II GSK 1653/24

II GSK 1653/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Łd 117/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-05-08
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2151
art. 4[1] ust. 1 i 2.
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Dz.U. 2023 poz 1939
art. 10 ust. 1. i 2, art. 22 ust. 3.
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 117/24 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 23 listopada 2023 r., nr XCVI/1157/23 w przedmiocie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Rady Miejskiej w Wieluniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 maja 2024 roku, sygn. akt III SA/Łd 117/24, oddalił skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 23 listopada 2023 r. w przedmiocie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Rada Miejska w Wieluniu w dniu 23 listopada 2023 r. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 41 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2151 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1939 ze zm.), uchwałę w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Wieluń na rok 2024 (dalej: "Program").
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, złożył Wojewoda Łódzki wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez brak jednoznacznego wskazania jednostki realizującej gminny program.
W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Wielunia reprezentujący Radę Miejską w Wieluniu wniósł o jej oddalenie w całości lub ewentualnie, wobec podjęcia uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, o umorzenie postępowania wywołanego wniesioną skargą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za niezasadną.
Zdaniem WSA, wykładnia upoważnień ustawowych zawartych w art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 10 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii prowadzi do wniosku, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminny program przeciwdziałania narkomanii nie mają waloru aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że Program ma charakter aktu wewnętrznego kierowania, ponieważ zawiera normy zaadresowane wyłącznie do podmiotów znajdujących się w administracyjnej strukturze gminy, albowiem określa działania zaplanowane do realizacji przez Gminę Wieluń w 2024 r.
Sąd I instancji uznał, że wbrew argumentacji skarżącego z art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wynika, aby wskazanie jednostki realizującej program było elementem obligatoryjnym programu. Sąd I instancji podkreślił, że z ww. regulacji wprost wynika, że zasadą jest realizacja programu przez ośrodek pomocy społecznej lub centrum usług społecznych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, a wskazanie innej jednostki, która ma realizować program pozostawione zostało uznaniu organu stanowiącego gminy, zaś do kompetencji organu wykonawczego gminy należy możliwość powołania pełnomocnika w celu realizacji gminnego programu.
W opinii Sądu I instancji, z regulacji zawartych w Programie wynika, że podmioty realizujące zadania własne gminy z zakresu określonego w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 10 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, określone w Programie takie jak Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, Pełnomocnik do Spraw Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, pozostają wewnątrz administracyjnej struktury gminy. W konsekwencji WSA przyjął, że adresatami norm zawartych w gminnym programie, który jest zbiorem norm planowania, są jednostki odpowiedzialne za wykonanie planu, a więc np. organy samorządu terytorialnego lub jego jednostki organizacyjne, a nie członkowie lokalnej wspólnoty samorządowej. Sąd I instancji podkreślił, że z woli ustawodawcy gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminny program przeciwdziałania narkomanii wskazują jedynie podmioty zobowiązane do realizacji zadań określonych w programie, a podmioty te pozostają w strukturze gminy, stąd też brak jest podstaw aby tego rodzaju akt, który ma wyłącznie cechy zaadresowania wewnętrznego, traktować jako akt normatywny powszechnie obowiązujący na obszarze działania gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne, a w konsekwencji jako akt prawa miejscowego, który wymagałby ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym w trybie określonym w art. 42 ust. 1 u.s.g. oraz w przepisach art. 2 ust. 1, art. 4 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461).
Zdaniem Sądu I instancji, wobec programowego charakteru gminnego programu, stanowiącego nienormatywny akt kierownictwa wewnętrznego należy uznać, że zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych również stanowią normy o takim samym charakterze i cechach. WSA zaznaczył, że zgodnie z art. 41 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, rada gminu musi określić zasady wynagradzania członków komisji. Sąd I instancji stwierdził również, iż w związku z faktem, że gminną komisją powołuje wójt (burmistrz, prezydent), a wynagrodzenia jej członków są finansowane ze środków budżetowych gminy, powstaje stosunek podległości służbowej członków gminnej komisji wobec organu gminy.
