioty te omijają obowiązujące przepisy prawa". W ocenie Sądu, dopuszczenie skarżącej do postępowania przyczyni się do zapewnienia szerszej kontroli administracji publicznej. Zdaniem WSA postępowanie administracyjne dotyczy przede wszystkim praw konkretnej strony. Jednakże każde pojedyncze postępowanie może mieć pośredni wpływ na prawa szerszej grupy podmiotów, w szczególności innych przedsiębiorców tego samego sektora. W szczególności jego wynik może mieć charakter prewencyjny wobec podmiotów wprowadzających praktyki związane z koncentracją rynku albo przyczynić się do utrwalenia określonej praktyki wykładni i stosowania przepisów. W ocenie WSA, ograniczenie udziału w postępowaniu spowoduje, że tylko część argumentów będzie zaprezentowana, co nie będzie służyło kontroli konkretnego rozstrzygnięcia.
Konkludując, w ocenie Sądu pierwszej instancji, GIF naruszył art. 31 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił organ, działając na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwanej: "p.p.s.a.") zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się tym samym przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi Z. pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, tj. naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.; dalej zwanej "k.p.a.") poprzez błędną wykładnię, polegającą na utożsamieniu przesłanki "interesu społecznego" z przesłanką "celów statutowych organizacji społecznej", podczas gdy są to dwie odrębne przesłanki, które powinny zostać rozważone oddzielnie, uwzględniając okoliczności danej sprawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w realiach niniejszej sprawy przepis ten nie daje podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania, wykazał zgodność celów organizacji społecznej, wnioskującej o wszczęcie postępowania i dopuszczenie jej do niego na prawach strony, lecz w okolicznościach sprawy nie ziściła się inna, kolejna i niezbędna przesłanka "interesu społecznego", co uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku tej organizacji;
Wskazano, że powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ legły u podstaw rozstrzygnięcia WSA i ukształtowały treść zaskarżonego orzeczenia;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie rozumienia pojęcia "interesu społecznego" w dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania oraz niewyjaśnienie przyczyn pominięcia okoliczności podniesionych przez GIF, przy jednoczesnym ogólnym powołaniu się na nieostre pojęcie "kontroli społecznej nad postępowaniem", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na to, że brak uzasadnienia Sądu w tym zakresie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a w konsekwencji wada ta uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Organ przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Zarzuty skargi kasacyjnej, zostały oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z treści zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny
w niniejszej sprawie dotyczy możliwości żądania wszczęcia postępowania,
a następnie udziału organizacji społecznej jaką jest skarżąca w postępowaniach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, jak twierdzi skarżąca, wydanych z rażącym naruszeniem prawa, w przedmiocie przeniesienia zezwoleń na prowadzenie szeregu aptek ogólnodostępnych. Istotą problemu wymagającą rozważenia w pierwszej kolejności jest zatem zagadnienie legitymacji procesowej organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego podmiotu trzeciego.
Problematyka udziału organizacji społecznej w postępowaniach administracyjnych na prawach strony została określona przez ustawodawcę w art. 31 k.p.a. Przepisy art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przewidują dwa sposoby dostępu do postępowania dla organizacji społecznej. Przysługuje jej zatem prawo do żądania wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu. Uwzględnienie pierwszego wniosku prowadzi do wszczęcia postępowania z urzędu, zaś organizacja uzyskuje legitymację na podstawie art. 31 § 2 i 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 649/21; z 9 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 531/21;
z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 74/21). Z kolei uprawnienie żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu istnieje wyłącznie wówczas, gdy postępowanie takie się toczy. Nie jest możliwe zgłoszenie wniosku przed jego wszczęciem lub po jego zakończeniu. Instytucja ta - jak wskazuje się
w doktrynie - "nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy". (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 31). "W przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne się nie toczy, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a." (również M. Romańska [w:] Kodeks ...). Żądanie dopuszczenia do udziału
w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem pierwszej lub drugiej instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1579/19).
