II GSK 1642/22

III SA/Łd 183/22 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Monika Krzyżaniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II GSK 1642/22 - Postanowienie NSA z 2022-11-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Dnia 15 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi A. M. przy udziale Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 roku nr LIV/1632/22 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej A. M. kwotę 300,00 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 1 marca 2022 roku pod poz. 742.
Uzasadnienie
19 stycznia 2022 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr LIV/1632/22 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W § 1 uchwały określono, że na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów, a przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 30 metrów od obiektów chronionych.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przewidziane w uchwale zasady sytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych są zobiektywizowane i jednolite dla wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie Łodzi. W zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych uchwała wprowadza rozróżnienie na miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży. Rozróżnienie takie przewiduje art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1119 ze zm.), a jednocześnie pozostaje ono zgodne z art. 12 ust. 3 tej ustawy. Przemawia za takim rozróżnieniem realizacja celów ustawy w zakresie ograniczania spożycia i zmiany struktury spożywania napojów alkoholowych oraz wspierania zmiany obyczajów w zakresie spożywania tych napojów. Sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży sprzyja promowaniu odpowiedzialnej i kulturalnej konsumpcji alkoholu. Wpływ na to ma m. in. wyższa cena alkoholu sprzedawanego na miejscu, możliwość kontrolowania przez obsługę lokalu ilości alkoholu spożywanego przez klientów oraz adekwatnego reagowania na zachowanie konsumentów. Rozwiązanie to sprzyja także ożywieniu gospodarczemu oraz rozwojowi turystyki poprzez ułatwienie uruchamiania działalności gastronomicznej na obszarach o wysokiej urbanizacji, w tym w szczególności na obszarach rewitalizowanych, gdyż gastronomia pozostaje ważnym czynnikiem stymulującym rozwój turystyki. Przyjęta w uchwale minimalna odległość 30 metrów dla placówek gastronomicznych wydaje się zasadna mając na uwadze warunki prowadzenia sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia na miejscu oraz orzecznictwo sądowe. Za zasadnością przyjęcia łagodniejszych zasad usytuowania dla miejsc sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży przemawiają przypadki naruszeń art. 43 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz wydanych przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż alkoholu. W znaczącej przewadze przypadki te dotyczą placówek handlowych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Rozróżnienie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży i nawet znacznie bardziej liberalne zasady usytuowania dla miejsc sprzedaży napojów przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży funkcjonują na terenie innych większych miast, m. in. w Krakowie, Poznaniu, Warszawie czy Wrocławiu. Uchwała nie wprowadza znaczących zmian w stosunku do istniejącego stanu prawnego określonego uchwałą nr LXXIII/1975/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 4 lipca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Najistotniejszą zmianą jest rozróżnienie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży. Z katalogu obiektów chronionych usunięte zostały placówki realizujące działania z zakresu pomocy społecznej skierowane do osób dorosłych, a pozostawione te, które prowadzą działania skierowane do osób niepełnoletnich, co jest przejawem realizacji zadań gminy w zakresie ochrony dzieci i młodzieży przed negatywnymi skutkami spożywania alkoholu oraz jego łatwej dostępności. Uchwała uwzględnia postanowienia miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
21 stycznia 2022 r. A.M. wniosła skargę na powyższą uchwałę. Skargę tę uzupełniła pismami z 22, 26, 27 stycznia 2022 r. Skarżąca zarzuciła, że zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały rozróżnienie odległości, w jakiej mogą być usytuowane miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży od obiektów chronionych narusza art. 2 Konstytucji RP, tj. zasadę sprawiedliwości społecznej pomiędzy podmiotami gospodarczymi. Stanowi nierówne traktowanie. Skarżąca nie zgodziła się z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały, że spożywanie alkoholu na miejscu w placówce gastronomicznej jest bardziej kulturalne niż poza miejscem sprzedaży, np. w domu, w gronie rodziny, przyjaciół. Zdaniem skarżącej sprzedający alkohol powinni być traktowani tak samo i podlegać tym samym kryteriom przyznawania zezwoleń na alkohol dotyczącym chociażby usytuowania względem miejsc chronionych. Skarżąca wyjaśniła, że od 1991 r. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży detalicznej artykułów spożywczych w Łodzi przy ul. [...]. Zezwolenie na sprzedaż alkoholu otrzymała po raz pierwszy w 2000 r., a więc ponad 20 lat temu. W 2007 r. wykupiła dwa lokale. Kłopot z otrzymaniem zezwolenia na alkohol pojawił się w ubiegłym roku, kiedy skończyła się ważność zezwolenia na sprzedaż wyrobów alkoholowych o zwartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu z wyjątkiem piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Okazało się, że obiekt chroniony, jakim jest kościół pod wezwaniem [...] przy ul.