II GSK 1652/24

II GSK 1652/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 4516/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 23, art. 40.
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c).
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 75 § 1, art. 77 §, art. 80.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 16a - 16d, art.  37a ust. 1 i ust. 2.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1047
art. 7.
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1336
art. 115.
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 4 ust. 1e.
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4516/23 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. nr KOC/2902/Dr/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 4516/23, oddalił ze skargę A. B. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") z dnia 23 maja 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 23 września 2021 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego drogi wojewódzkiej przy ul. S. Ż. w rej. nr [...] w W.. Podczas kontroli ujawniono funkcjonowanie jednostronnej reklamy o treści "K. D." o powierzchni 3,66 m2 bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli sporządzono protokół kontroli oraz dokumentację fotograficzną. Kolejne kontrole w dniach 4, 12 października i 4 listopada 2021 r. potwierdziły funkcjonowanie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia.
Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 3 marca 2022 r. na podstawie art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 pkt. 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376; dalej: "u.d.p."), na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXl/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm., dalej: "Uchwała w sprawie opłat za zajęcia pasa drogowego") wymierzono skarżącemu karę pieniężną w wysokości 6 452,58 zł za zajęcie pasa drogowego w dniach 23 września 2021 r. - 04 listopada 2021 r. poprzez umieszczenie w nim jednostronnej reklamy o treści "K. D." o powierzchni 3,66 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie skarżącego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że kara pieniężna została prawidłowo nałożona. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa sprawa dotyczyła nośnika reklamy, ponieważ na nośniku znajdowała się nazwa lokalu gastronomicznego prowadzonego przez skarżącego, czyli reklama nakierowana była na zwiększenie zbytu lub rozszerzenie klienteli lokalu. Organ odwoławczy zaznaczył również, że reklama była umieszczona przez cały wskazany okres w pasie drogowym, o czym świadczy jej niezmienna (tożsama) treść, kształt i lokalizacja względem pasa drogowego oraz budynku.
SKO podkreśliło, że fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym mapy zasadniczej z naniesioną przez geodetę granicą pasa drogowego i lokalizacją reklamy, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, protokołu kontroli, karty kontroli i dokumentacji fotograficznej.
Ponadto, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary (art. 189f § 1 § 1 k.p.a.). Zdaniem SKO, długość okresu bezprawnej ekspozycji reklamy w pasie drogowym oraz brak dbałości po stronie skarżącego o wyjaśnienie charakteru instalowanego obiektu i granic pasa drogowego, a także brak usunięcia reklamy wskazuje, że waga naruszenia nie może być uznana za znikomą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy udokumentowały w sposób właściwy i niepozostawiający wątpliwości co do ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, następujące okoliczności: powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego), a także podmiot, który dokonał zajęcia. WSA stwierdził, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa, ponieważ wykracza poza linie graniczne działki ewidencyjnej.
W ocenie Sądu I instancji, oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci: protokołu kontroli pasa drogowego, karty kontroli pasa drogowego, dokumentacji fotograficznej, wydruku z mapy zasadniczej ze wskazaną granicą pasa drogowego drogi i z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy, wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, było wystarczające i organ nie miał obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z mapy do celów prawnych. Zdaniem WSA, zbędne w przedmiotowej sprawie byłoby rozważanie co do położenia zadaszenia budynku, czy też innych elementów wystających poza płaszczyznę elewacji budynku, skoro granicę działek – także więc pasa drogowego – stanowi linia pomiędzy płaszczyzną tej elewacji a chodnikiem. Sąd I instancji podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwalał na wyraźne i jednoznaczne ustalenie zarówno granic pasa drogowego, faktu umiejscowienia spornej reklamy, jak i faktu znajdowania się tejże reklamy w pasie drogowym.
Zdaniem WSA, okres zajęcia pasa drogowego został prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, tj. protokołów z kontroli terenowej pasa drogowego i oględzin nośnika reklamowego.
Ponadto w ocenie Sądu I instancji, treść przedmiotowego nośnika reklamowego stanowiła reklamę, w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., ponieważ umieszczono na nim nazwę lokalu gastronomicznego prowadzonego przez Skarżącego celem zyskania nowych klientów i zwiększenia zbytu.
Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia podnoszonych przez skarżącego przepisów k.p.a. tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a wysokość kary została wyliczono prawidłowo w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem stawki wynikającej z Uchwały w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego.
WSA podzielił również stanowisko organów w kwestii braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary.
W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U z 2024 r., poz. 936 z późn. zm., dalej " p.p.s.a.").
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisów:
1) art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie szyldu z nazwą przedsiębiorstwa,
2) art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do udowadnia faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie szyldu z nazwą przedsiębiorstwa.