Z treści art. 31 § 1 k.p.a. wyłaniają się zatem trzy przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby organizacja społeczna mogła wziąć udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Mianowicie:
1. postępowanie administracyjne nie może dotyczyć praw i obowiązków wnioskodawcy - organizacji społecznej, lecz innego podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego,
2. udział organizacji społecznej w postępowaniu uzasadniony jest jej celami statutowymi,
3. za udziałem przemawia interes społeczny.
Rozpoznając złożony wniosek, organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego zbadania czy spełnione zostały ustawowe przesłanki dopuszczenia do udziału organizacji społecznej, a następnie ich zadaniem jest odpowiednie uzasadnienie zajętego stanowiska. Przeprowadzana w tym zakresie kontrola zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć przez sądy administracyjne opiera się na badaniu czy organ wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz prawidłowo je ocenił, a nadto czy została należycie uzasadniona odmowa dopuszczenia do udziału bądź odmowa wszczęcia postępowania, a zatem czy była ona uzasadniona w kontekście interesu społecznego i celów statutowych organizacji.
Jeśli chodzi o spełnienie celów statutowych, to jak trafnie zauważa się
w doktrynie "z przepisu art. 31 § 1 in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej." (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 31). Organy inspekcji farmaceutycznej są zatem zobowiązane do ustalenia - z urzędu - czy zawarte w statucie organizacji cele uzasadniają jej udział w postępowaniu. Jak zauważa się w orzecznictwie, "muszą być (one) jak najszczegółowiej określone, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony" (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 r.,
II OSK 1499/06). "Warunkiem dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu jest to (...) by dążenia, zamierzenia organizacji pokrywały się z okolicznościami wskazanymi w hipotezie znajdujących zastosowanie w danej sprawie norm prawnych" (za: Z. Kmieciak, J. Wegner [w:] M. Wojtuń, Z. Kmieciak, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 31).
Z perspektywy organizacji, samo przedstawienie swoich celów statutowych nie jest wystarczające. Powinna ona "uprawdopodobnić, że poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów." (za: M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 31).
Przechodząc z kolei do kwestii interesu społecznego, należy mieć na uwadze, że pojęcie to stanowi klauzulę generalną i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Wymaga każdorazowo indywidualnej oceny, którą ustawodawca - co potwierdza orzecznictwo (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt
II OSK 139/09) - pozostawił organowi administracji publicznej. Pojęcie interesu społecznego utożsamiane jest niekiedy z interesem publicznym, lecz właściwsze jest odczytywanie go jako potrzeba ochrony wartości wspólnych w danym społeczeństwie. Przykładem takiego interesu społecznego jest bez wątpienia ochrona wszelkich wartości konstytucyjnie gwarantowanych, w tym oczywiście ochrona zdrowia i życia ludzkiego. Należy też podzielić wyrażony przez WSA
w Warszawie pogląd, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, interes społeczny przemawia wtedy, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, ale i ma rozeznanie
w sprawie, w której chce uczestniczyć (wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada
2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1925/10).
W orzecznictwie zgodnie podnosi się również, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (wyroki NSA: z 13 stycznia
2015 r., sygn. II GSK 588/14; z 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 501/13; z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11; z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10). Każdorazowo zatem organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu. Powołując się na interes społeczny, nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, a winna podać konkretne okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające wniosek. Rozpoznawany przez ten pryzmat wniosek każdorazowo poddawany jest indywidualnej ocenie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. I to właśnie obowiązkiem organu jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej." (por. wyrok NSA
z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1108/21).