W podstawie prawnej wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 dalej: "p.p.s.a.")
Wojewoda Łódzki nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r. poz. 2151), polegające na uznaniu, że ww. przepis nie został naruszony przez Radę Miejską w Wieluniu w sytuacji, gdy w Programie przyjętym zaskarżoną uchwałą wskazano, wbrew treści ww. przepisu, że podmiotami odpowiedzialnymi za realizację programu są grupy, instytucje oraz organizacje funkcjonujące na terenie gminy lub obejmujące zasięgiem działania jej mieszkańców, a nie jeden z podmiotów, o których mowa w art. 41 ust. 2 zdanie trzecie ww. ustawy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rada Miejska w Wieluniu reprezentowana przez Burmistrza Wielunia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przewidzianych prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
Stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać ocenie merytorycznej wadliwie postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wynika to z ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej, przewidującego rozstrzyganie przez NSA sprawy w granicach podniesionych zarzutów, nie zaś rozpoznanie sprawy w całości, co jest obowiązkiem Sądu I instancji - art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09). Do obowiązku wnoszącego skargę kasacyjną, działającego z odpowiadającą tym wymaganiom starannością, należy więc poprawne wskazanie norm prawnych naruszonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i określenie na czym uchybienie tego Sądu polegało. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych, poprzez przedstawienie rzeczowej argumentacji na ich poparcie. W przypadku zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wystarczy przy tym ograniczyć się do wymienienia zbiorczo (kwestionowanych) przepisów, bowiem konieczne jest indywidualne uzasadnienie każdego zarzutu formułowanego wobec tych przepisów, których naruszenie wskazano w skardze kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 8 maja 2018r., sygn. akt II GSK 289/18).
Skarga kasacyjna oparta została na podstawie uregulowanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie Wojewoda Łódzki zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r. poz. 2151), "polegające na uznaniu, że ww. przepis nie został naruszony przez Radę Miejską w Wieluniu w sytuacji, gdy w Programie przyjętym zaskarżoną uchwałą wskazano, wbrew treści ww. przepisu, że podmiotami odpowiedzialnymi za realizację programu są grupy, instytucje oraz organizacje funkcjonujące na terenie gminy lub obejmujące zasięgiem działania jej mieszkańców, a nie jeden z podmiotów, o których mowa w art. 41 ust. 2 zdanie trzecie ww. ustawy."
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu tego nie podzielił. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniemZgodnie z art.4 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych Gmin. W szczególności zadania te obejmują: 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu; 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą domową; 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej oraz działalności szkoleniowej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych, przeciwdziałania narkomanii oraz uzależnieniom behawioralnym, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych; 4) (uchylony); 5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych; 6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed Sądem w charakterze oskarżyciela publicznego; 7) wspieranie zatrudnienia socjalnego przez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej i klubów integracji społecznej.
W myśl art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci uchwalonego przez Radę Gminy gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, który stanowi część strategii rozwiązywania problemów społecznych i który uwzględnia cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Elementem gminnego programu mogą być również zadania związane z przeciwdziałaniem uzależnieniom behawioralnym. Gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.
Również zgodnie z treścią ustawy z 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U.2023.1939 t.j.) przeciwdziałanie narkomanii należy do zadań własnych gminy, obejmujących: 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych i osób zagrożonych uzależnieniem; 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy narkomanii, pomocy psychospołecznej i prawnej; 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej, edukacyjnej oraz szkoleniowej w zakresie rozwiązywania problemów narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie zajęć sportowo-rekreacyjnych dla uczniów, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych; 4) wspomaganie działań instytucji, organizacji pozarządowych i osób fizycznych, służących rozwiązywaniu problemów narkomanii; 5) pomoc społeczną osobom uzależnionym i rodzinom osób uzależnionych dotkniętym ubóstwem i wykluczeniem społecznym i integrowanie ze środowiskiem lokalnym tych osób z wykorzystaniem pracy socjalnej i kontraktu socjalnego (art. 10 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Jak stanowi art. 10 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w ramach programu, o którym mowa w art. 41 ust. 2 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zwanego dalej "Gminnym Programem".