Niezależnie od zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi Sądu I instancji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 16a - 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy ul. Ż. [...] o treści "K. D." stanowi reklamę w myśl w/w przepisów,
2) art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2022 r., poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że pas drogowy stanowi przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu bez ograniczeń wysokości i głębokości tej przestrzeni,
co łącznie skutkowało nałożeniem kary administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżących kasacyjnie - uchybił sąd; określenia, jaką postać miało to naruszenie; uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak, w jego ocenie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, Wyrok NSA z 4.03.2025 r., III OSK 7233/21, LEX nr 3838437).
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). Inaczej przedstawia się kolejność rozpoznawania zarzutów skargi kasacyjnej wówczas, gdy jej autor zarzuca naruszenie prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania kontrolowanej decyzji, poprzez jego błędną wykładnię. W takiej sytuacji, przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, czy też błędu w subsumcji prawa materialnego należy najpierw ocenić skuteczność zarzutu błędnej wykładni (zob. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 174). W orzecznictwie podnosi się również, że od kolejności rozpoznawania w pierwszym rzędzie zarzutów kasacyjnych o charakterze procesowym sąd może odstąpić, jeżeli zarzuty procesowe i materialne wzajemnie się warunkują (zob. wyrok NSA z 10.09.2024 r., II GSK 1814/21, LEX nr 3783195).
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak już wyżej zostało wskazane z uwagi na zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego z uwagi na błędną ich wykładnię, w pierwszym rzędzie należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie wskazała jak jego zdaniem powinna być prawidłowa wykładnia przepisów, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Tym niemniej skarga kasacyjna zgodnie z art. 176 p.p.s.a. powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych jak i ich uzasadnienie. Stąd również z uzasadnienia można wywodzić jak zdaniem skarżącego kasacyjnie powinna zostać przeprowadzona wykładnia wskazanych w zarzutach przepisów. Tak sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Pierwszym zarzutem jest zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 16a - 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy ul. Ż. [...] o treści "K. D." stanowi reklamę w myśl w/w przepisów.
Zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklamą jest umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, 1688 i 1890).
Z kolei art. 2 pkt 16a - 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza również pojęcie reklamy jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Oprócz tego wskazana ustawa określa pojęcie "tablicy reklamowej" przez którą należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Dalej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu zostało zdefiniowane "urządzenie reklamowe" przez które należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Osobno zostało dookreślone pojęcie "szyldu" jako tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego informującego o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.
Intencją autora skargo kasacyjnej w niniejszej sprawie jest wskazanie, że jeśli tablica umieszona na budynku zlokalizowanego przy ul. Ż. [...] o treści "K. D." jest szyldem, to automatycznie nie można jej kwalifikować jako reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Powołano się przy tym na projekt ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 z późn. zm. –druk nr 1525).
W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przedmiotowa ustawa z 24 kwietnia 2015 r. wprowadziła do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym samo pojęcie szyldu. Zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że w odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.
Z kolei z projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. wynika, że dopuszczone zostaje wprowadzenie w gminach, w których zostały określone poprzez akt prawa miejscowego zasady dotyczące tablic i urządzeń reklamowych, opłaty od reklam. Następnie stwierdzono, że "obowiązek uiszczenia opłaty od reklam będzie ciążył odpowiednio na: właścicielu, użytkowniku wieczystym lub samoistnym posiadaczu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których znajduje się tablica lub urządzenie reklamowe, chyba że reklama nie jest widoczna z przestrzeni dostępnych publicznie lub stanowi szyld reklamowy. Uznano bowiem, że odmiennie należy potraktować niewielką informację o działalności gospodarczej prowadzonej na danym terenie i reklamę nie mającą żadnego związku z miejscem, w którym jest zlokalizowana. Kryteria uznania reklamy za szyld będą ustalane mocą uchwały rady gminy".
Na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu została podjęta uchwała nr XXV/697/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Mazow. z 2020 r. poz. 1373), która następnie została unieważniona rozstrzygnięciem nadzorczym Nr WNP-I.4131.12.2020.RM Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2020 r. Skarga Miasta Stołecznego Warszawy oraz następnie skarga kasacyjna Wojewody Mazowieckiego zostały oddalone (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8.12.2020 r., IV SA/Wa 899/20, LEX nr 3122023 oraz wyrok NSA z 21.09.2021 r., II OSK 1005/21, LEX nr 3289529). Obecnie Rady Miasta Stołecznego Warszawy nie odjęła kolejnej uchwały we wskazanym przedmiocie.