Potencjalny udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, jeśli wykaże ona spełnienie wszystkich trzech ustawowych przesłanek jest nie do przecenienia, pozwala bowiem na szerokie reprezentowanie interesów różnych grup społecznych. Jednakże przyznane im na mocy przepisów k.p.a. uprawnienie, nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Jak trafnie zauważa NSA - "nie może ono służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, jak również nie może prowadzić, poprzez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników sprawy, do naruszenia sfery prywatnej stron postępowania, wkraczania w ich życie, plany zawodowe lub do narażania na inne nieprzyjemności, związane z udziałem podmiotów obcych względem stron, bądź ewidentnie nastawionych za lub przeciw stronie danego postępowania" (por. wyrok NSA z 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 768/20). Podzielić należy też wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż ewentualne "obalenie twierdzenia organizacji o urzeczywistnieniu deklarowanego w statucie interesu społecznego wymaga poczynienia przez organ jednoznacznych ustaleń (zob. cytowany wyrok NSA sygn. akt II OSK 139/09). Dlatego też ciężar wykazania okoliczności uzasadniających uwzględnienie żądania organizacji rozkłada się w postępowaniu wywołanym jej wnioskiem pomiędzy występującą z roszczeniem procesowym a organ. Do organizacji należy sformułowanie twierdzenia o występowaniu interesu społecznego i poparcie go konieczną argumentacją, znajdującą uzasadnienie w okolicznościach sprawy i przedmiocie postępowania. Organ zaś w sposób wyczerpujący winien dążyć do wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru organizacji społecznej.
Należy podkreślić, że w kontrolowanym przez WSA postępowaniu nie było kwestionowane, że organizacja spełniała "warunki statutowe" przewidziane w art. 31 §1 k.p.a., zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd błędnie jednak utożsamił pojęcie interesu społecznego z przesłanką "celów statutowych organizacji społecznej" i "koniecznością kontroli społecznej nad postępowaniem".
WSA nie dokonywał ogólnej, abstrakcyjnej wykładni interesu społecznego dla żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oraz udziału w tym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się natomiast próby zaspokojenia partykularnych interesów Związku zwracając uwagę, że przeciwnie Z. reprezentuje interes społeczny - zapewnienia szerszej kontroli zarówno nad działaniami organów procedujących w sprawach antykoncentracyjnych, jak również motywuje do badania zaistnienia określonych stosunków pomiędzy podmiotami funkcjonującymi na reglamentowanym rynku farmaceutycznym. Sąd przyjął, że udział Związku w postępowaniu w pewien sposób "zastępuje same organy w badaniu zaistnienia określonych stosunków pomiędzy określonymi podmiotami, które de facto są kontrolowane, np. przez jeden podmiot i w ten sposób istnieje możliwość (którą należy wyjaśnić), że podmioty te omijają obowiązujące przepisy prawa." (str. 9 uzasadnienia wyroku WSA). Ponadto Sąd podkreślił, że wpisuje się w zakres inicjowanego wnioskami skarżącej postępowania "konieczność zapewnienia prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń" (str. 8 uzasadnienia).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ słusznie zakwestionował takie rozumienie interesu społecznego w rozpoznawanej sprawie.
Dla oceny tego interesu nie może pozostać pominięte, czego nie dostrzegł
w ogóle Sąd pierwszej instancji, że żądanie skarżącej dotyczyło - nie tyle udziału
w postępowaniu już się toczącym, a wszczęcia postępowań, i to w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych w przedmiocie przeniesienia zezwoleń wydanych na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Ten przedmiot wniosków musiał zostać uwzględniony przy ocenie interesu społecznego organizacji społecznej z punktu widzenia spełnienia warunku z art. 31 § 1 k.p.a.
in fine. Należy bowiem przypomnieć, że art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym zakreśłeniu granic tej trwałości. Wyznaczone przepisami k.p.a. odstępstwa od zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (w tym również tryb stwierdzenia nieważności), jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ jest obowiązany do przestrzegania zasad ogólnych postępowania. Przyjmuje się, że wady decyzji uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. mają
w przeważającej mierze charakter materialnoprawny, wady te tkwią w samej decyzji
i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też
w podstawę prawną. Nie są to natomiast wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania.