W Gminnym Programie uwzględnia się działalność wychowawczą, edukacyjną, informacyjną i profilaktyczną prowadzoną w szkołach i placówkach systemu oświaty zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3, a także diagnozę w zakresie występujących w szkołach i placówkach systemu oświaty czynników ryzyka i czynników chroniących przeprowadzaną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3 (art. 10 ust. 2a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).
W ramach Gminnego Programu w szkołach i placówkach systemu oświaty są realizowane w szczególności działania o potwierdzonej skuteczności lub oparte na naukowych podstawach prowadzone w zakresie działalności, o której mowa w ust. 2a (art. 10 ust. 2b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).
Wykładnia upoważnień ustawowych zawartych w art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 10 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii prowadzi do wniosku, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminny program przeciwdziałania narkomanii stanowią akty zaadresowania wewnętrznego. Nie mają zatem waloru aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii nie jest więc stanowieniem aktu prawa miejscowego, czyli źródła prawa powszechnie obowiązującego, wykonawczego do ustawy i wiążącego na zewnątrz, lecz aktu wewnętrznego, o czasowo ograniczonym obowiązywaniu, wiążącego tylko w ramach struktury administracji i to w specyficzny sposób, charakterystyczny dla aktów planowania. Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, zważywszy na swoją treść, obejmującą w szczególności zadania związane z udzielaniem pomocy osobom i rodzinom, dotkniętym problemem alkoholowym, zapobieganiem występowaniu negatywnego społecznie zjawiska alkoholizmu oraz wspomaganiem działalności jednostek organizacyjnych i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych (art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), nie zawiera regulacji normatywnych. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, posiada cechy dokumentu programowego, zawierającego "wskazówki dla poszczególnych podmiotów realizujących zadania ustawowe na poziomie gminy, określać może zasady ich współpracy, wskazywać szczegółowo środki podejmowane w związku z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych" (R. Sawuła: Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi. Tekst ustawy z komentarzem, orzecznictwem i aktami wykonawczymi, Wyższa Szkoła Administracji i Zarządzania w Przemyślu-Rzeszów 2003, s. 77). Programy te określają jedynie sposób realizacji zadań w zakresie zwiększania dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu lub środków odurzających, udzielania pomocy psychospołecznej, prawnej i socjalnej rodzinom z problemem alkoholowym lub problem narkomanii, prowadzenia profilaktycznej działalności edukacyjnej i informacyjnej, w szczególności wśród dzieci i młodzieży, itp. oraz osoby i jednostki odpowiedzialne za wykonanie nałożonych zadań. Program jest zatem aktem prawnym wiążącym organ gminy i określającym sposoby działania gminy w zakresie realizacji zadań określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Sam fakt, że ustawa daje radzie gminy prawo do podjęcia w sprawie gminnego programu specjalnej uchwały nie oznacza, że będzie ona miała formę przepisów powszechnie obowiązujących (por. m.in. wyroki NSA z 4 grudnia 1997r., II SA/Wr 535/97; z 23 czerwca 2003r., II SA/Po 502/03; z 11 kwietnia 2017 r., II GSK 2108/15; wyrok WSA w Opolu z 9 czerwca 2004r., II SA/Wr 567/02; wyrok WSA w Lublinie z 16 lutego 2016r., III SA/Lu 914/15; Z. Niewiadomski, W. Grzelczak: Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych, Warszawa 1990 r. str. 42 i nast.; I. Skrzydło-Niżnik, w: I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002; A. Ważny, w: A. Ważny, W. Kotowski, B. Kurzępa, Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).
Tym samym program przyjęty zaskarżoną uchwałą nie zawiera norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).
