II GSK 1657/22

II GSK 1657/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /przewodniczący/
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Uzasadnienie
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 2, art. 183 par. 3 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 2878/21 w sprawie ze skarg: 1) A. Sp. z o.o. w K. 2) Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 23 marca 2021 r. nr PR.503.2.2021.MO.2 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2878/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargi A. sp. z o.o. z w K. (dalej: skarżąca) oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 23 marca 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie incydentalne (wpadkowe) o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej, które zapadło w ramach postępowania głównego w sprawie uzasadnionego podejrzenia naruszenia przez skarżącą art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm., dale] "u.p.f."). Zdaniem Sądu istnieje podstawa prawna do wszczęcia postępowania głównego w przedmiocie zbadania przestrzegania przez skarżącą przepisów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Skoro bowiem zgodnie z art. 108 ust. 4 pkt 4 u.p.f. organy Inspekcji Farmaceutycznej wydają decyzje w zakresie udzielenia, zmiany, cofnięcia, odmowy udzielenia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, to uprawnione są do prowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć, w tym także wydanych na podstawie art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 37at ust. 8 u.p.f. na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością. W ocenie Sądu obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzanej u niego inspekcji i kontroli, ale także poza nimi, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że obowiązek ten odnosi się do ogółu dokumentów związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, w tym dokumentów pozwalających na ustalenie, czy przedsiębiorca nie przekracza progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a u.p.f., czyli umów spółki czy umów franczyzy jako związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością. W związku z tym, że skarżąca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przekazała żądanej dokumentacji, to zdaniem Sądu uznać należało, że naruszyła art. 37at ust. 8 u.p.f. i stosownie do treści art. 127b ust. 1a u.p.f. należało nałożyć na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15 000 zł.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożyła skarżąca spółka, zaskarżając orzeczenie w całości. Na postawie art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na:
1. podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 108 ust. 4 pkt 4 u.p.f. w zw. z art. 99 ust.3 pkt 2 i 3 u.p.f. poprzez błędną wykładnię zgodnie z którą, skoro organy Inspekcji Farmaceutycznej wydają decyzje w zakresie udzielania, zmiany, cofnięcia, odmowy udzielenia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na apteki, to są uprawnione do ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć m.in. określone w art. 99 ust. 3 u.p.f., podczas gdy przy prawidłowej wykładni należy uznać, iż przesłanki z art. 99 ust.3 u.p.f. są badane wyłącznie na etapie udzielania zezwolenia, gdyż nie mają zastosowania do postępowań dotyczących zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia;
2. podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą przepis ten wyznacza progi antykoncentracyjne, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie ujemną przesłankę udzielenia zezwolenia, nie jest przepisem antykoncentracyjnym i nie ma zastosowania w innych postępowaniach niż postępowanie o udzielenie zezwolenia;
3. podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art.145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f. poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do postępowania administracyjnego nie będącego postępowaniem kontrolnym i jednocześnie błędną wykładnię zgodnie z którą przepis ten należy stosować do wszelkich postępowań, podczas gdy przy prawidłowej wykładni przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do postępowań kontrolnych;
4. podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art.145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 127b ust. 1a u.p.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do odmowy przedłożenia dokumentów w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku odmowy przedłożenia dokumentów wbrew art. 37at ust. 8 u.p.f., a do naruszenia tego przepisu nie doszło i na gruncie niniejszej sprawy dojść nie mogło;
5. podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art.145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37at ust. 8 u.p.f. w zw. z art. 108 ust. 1 i 4 u.p.f. i art. 109 u.p.f. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 37 art. ust. 8 u.p.f. zgodnie z którą przepis ten daje prawo do żądania umów franczyzowych i innych dokumentów stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy przepis ten daje podstawę żądania dokumentów wyłącznie w zakresie kompetencji Inspekcji Farmaceutycznej, natomiast badanie umów franczyzowych wykracza poza kompetencje Inspekcji Farmaceutycznej.
Wobec powyższego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., art. 188 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 176 § 2 p.p.s.a. i 200 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości poprzedzających go decyzji organu wydanych w pierwszej i drugiej instancji oraz umorzenie postępowania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
III
Główny Inspektor Farmaceutyczny złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o ich oddalenie w całości na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy.
IV
W dniu 2 grudnia 2025 r. wpłynęło do NSA pismo Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, w którym zawiadamiając o wstąpieniu do toczącego się postępowania oraz wyrażając stanowisko w sprawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wskazał, że wyrok WSA o sygn. akt V SA/Wa 2878/21 oddalający jego skargę oraz skargę A. sp. z o.o. z w K. nie został mu doręczony, pomimo że wnosił o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia tego wyroku wnioskiem z 11 marca 2022 r.