Przy uwzględnieniu tych założeń nie można nie podzielić stanowiska organu
o braku podstaw do przyjęcia, że zostało wykazane istnienie interesu społecznego po stronie skarżącej do żądania wszczęcia wnioskowanego postępowania. W istocie wnioski Z. nie są zindywidualizowane w tym sensie, że oparte zostały na jednakowym schemacie - wskazują co prawda na naruszenie antykoncentracyjnych przepisów u.p.f., nie odnoszą się jednak do poczynionych w postępowaniach administracyjnych (w sprawie przeniesienia zezwoleń) ustaleń, pozwalających stwierdzić wytykane naruszenia, lecz wskazują na potrzebę - przeprowadzenia tych ustaleń, które dopiero miałyby naruszenia prawa materialnego wykazać.
Intencja doprowadzenia do prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych, przyświecająca wnioskom o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych i prawomocnych, a co do których nie zostało nawet uprawdopodobnione, aby przepisy te zostały w ogóle naruszone (którą to intencję wyeksponował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku), nie może zostać uznana za wystarczające uzasadnienie dla istnienia interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego. Co do zasady wszczynanie postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma również służyć "zastępowaniu" organów inspekcji farmaceutycznej przez inne podmioty, działające na rynku aptecznym, ani wyjaśnianiu, "czy istnieje możliwość (...), że podmioty te omijają obowiązujące przepisy prawa" (por. str. 9 uzasadnienia wyroku WSA).
Trafnie natomiast stwierdza organ, że w interesie społecznym leży pewność uzyskanych uprawnień przez przedsiębiorców działających na rynku aptecznym, zwłaszcza w tak znacznej liczbie (wnioski dotyczą kilkudziesięciu aptek). Jakkolwiek w istocie, w interesie społecznym jest funkcjonowanie rynku aptecznego w sposób zgodny z prawem, to już jego destabilizowanie poprzez wszczynanie postępowań nadzwyczajnych podważających ostateczne zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, opartych li tylko na ogólnych twierdzeniach o naruszeniu przepisów antykoncentracyjnych nie zasługuje na aprobatę. Podważanie w ten sposób pozycji rynkowej objętych wnioskami aptek (w tym aptek funkcjonujących od wielu lat) i utrudnianie prowadzenia przez nie działalności gospodarczej poprzez wprowadzanie niepewności, może prowadzić do destabilizacji części rynku aptekarskiego, w konsekwencji pogorszyć zabezpieczenie zdrowia ludności.
Sąd pierwszej instancji pominął przy stosowaniu art. 31 § 1 k.p.a., że interes społeczny jest pojęciem szerokim i zmiennym, który powinien być wykładany
z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a w postępowaniach dotyczących udzielonych zezwoleń na prowadzenie apteki, składową tego interesu jest także nieuzasadnione podważanie pozycji rynkowej innych uczestników rynku.
Reasumując słuszne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 31 § 1 k.p.a. (zarzuty 1-2 petitum skargi kasacyjnej), a WSA błędnie utożsamił w rozpoznawanej sprawie interes społeczny
z przesłanką "celów statutowych organizacji społecznej" oraz "konieczności kontroli społecznej nad postępowaniem".
Nietrafny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania.
Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia
(por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt
II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych
w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny istoty sprawy. Sąd wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa przy rozpoznawaniu sprawy, a w konsekwencji dlaczego uchylił kontrolowane postanowienie GIF i poprzedzające je postanowienie. Sam fakt, że Sąd nie zdefiniował wystarczająco - w ocenie organu - pojęcia "interesu społecznego" w dopuszczeniu Związku do udziału w postępowaniu, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Stąd też zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny.
Mimo chybionego ostatniego zarzutu kasacyjnego skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że dotychczasowe rozważania
i omówione w nich podstawy kasacyjne uzasadniały uwzględnienie wniosku
o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie
art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo ocenił brak interesu społecznego po stronie skarżącej w żądaniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (stwierdzenia nieważności) w przedmiocie decyzji przenoszących zezwolenie na prowadzenie aptek ogólnodostępnych.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203
pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).