[...], według obowiązującej uchwały, znajduje się w odległości 42 metrów. W związku z tym Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wydała negatywną opinię dotyczącą jej punktu sprzedaży. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało ją w mocy.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawowego upoważnienia i w granicach przyznanych kompetencji. Wprowadzone w niej rozróżnienie jest w pełni uzasadnione realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz zgodne z uwarunkowaniami lokalnymi. W uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały w sposób szczegółowy wyjaśniono motywy, jakimi kierowała się gmina określając zasady sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a mianowicie, że uchwała realizuje cele wyrażone w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uchwała wprowadza rozróżnienie na miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży. Rozróżnienie takie przewiduje art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a jednocześnie pozostaje ono zgodne z art. 12 ust. 3 tej ustawy. Przemawia za takim rozróżnieniem realizacja celów ustawy w zakresie ograniczania spożycia i zmiany struktury spożywania napojów alkoholowych oraz wspierania zmiany obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów. Sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży sprzyja promowaniu odpowiedzialnej i kulturalnej konsumpcji alkoholu. Wpływ na to ma m. in. wyższa cena alkoholu sprzedawanego do konsumpcji na miejscu, możliwość kontrolowania przez obsługę lokalu ilości alkoholu spożywanego przez klientów oraz adekwatnego reagowania na zachowanie konsumentów. Rozwiązanie to sprzyja także ożywieniu gospodarczemu oraz rozwojowi turystyki poprzez ułatwienie uruchamiania działalności gastronomicznej na obszarach o wysokiej urbanizacji, w tym w szczególności na obszarach rewitalizowanych, gdyż gastronomia pozostaje ważnym czynnikiem stymulującym rozwój turystyki. Przyjęta w uchwale minimalna odległość 30 metrów dla placówek gastronomicznych wydaje się zasadna mając na uwadze warunki prowadzenia sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia na miejscu oraz w świetle orzecznictwa sądowego. Skoro rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to jest również władna zróżnicować te zasady w zakresie odległości od obiektów chronionych miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży według kryterium przedmiotowego. Wniosek powyższy znajduje również umocowanie w konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności, której wyraz daje art. 2, ale przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W piśmie z 31 marca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do wykazania interesu prawnego, skarżąca podniosła, że do 30 kwietnia 2021 r. posiadała zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym przy ul. [...] lokal [...]. Pomimo, że w żaden sposób nie zmienił się stan faktyczny, nie uzyskała zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym przy ul. [..] lokal [...] w Ł. odnośnie okresu od maja 2021 r. Zmiana przepisów prawa miejscowego, w tym zaskarżona uchwała, skutkowała ograniczeniem jej uprawnień jako przedsiębiorcy.
W piśmie z 5 maja 2022 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw zawiadomił o wstąpieniu do postępowania.
W uzasadnieniu rzecznik wskazał, że uchwała z 4 lipca 2018 r. została uchylona uchwałą z 19 stycznia 2022 r. W trakcie obowiązywania uchwały z 4 lipca 2018 r. przedsiębiorca złożył wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu z wyjątkiem piwa w sklepie spożywczym. Przedsiębiorca posiadał zezwolenie, którego termin ważności upłynął 30 kwietnia 2021 r. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. postanowieniem z 19 kwietnia 2021 r., nr DZSP-ZSS-VI.7340.1.124.2021 w sprawie DEP-BPZ-IV.7340.359.2021 negatywnie zaopiniowała wniosek przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia. W uzasadnieniu postanowienia z 19 kwietnia 2021 r. wskazano, że placówka przedsiębiorcy jest usytuowana w odległości mniejszej niż 50 metrów od obiektu chronionego (odległość wynosi 42 metry). W konsekwencji lokalizacja placówki byłaby niezgodna z uchwałą nr LXXIII/1975/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 4 lipca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przedsiębiorca złożył zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z 16 czerwca 2021 r., nr SKO.4130.25.2021 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Przedsiębiorca złożył skargę do sądu administracyjnego. Organ podjął 19 stycznia 2022 r. uchwałę. Zgodnie z § 4 uchwały traci moc uchwała z 4 lipca 2018 r.
W ocenie rzecznika zapisy uchwały są nieprawidłowe. Zróżnicowanie sytuacji przedsiębiorców, w taki sposób, że przedsiębiorcy, których placówki sprzedaży mogą funkcjonować dalej od obiektów chronionych niż te przeznaczone do spożycia alkoholu w miejscu sprzedaży, stanowi naruszenie konstytucyjnej swobody prowadzenia działalności gospodarczej i stoi w sprzeczności z celem wytyczonym przez ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uchwała ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.
Na rozprawie 15 czerwca 2022 r. skarżąca oświadczyła, że popiera skargę i posiada zezwolenia na sprzedaż alkoholu, które kończą się w lipcu i sierpniu tego roku. Pierwsze dotyczy sprzedaży piwa, drugie wódki. Zezwolenie na sprzedaż wina było ważne do maja 2021 r. Po negatywnym zaopiniowaniu wniosku o wydanie zezwolenia nie ubiegała się o nowe zezwolenie.