W niniejszej sprawie po pierwsze, należy więc uznać, że dotychczas Rady Miasta Stołecznego Warszawy nie wprowadziła stosownej uchwały, na podstawie której można by było wykluczyć szyld z pojęcia reklamy, tablicy, czy urządzenia reklamowego. Wprowadzenie takiego wyłączenia ma charakter fakultatywny i zależy do właściwego organu samorządu terytorialnego. Po drugie, szyldem ma być według wzmiankowanego projektu niewielką informacją o działalności gospodarczej prowadzonej na danym terenie. W niniejszej sprawie przedmiotowej tablicy reklamowej o powierzchni 3,66 m2 nie sposób uznać za "niewielką informację o działalności gospodarczej". Po trzecie, z uwagi na brak stosownego wyłączenia zarówno na gruncie zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i na podstawie ustawy o drogach publicznych oraz z uwagi na brak stosownego aktu prawa miejscowego (tak jak w niniejszej sprawie) nawet szyld powinien zostać uznany odpowiednio albo za tablicę, albo za urządzenie reklamowe, skoro definicja pojęcia "szyld" zawarta w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost stwierdza, że "należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe". Stąd należy również uznać szyld za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Należy jednak podkreślić, że tablica reklamowa jaka jest przedmiotem niniejszego postępowania nie może zostać uznana za szyld, z uwagi na jej rozmiary.
Zastosowana w ustawie o drogach publicznych definicja reklamy odbiega od innych definicji reklamy funkcjonujących w systemie prawnym, na przykład tej sformułowane w ustawie o radiofonii i telewizji, w której kładzie się nacisk, iż musi ona zawierać element promocyjny, jak również to że odnosi się ona do sprzedaży lub odpłatnego korzystania z towarów lub usług. W doktrynie podkreśla się także, że reklama łączy w sobie dwa elementy: informacyjny i promocyjny z naciskiem położonym na element promocyjny. Co więcej, odróżnia się reklamę społeczną od reklamy komercyjnej. Należy jednak podkreślić, że przyjęcie konkretnej definicji reklamy na gruncie konkretnego aktu normatywnego jest uzależnione od woli ustawodawcy. Odwołanie się do treści reklamy jest bowiem istotne tylko wówczas, gdy dany akt normatywny wprowadza regulację prawną właśnie tej treści dotyczącą. W ustawie o drogach publicznych definicja reklamy została ujęta bardzo szeroko. Nie ma bowiem na gruncie tej ustawy znaczenia co dana reklama promuje, czy o czym informuje, czy to są towary lub usługi, czy też są to sprawy i idee (reklama społeczna). Z punktu widzenia stosowania tego aktu normatywnego istotne jest jedynie, czy tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe pozostają w ramach wyodrębnionego pasa drogowego. Z tego względu ustawodawca zdefiniował reklamę jako każdy nośnik informacji wizualnej, który nie jest znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, ani znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Interpretując tę definicję Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach przyjął, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15). Z kolei w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15) NSA stwierdził, iż: reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie musza zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo. (zob. wyrok NSA z 9.11.2021 r., II GSK 1910/21, LEX nr 3278695, wyrok NSA z dnia 24 kwietna 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11, zob. także wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11 oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14, wyrok z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie również akceptuje powyższe stanowiska, przyjmując, że na nośniku lub tablicy reklamowej musi wystąpić jakaś treść. Jednocześnie należy podkreślić, że nie ma znaczenia co ona komunikuje. Może więc zawierać jedynie numer telefonu podmiotu oferującego usługę reklamową, a już będzie reklama w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Stąd podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, iż występująca w niniejszej sprawie tablica reklamowa jest szyldem, i stąd nie można jej kwalifikować jako reklamy, jest niezasadny. Przede wszystkim wynika to z faktu, że przedmiotowej tablicy reklamowej nie sposób uznać za szyld, a nawet gdyby tak było – zasady bowiem uznawania poszczególnych tablic i urządzeń za szyld określać ma bowiem uchwała organu odpowiedniego samorządu terytorialnego – to w niniejszej sprawie brak jest stosownej regulacji (aktu prawa miejscowego), która by takie wyłączenie przewidywała. Stąd w ocenie naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że w niemniejszej sprawie mamy do czynienia z reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Stąd zarzut naruszenia prawa materialnego określony w pkt 1 petitum skargi w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego podlega oddaleniu, gdyż wykładnia dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa.
Kolejny zarzut błędnej wykładni prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczy art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2022 r., dotyczy interpretacji pojęcia "pas drogowy".
Na wstępie należy zaznaczyć, że zmiana definicji pasa drogowego, która nastąpiła na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1768) nie ma w tym przypadku merytorycznego znaczenia. Zgodnie bowiem z projektem powołanej ustawy "uproszczenie definicji pasa drogowego w pkt 1 wynika z nowej definicji drogi, określonej w pkt 2, oraz z konieczności zastąpienia pojęcia "linie graniczne" pojęciem "linie rozgraniczające"", stąd jej sens znaczeniowy pozostaje niezmienny.
Należy natomiast jedynie w kwestii porządkowej wskazać, że do 09 września 2022r. obowiązywała definicja, zgodnie z którą pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Od 9 września 2022r. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.
O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad tym pasem w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników tej drogi, a więc chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną.
Na tle regulacji dotyczącej art. 40 u.d.p. w orzecznictwie przyjmuje się, że pasem drogowym jest obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10, Wyrok NSA z 29.11.2023 r., II GSK 1020/20, LEX nr 3671764, W. Podhorecki, Ustawa o drogach publicznych. Orzecznictwo. Akty wykonawcze. Wzory dokumentów, wyd. 2, Warszawa 2013, s. 36; oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 86/19). Granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni "nad" i powierzchni "pod" należy więc wyznaczać z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2009 r., II GSK 614/08 oraz wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1803/12). Wyrok NSA z 19.09.2023 r., II GSK 625/20, LEX nr 3623239.
W stanie faktycznym sprawy, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności materiału zdjęciowego, przedmiotowa reklama znajduje się na wysokości znaków drogowych, a zatem w przestrzeni przeznaczonej dla obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z zarządzaniem drogą. Przy czym nie ma znaczenia dla interpretacji pojęcia "pas drogowy" czy tablica lub urządzenie reklamowe faktycznie koliduje z obiektami i urządzeniami służącymi zarządzaniu drogą i ogranicza korzystanie z pasa drogowego, w tym taka, która zagraża bezpieczeństwu ruchu kołowego albo pieszego (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II GSK 828/20, wyrok NSA z 16.01.2024 r., II GSK 705/23, LEX nr 3702435). Nie ma także znaczenia, że sam obiekt, na którym umieszczona została tablica reklamowa znajduje się z dala od samej drogi i usytuowanych przy niej znaków drogowych. Sama bowiem tablica reklamowa znajduje się na wysokości znaków drogowych i innych urządzeń, które mogą być potencjalnie umieszczane w przestrzeni nad pasem drogowym.
Stąd przy wykładni pojęcia pasa drogowego w sprawie dotyczącej jego zajęcia, nie ma potrzeby analizowania funkcji, celu i roli jaką pełni pas drogowy, w zakresie zapewniania prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią. Zajęcie pasa drogowego na cele inne, niż wskazane powyżej, możliwe jest dopiero po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi z kolei, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, tj. w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada funkcji, celu i roli jaką pełni pas drogowy, w zakresie zapewniania prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią i nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (wyrok NSA z 16.01.2024 r., II GSK 705/23, LEX nr 3702435).
Przechodząc do analizy zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. należy stwierdzić, że również te zarzuty są niezasadne.
Skarżący łączy wyżej wymienione zarzuty z nieprawidłowym jego zdaniem wyznaczeniem granic pasa drogowego oraz brakiem prawidłowego wykreślenia tablicy reklamowej w pasie drogowym, wskazując że niezbędne było w niniejszej sprawie sporządzenie mapy dla celów prawnych.
W niniejszej sprawie granice pasa drogowego zostały ustalone na podstawie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczoną granica pasa drogowego przez geodetę uprawnionego i umiejscowieniem reklamy zaznaczonym kolorem czerwonym przez pracownika organu. Dodatkowo w sprawie znajduje się materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest - co do zasady - sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne (zob. wyrok NSA z 25.04.2023 r., II GSK 829/20, LEX nr 3634008). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 19.09.2023 r., II GSK 288/21, LEX nr 3623010) przyjmuje się, że wystarczającym dowodem przebiegu pasa drogowego jest mapa zasadnicza. Organ prawidłowo więc uznał za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500), która stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2021 r. poz. 1990).
W niniejszej sprawie budynek, na którym umiejscowiona była tablica reklamowa przylega do pasa drogowego i stąd należy przyjąć, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie (inaczej obrysie lub froncie) tego budynku i wszystko co jest poza tą ścianą (obrysem lub frontem) budynku wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.
Na potrzeby niniejszej sprawy należy również podkreślić, że organ sporządził dokumentację fotograficzną, z której jasno wynika, że przedmiotowa tablica reklamowa odstaje od fasady budynku.
W rozpatrywanej sprawie, jak trafnie ustaliły to organy tablica reklamowa usytuowana były na zewnętrznej ścianie budynku (elewacji), której płaszczyzna pionowa stanowiła linię graniczną nieruchomości - a w konsekwencji granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ustalenia organów co do usytuowania nośnika reklamowego w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego, wypisie wraz z wyrysem z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego i miejsca usytuowania reklamy, jak też dokumentacją fotograficzną. Na mapie zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego oraz posadowienie nośnika reklamowego.
Mając na uwadze powyższe zasady, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy rozpatrzyły sprawę w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przez co nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.