Z postanowień uchwały Rady Gminy Miejskiej w Wieluniu z 23 listopada 2023 r., nr XCVI/1157/23 w sprawie przyjęcia gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2024 jednoznacznie wynika, że Program ten ma charakter aktu wewnętrznego kierowania. Zawiera normy zaadresowane wyłącznie do podmiotów znajdujących się w administracyjnej strukturze gminy. Z przywołanego już art. 41 ust. 2 zd. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.
Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie z art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wynika, aby wskazanie jednostki realizującej program było elementem obligatoryjnym programu. Co więcej z przepisu tego wprost wynika, że zasadą jest realizacja programu przez ośrodek pomocy społecznej lub centrum usług społecznych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, a wskazanie innej jednostki, która ma realizować program pozostawione zostało uznaniu organu stanowiącego gminy, zaś do kompetencji wójta (burmistrz, prezydent miasta), a więc organu wykonawczego gminy (art. 26 u.s.g.), należy możliwość powołania pełnomocnika w celu realizacji gminnego programu.
W konsekwencji przyjąć należy, że adresatami norm zawartych w gminnym programie, który jest zbiorem norm planowania, są jednostki odpowiedzialne za wykonanie planu, a więc np. organy samorządu terytorialnego lub jego jednostki organizacyjne, a nie członkowie lokalnej wspólnoty samorządowej. Z woli ustawodawcy zatem gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminny program przeciwdziałania narkomanii wskazują jedynie podmioty zobowiązane do realizacji zadań określonych w programie, a podmioty te pozostają w strukturze gminy, stąd też brak jest podstaw aby tego rodzaju akt, który ma wyłącznie cechy zaadresowania wewnętrznego, traktować jako akt normatywny powszechnie obowiązujący na obszarze działania Gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne, a w konsekwencji jako akt prawa miejscowego, który wymagałby ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym w trybie określonym w art. 42 ust. 1 u.s.g. oraz w przepisach art. 2 ust. 1, art. 4 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019r., poz. 1461).
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, rację ma WSA wskazując, iż: "w Programie przyjętym zaskarżoną uchwałą w Rozdziale III. Diagnoza problemów społecznych w pkt 3.2 określono, że inicjowaniem działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów uzależnień i przemocy w rodzinie oraz integracją społeczną osób uzależnionych w gminie Wieluń zajmuje się Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W pkt 3.4 odwołano się do działalności Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, a więc podmiotu wskazanego w art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jako realizator programu. W Rozdziale V. Realizatorzy programu scharakteryzowano podmioty odpowiedzialne za realizację programu poprzez odwołanie się do zakresu ich działalności i wskazano na konieczność ścisłej współpracy wszystkich instytucji oraz osób stykających się z problemem alkoholowym i innymi uzależnieniami w celu jego efektywnej realizacji formułując otwarty katalog podmiotów, których ma dotyczyć współpraca zapewniająca efektywną jego realizację. Zapisy te mają w istocie charakter wyłącznie programowy. W Rozdziale X. Koordynacja i monitoring z kolei określono, że funkcję koordynatora Programu będzie pełnił Pełnomocnik do Spraw Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii, którego powołanie, jak już wyżej wskazano, należy do kompetencji Burmistrza Wielunia. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, od 2020 r. Gmina Wieluń ma powołanego pełnomocnika na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z powyższych regulacji wynika, że podmioty realizujące zadania własne gminy z zakresu określonego w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 10 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, określone w Programie takie jak Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, Pełnomocnik do Spraw Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, pozostają wewnątrz administracyjnej struktury gminy. W konsekwencji przyjąć należy, że adresatami norm zawartych w gminnym programie, który jest zbiorem norm planowania, są jednostki odpowiedzialne za wykonanie planu, a więc np. organy samorządu terytorialnego lub jego jednostki organizacyjne, a nie członkowie lokalnej wspólnoty samorządowej." (s. 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
W konsekwencji wskazać należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok nie uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom – przeciwnie zasadnie zaakceptował dokonana przez Radę Miejską w Wieluniu wykładnię art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, który uznał brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu, nr XCVI/1157/23 z 23 listopada 2023 r., w przedmiocie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Wieluń na rok 2024.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
| |
| |