Pełnomocnik organu administracji wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak wykazania interesu prawnego w jej wniesieniu, zaś w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o oddalenie skargi.
Pełnomocnik Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oświadczył, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z 5 maja 2022 r. i wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6).
Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest więc naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Takim szczególnym przepisem, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g.".
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W trybie art. 101 u.s.g. podlega zaskarżeniu uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., II OSK 2435; z 19 grudnia 2018 r., I OSK 1665/18; z 19 października 2017 r., II GSK 1747/17 i inne). Zarówno w doktrynie (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy, s. 136 i n.; B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2018), jak i w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05) podnosi się, że interes powinien być bezpośredni, aktualny, realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Podstawą legitymacji skargowej jest wyłącznie naruszenie interesu prawnego skarżącego (jego własnego, indywidualnego interesu osobistego), a nie sam fakt posiadania owego interesu. To zaś oznacza, że w postępowaniu sądowym w sposób odmienny została określona legitymacja procesowa w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04). Tym samym art. 101 ust. 1 u.s.g. wprowadza ograniczenia podmiotowe, kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 8 września 2016 r., II OSK 3068/14). W związku z powyższym dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, z reguły ogólna i abstrakcyjna (akt powszechnie obowiązujący), ale też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. powiązał legitymację skargową z interesem prawnym istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Interes ten, co już wyżej zaznaczono, powinien być konkretny, bezpośredni, realny i aktualny. Stąd też wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem. Powoduje to wykluczenie interesów przewidywanych w przyszłości, interesów czysto hipotecznych. Interes prawny to rzeczywiście, a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. Nie może to być zatem interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2018). O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (por. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s.79-80). O naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyroki NSA: z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 1475/08; z 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12; z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12; z 1 grudnia 2015 r., II FSK 817/14; postanowienie NSA z 4 listopada 2020 r., II OSK 2278/18). Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem, czy stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01; z 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r., nr 7-8, s. 69).
Podmiot skarżący uchwałę w tym trybie, winien zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Jak już wyżej wskazano, interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego przy czym chodzi o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem (uchwałą). Innymi słowy interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek pozostający w związku z treścią uchwały.
Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały w rozpoznawanej sprawie naruszone zaskarżoną uchwałą przede wszystkim należy podkreślić, że zaskarżona uchwała w dacie wniesienia skargi (21 stycznia 2022 r.) oraz kolejnych pism stanowiących jej uzupełnienie (22, 26, 27 stycznia 2022 r.) nie weszła jeszcze w życie i nie została opublikowana. Uchwała ta weszła w życie dopiero 19 lutego 2022 r. (została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Łódzk. poz. 677 z 4 lutego 2022 r.). W dacie wniesienia skargi, a następnie wejścia w życie zaskarżonej uchwały oraz rozpoznania skargi, uchwała ta nie powoduje dla skarżącej ograniczeń i nie pozbawia uprawnień. Skarżąca sama wskazała, że dysponuje dwoma zezwoleniami na sprzedaż alkoholu na sprzedaż piwa i wódki ważnymi do lipca i sierpnia 2022 r. Termin ważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) upłynął skarżącej 30 kwietnia 2021 r., a więc wiele miesięcy przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Przyczyną wydania przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi 19 kwietnia 2021 r. postanowienia negatywnie opiniującego wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych była niezgodność usytuowania jej lokalu z poprzednio obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z 4 lipca 2018 r., nr LXXIII/1975/18 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nie z zaskarżoną uchwałą. Prawomocnym wyrokiem z 30 marca 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 788/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z 16 czerwca 2021 r., nr SKO.4130.25.2021 utrzymujące w mocy postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi 19 kwietnia 2021 r. Dodać należy, że zaskarżona uchwała w stosunku do uchwały z 4 lipca 2018 r. nie wprowadza żadnej zmiany jeżeli chodzi o możliwość usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a więc miejsc sprzedaży takich jak prowadzi skarżąca, w stosunku do budynków kultu religijnego. W obu uchwałach odległość ta wynosi 50 metrów (§ 1 pkt 2 uchwały z 4 lipca 2018 r. i § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały). Zmianą natomiast jest możliwość usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 30 metrów od obiektów chronionych, a więc zmniejszenie tej odległości, która to zmiana na dotyczy jednak skarżącej.
Taki stan sprawy powoduje, że skarżąca nie posiada legitymacji skargowej – interesu prawnego – do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała nie wpływa na sferę aktualnych, realnych, indywidualnych praw lub obowiązków skarżącej. Wniesiona skarga jest przedwczesna. Jak już wskazano, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę musi mieć charakter aktualny nie zaś przyszły lub hipotetyczny.
Stwierdzenie braku wykazania przez skarżącą naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia stanowi podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W tym stanie rzeczy sąd nie ma podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Dokonanie przez sąd takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że skarżącej przysługuje – zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. – legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro skarżącej w niniejszej sprawie legitymacja ta nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzucił skargę.
O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
d.j.