V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione są w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie sprecyzowano treści pojęcia "pozbawienia możności obrony swych praw", co oznacza, że pojęcie to odnosić się może do różnych stanów faktycznych. Ustawa nie zawęża nieważności postępowania do wypadku całkowitego pozbawienia strony możliwości obrony, co oznacza, że pozbawienie strony możliwości obrony należy oceniać w każdym konkretnym przypadku i nie należy go utożsamiać z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu (wyrok NSA z: 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05; 13 października 2005 r., sygn. akt FSK 2356/04; 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1697/20). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi tu o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a więc nie jakiekolwiek błędy czy utrudnienia w tym zakresie. Czynny udział strony w postępowaniu sądowym nie ogranicza się wyłącznie do jej udziału w rozprawie, gdyż wyżej przywołane przepisy ustawy nie różnicują formy, w jakiej strona prezentuje swoje stanowisko (w piśmie procesowym lub ustnie w toku rozprawy) - a co za tym idzie - jego prawnej mocy i skuteczności (m.in. wyroki NSA z: 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2086/19; 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 357/19; 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1940/19; 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 528/22). Bez znaczenia pozostaje też to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało wpływ na ostateczny wynik sprawy (m.in. wyrok NSA z 1 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 2019/23).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy należało stwierdzić, że doszło do pozbawienia Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców możności obrony jego praw, co nastąpiło przez zaniechanie doręczenia odpisu wyroku WSA w Warszawie z 25 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 2878/21 wraz z uzasadnieniem, pomimo prawidłowego złożenia wniosku przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (k. 159 akt), który był jednym ze skarżących w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.
Możliwość wniesienia skargi kasacyjnej uzależniona jest od spełnienia przez każdą ze stron warunku wstępnego, jakim jest złożenie przez tę stronę w terminie siedmiodniowym wniosku o doręczenie jej odpisu wyroku z uzasadnieniem. Zgodnie bowiem z art. 141 § 2 p.p.s.a. w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek (art. 142 § 2 p.p.s.a.). Z art. 173 § 2 p.p.s.a. zaś wynika, że skargę kasacyjną może wnieść strona po doręczeniu odpisu wyroku z uzasadnieniem.
W rozpoznawanej sprawie odpis sentencji wyroku WSA w Warszawie z 25 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2878/21 doręczono pełnomocnikom Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców 8 marca 2022 r. – r. pr. K, K. i 9 marca 2022 r. - r. pr. P. C.. Pismem z 11 marca 2022 r. wniosek o sporządzenie uzasadnienia ww. wyroku i doręczenie tego wyroku wraz z uzasadnieniem złożył umocowany do działania w sprawie pełnomocnik Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców – r. pr. K. K. (karta 159 akt sądowych). Pomimo złożenia w terminie siedmiu dni wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia ww. wyroku, uzasadnienie nie zostało doręczone Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców. Z akt sprawy wynika, że wnioskowi temu nie nadano dalszego biegu (zarządzenie - karta 159 akt sądowych). Rzecznik został zatem pozbawiony prawa do wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku, nie rozpoczął bowiem biegu termin do wniesienia przez niego skargi kasacyjnej z uwagi na treść art. 173 § 2 w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a.
W tej sytuacji rozpoznawanie przez NSA skargi kasacyjnej wniesionej przez spółkę A. sp. z o.o. z w K. byłoby przedwczesne, gdyż postępowanie przed WSA w tej sprawie jeszcze się nie zakończyło, bowiem co do drugiego ze skarżących tj. Rzecznika nie doręczono jeszcze uzasadnienia wyroku. W takiej sytuacji, ponieważ postępowanie przed WSA jeszcze się nie zakończyło, NSA nie miał kompetencji do ewentualnego zwrotu akt do WSA. Kompetencje NSA dotyczą bowiem postępowania drugoinstancyjnego, a więc postępowania następującego po zakończeniu postępowania przed WSA, a to postępowanie w niniejszej sprawie jeszcze się nie zakończyło.
Brak doręczenia Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców, który był stroną w tej sprawie, wyroku wraz z uzasadnieniem, pomimo złożenia przez niego jako stronę postępowania przed WSA stosownego wniosku o sporządzenie uzasadnienia i doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem, pozbawił go możliwości wniesienia skargi kasacyjnej, a w konsekwencji możności obrony jego praw, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwalifikować należy jako przesłankę nieważności postępowania przewidzianą w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Na powyższą wadę postępowania zwrócił uwagę Rzecznik w piśmie z 2 grudnia 2025 r. Przesłanka nieważności jest brana przez NSA pod uwagę z urzędu, niezależnie do zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej.
Ustalenie, że w sprawie zachodziła jedna z przyczyn nieważności postępowania oznaczało, iż niemożliwe na tym etapie postępowania było odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej A. sp. z o.o. z w K.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien wziąć pod uwagę wskazaną powyżej przez NSA ocenę prawną i zagwarantować każdej ze stron postępowania pełną możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że z uwagi na przyczynę uchylenia zaskarżonego wyroku, w tej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu