II GSK 164/07

II GSK 164/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska
Maria Myślińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1171/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-11-29
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 124 poz 1151
art. 27 ust. 3a
Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Cezary Pryca (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. T. U. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1171/06 w sprawie ze skargi G. T. U. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia 5 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie powołania prezesa zarządu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz G. T. U. Spółki Akcyjnej w W. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 29 listopada 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1171/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. Towarzystwo Ubezpieczeń S.A. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z [...] lipca 2005 r., nr [...], w przedmiocie powołania członka zarządu zakładu ubezpieczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozstrzygnął sprawę w następującym stanie faktycznym. W dniu 5 października 2004 r. G. Towarzystwo Ubezpieczeń S.A. zwróciło się do Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z wnioskiem o wyrażenie zgody na ponowne powołanie na prezesa zarządu E. F. oraz o odstąpienie wobec niego od wymogu znajomości języka polskiego, a to w związku z uregulowaniami zawartymi w art. 27 ust. 3, art. 27 ust. 3 a i art. 27 ust. 5 nowej ustawy z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm., dalej: u.d.u.), która weszła w życie 1 stycznia 2004 r.
W toku postępowania administracyjnego G. Towarzystwo Ubezpieczeń S.A. wskazywało na podejmowane przedsięwzięcia organizacyjne, minimalizujące konsekwencje nieznajomości przez E. F. języka polskiego, co między innymi znalazło wyraz w odpowiednim rozdziale zadań między prezesem a pozostałymi członkami zarządu, a także w wymogu znajomości języka niemieckiego lub/i angielskiego na stanowiskach kierowniczych, specjalistycznych i asystenckich.
Decyzją z [...] kwietnia 2005 r., nr [...], Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych odmówiła zgody na odstąpienie wobec E. F. od wymogu posiadania udowodnionej znajomości języka polskiego, a tym samym odmówiła wyrażenia zgody na powołanie go na prezesa zarządu G. Towarzystwa Ubezpieczeń S.A. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez towarzystwo ubezpieczeniowe decyzją ostateczną z [...] lipca 2005 r. utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2005 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odstąpienie wobec prezesa zarządu w trybie art. 27 ust. 3a u.d.u. od wymogu znajomości języka polskiego ma charakter wyjątkowy. W sytuacji kiedy odnotowano pogorszenie się wskaźników finansowych spółki oraz kiedy na rynku następuje zaostrzenie się konkurencji między zakładami ubezpieczeń i w sytuacji ekspansywnej polityki rynkowej spółki, spełnienie wymogu znajomości języka polskiego przez prezesa zarządu ma charakter konieczny.
Skarga na powyższą decyzję została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., który wyrokiem z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1760/05 uchylił obydwie decyzje organu, stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu i zasądził zwrot kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu wyroku podkreślił wadliwość działania Komisji, która polegała na tym, że odmawiając zgody na odstąpienie wobec E. F. (obywatela Austrii) od wymagania znajomości języka polskiego nie analizowała treści art. 27 ust. 3a u.d.u. w powiązaniu z treścią art. 48 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (TUWE), wyrażającego zasadę swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty.
Powyższy wyrok zaskarżyła Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 62/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądził od G. Towarzystwa Ubezpieczeń S.A. w W. na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 27 ust. 3a u.d.u., polegający na błędnej jego wykładni za uzasadniony. Wskazał, że przystąpienie 1 maja 2004 r. dziesięciu nowych państw do Unii Europejskiej nie otworzyło w pełni obywatelom tych państw dostępu do rynków pracy państw "starych" członków Unii.
Po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższego wyroku w toku postępowania Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych złożyła pismo procesowe, w którym wskazała, że brzmienie art. 27 ust. 3a u.d.u. w związku z treścią art. 27 ust. 3 u.d.u. uprawnia pogląd, że dobrem o charakterze publicznym, które chronione jest poprzez wprowadzenie wymogu znajomości języka polskiego przez członka zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń jest prawidłowe (z punktu widzenia obiektywnie obowiązującego porządku prawnego) i bezpieczne (z punktu widzenia ubezpieczonych) prowadzenie przez dany zakład działalności ubezpieczeniowej. Przepis art. 27 ust. 3a u.d.u. zobowiązuje organ nadzoru do tego, aby w każdym postępowaniu administracyjnym inicjowanym przez organ zakładu ubezpieczeń właściwy w zakresie powołania członków zarządu dokonał oceny, czy pozytywne załatwienie danego wniosku nie wywoła zagrożenia dla dóbr chronionych nadzorem ostrożnościowym.
Organ wskazał, że pojęcie "nadzoru ostrożnościowego" jest klauzulą generalną, która upoważnia organ nadzoru do podejmowania stosownej decyzji o odstąpieniu od wymogu znajomości języka polskiego w oparciu o indywidualną ocenę sytuacji występującej w konkretnym postępowaniu administracyjnym.
Organ podał, że w protokole kontroli Towarzystwa sporządzonego 5 kwietnia 2006 r. znajdują się ustalenia, które dowodzą że strona skarżąca nie prowadziła swej działalności w sposób minimalizujący ryzyko nieznajomości języka polskiego przez E. F. Dowodem tego jest fakt, że uchwały z posiedzeń zarządu Towarzystwa, które odbyły się w dniu 8 lutego 2005 r., 22 czerwca 2005 r., 19 lipca 2005 r., 24 sierpnia 2005 r., 22 września 2005 r., 5 października 2005 r., 9 listopada 2005 r. 28 listopada 2005 r., 20 grudnia 2005 r, nie zawierały obcojęzycznych wersji, jeśli stanowiły one odrębne załączniki do protokołu z posiedzenia. Oznacza to, że E. F. składał podpisy pod uchwałami sporządzonymi w języku polskim, bez możliwości zapoznania się z ich treścią przetłumaczoną na język obcy.
Kontrola w Towarzystwie wykazała również, że nie było w nim jakiejkolwiek procedury czy też instrukcji, która formalizowałaby zakres, formę i czas dokonywanych tłumaczeń dokumentów na potrzeby członków zarządu Towarzystwa, którzy nie posiadają znajomości języka polskiego. W konsekwencji o zakresie wiedzy E. F. co do treści dokumentów oraz korespondencji Towarzystwa faktycznie decydowali jego asystenci, którzy na podstawie własnych decyzji dokonywali selekcji dokumentacji podlegającej tłumaczeniu.
G. Towarzystwo Ubezpieczeń S.A, podniosło, że zgodnie z brzmieniem art. 27 ust. 3a u.d.u. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych była zobowiązana zwolnić prezesa zarządu towarzystwa z wymogu znajomości języka polskiego w sytuacji, gdy nie było to niezbędne ze względów nadzoru ostrożnościowego. Oznacza to, że nie można w tym wypadku mówić o zgodzie wyjątkowej, jak wskazuje organ.
Zdaniem skarżącego ustalenia przeprowadzonej w Towarzystwie w 2006 r. kontroli nie mogą być brane pod uwagę, gdyż ocenie Sądu podlega zaskarżona decyzja według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.
Komisja Nadzoru Finansowego (dawna: Komisja Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych) w odpowiedzi na pismo skarżącego podkreśliła, że decyzja dotycząca zwolnienia prezesa zarządu towarzystwa ubezpieczeń z wymogu znajomości języka polskiego jest decyzją związaną. Zestawienie przepisu art. 27 ust. 3a u.d.u. z przepisem art. 27 ust. 3 u.d.u. prowadzi do wniosku, że regułą jest, iż prezes krajowego towarzystwa ubezpieczeń ma znać język polski, natomiast wyjątkiem jest to, że może być w drodze decyzji organu nadzoru ustanowione odstępstwo od tego wymogu, jeżeli nie jest to niezbędne ze względów nadzoru ostrożnościowego.
Względy nadzoru ostrożnościowego charakteryzują się tym, że odwołują się do zjawisk o charakterze hipotetycznym, a w konsekwencji do zagrożeń potencjalnych a nie realnych. Z tego względu nie można od organu nadzoru wymagać, aby udowodnił realność wystąpienia takich zagrożeń. W tym wypadku chodzi o zapobieżenie zagrożeniu zanim ono powstanie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że chybiony jest zarzut skarżącej, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 27 ust. 3a u.d.u. W ocenie Sądu wykładnia art. 27 ust. 3 u.d.u. prowadzi do wniosku, iż zasadą jest, aby prezes zarządu i jeszcze jeden członek zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń posiadali znajomość języka polskiego. Nie jest to jednak zasada bezwzględnie obowiązująca, albowiem w art. 27 ust. 3a u.d.u. przewidziane zostało odstępstwo.
W ocenie Sądu poza sporem pozostaje, że decyzja podejmowana przez organ nadzoru w trybie art. 27 ust. 3a u.d.u. nie ma charakteru decyzji uznaniowej, lecz decyzji związanej. Sąd I instancji stwierdził, że dokonana przez KNUiFE ocena zagrożeń nie wynikała z samego faktu pełnienia funkcji prezesa zarządu przez osobę, która nie zna języka polskiego, lecz ze stwierdzonych przez nią i podanych w decyzji okoliczności takich, jak skokowe zwiększenie udziału Towarzystwa w rynku, związane z przejęciem w 2003 r. Z. TU S.A., wzrost dynamiki składki przypisanej w grupach 10 i 13, skutkującej znacznym wzrostem niepewności wynikającej z zarządzania ryzykami o długim okresie ujawniania zobowiązań, spadek wskaźników wypłacalności, w tym wzrost straty technicznej i finansowej, co wpływa negatywnie na wielkość środków własnych, zmniejszenie się wskaźnika pokrycia rezerw techniczno-ubezpieczeniowych w III i IV kwartale 2004 r.
Ze wskazanych względów organ nadzoru nie skorzystał z określonej w art. 27 ust. 3a u.d.u. kompetencji do odstąpienia od wymogu znajomości języka polskiego wobec E. F., co pociągnęło za sobą odmowę powołania go na stanowisko prezesa.
W ocenie Sądu organ nadzoru mając na względzie bezpieczeństwo ubezpieczonych, uprawnionych na podstawie umów ubezpieczenia i samego towarzystwa ubezpieczeniowego, zachowując nakaz ostrożności nie mógł ograniczyć się do zagrożeń konkretnych i realnych, ale obowiązany był również uwzględnić niekorzystne zjawiska, z których mogło wyniknąć zagrożenie.
Organ nadzoru nie dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja z [...] lipca 2005 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] kwietnia 2005 r. zostały wydane po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy i dogłębnym rozważeniu materiału dowodowego.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ należycie uzasadnił zajęte stanowisko w sprawie i przedstawił swoje rozumienie pojęcia "nadzór ostrożnościowy" oraz przytoczył argumenty na poparcie tezy, że w związku z zaobserwowanymi negatywnymi zjawiskami w Towarzystwie, jak również z uwagi na zaostrzanie się konkurencji pomiędzy zakładami ubezpieczeń, konieczna jest znajomość przez Prezesa Zarządu G. Towarzystwa Ubezpieczeń S.A. języka polskiego w celu efektywnego zarządzania towarzystwem i współpracy z organem nadzoru.
W skardze kasacyjnej G. Towarzystwo Ubezpieczeń S.A. zaskarżyło w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił, że w swojej ocenie prawnej Sąd I instancji w sposób istotny naruszył przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 oraz 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a mianowicie:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 3a u.d.u. poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności przyjęcie, iż nadzór ostrożnościowy, obejmuje również hipotetyczne zagrożenia dla działalności Towarzystwa, co nie wymaga przedstawienia konkretnych ustaleń na tę okoliczność;
2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdzie w sprawie niniejszej wynik sprawy oznacza nie tylko samo orzeczenie, ale również skutki prawne, jakie ono wywołuje, tj.:
art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez:
- niezgodne ze stanem faktycznym znajdującym odzwierciedlenie w materiałach sprawy przyjęcie, iż organ nadzoru nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77, 80, 84, 107 k.p.a. i w konsekwencji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie,
- poprzez wadliwe i nie znajdujące oparcia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy przyjęcie przez Sąd, że organ nadzoru w prawidłowy sposób zastosował art. 27 ust. 3a u.d.u.,
art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak wyczerpującego przedstawienia przesłanek pozwalających na ustalenie, z jakich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w sprawie miały miejsce jakiekolwiek okoliczności pozwalające na przyjęcie, iż kierując się nadzorem ostrożnościowym nie jest możliwe wydanie zgody na zwolnienie prezesa z obowiązku posługiwania się językiem polskim
Strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie zawierają definicji pojęcia "nadzór ostrożnościowy". Ocena przedstawiona przez Sąd I instancji, nie poparta jakąkolwiek oceną stanu faktycznego i jakimikolwiek rozważaniami o charakterze prawnym, stanowi naruszenie art. 27 ust. 3a u.d.u., jak również przepisów dotyczących prawidłowego ustalania stanu faktycznego sprawy. Nie wiadomo na jakich podstawach Sąd I instancji ustalił i przyjął, iż zgodna z przepisami prawa jest interpretacja art. 27 ust. 3a u.d.u., iż "nadzór ostrożnościowy należy wiązać nie tyle z zagrożeniami realnymi ale i hipotetycznymi". Skarżący wielokrotnie podkreślał w toku postępowania, że gdyby kierować się wskazanym wyżej argumentem, nigdy nie będzie dopuszczalne zatrudnienie osoby nie posiadającej znajomości języka polskiego na stanowisku prezesa zarządu. Przyjmując bowiem powyższą interpretację nadzoru ostrożnościowego, jak chce KNUiFE, a za nim Sąd, zatrudnienie osoby nie władającej językiem polskim zawsze wiązać się będzie z hipotetycznym zagrożeniem dla prawidłowej działalności towarzystwa ubezpieczeniowego.
Tymczasem ustawodawca dopuszcza, a nawet wręcz nakazuje, odstąpienie od wymogu znajomości języka polskiego, jeżeli spełnienie tego wymogu nie jest niezbędne ze względów nadzoru ostrożnościowego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną konieczne jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy nieznajomością języka polskiego a konkretnym zagrożeniem dla prawidłowej działalności towarzystwa ubezpieczeniowego (choćby zagrożenie to było potencjalne), i w konsekwencji "niezbędności" znajomości tego języka.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd w wyroku nie odniósł się merytorycznie do szeroko prezentowanej w toku postępowania argumentacji strony skarżącej, a w szczególności, że pogorszenie wyników finansowych spółki było normalnym następstwem podejmowanych przez nią szerokich działań biznesowych, które służyć miały jej dalszemu rozwojowi - faktem zupełnie niezwiązanym z umiejętnością posługiwania się przez prezesa zarządu językiem polskim. Więcej - działania te przyniosły rezultat ekonomiczny korzystny dla spółki, mimo braku znajomości języka polskiego przez jej prezesa.
W zaskarżonym wyroku Sąd nie wyjaśnił, jaki miałby być ewentualny związek pogorszonych wyników finansowych Towarzystwa w wyniku realizowanej strategii biznesowej (lub innych nie wskazanych w uzasadnieniu orzeczenia faktów, które miałyby stanowić przyczynę dla odrzucenia skargi) z nadzorem ostrożnościowym, polegającym jedynie na zobowiązaniu prezesa do posiadania znajomości języka polskiego.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Sąd odstąpił od przedstawienia jakiejkolwiek interpretacji pojęcia nadzoru ostrożnościowego, przyjmując jedynie, iż należy się zgodzić z organem, że pojęcie to obejmuje również zagrożenia hipotetyczne, przyszłe, ewentualne. Jednocześnie nie odniósł się do stanowiska strony skarżącej prezentowanego w toku dotychczasowego postępowania w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. akceptując pogląd organu nadzoru nie wskazał, na jakich przesłankach oparł swoje rozumowanie, iż w przedmiotowej sprawie niezbędne było, aby ze względów nadzoru ostrożnościowego prezes Towarzystwa Ubezpieczeniowego G. musiał - w dacie wydawania decyzji o odmowie zgody na zwolnienie go ze znajomości języka polskiego - posługiwać się językiem polskim.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalanie oraz o zwrot kosztów na rzecz organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w związku z oparciem skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w treści art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności wymagają rozważenia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca przedstawiła zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, niezgodnie ze stanem faktycznym sprawy, iż organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a także poprzez wadliwe i nieznajdujące oparcia w stanie faktycznym sprawy przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy zastosowały normę art. 27 ust. 3a ustawy z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. 124/2003 poz. 1151 ze zm.).
W tym miejscu należy przypomnieć, iż z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek ocenić, jaki stan faktyczny wynika z akt i czy uwzględniając stan prawny istniejący we wskazanej wyżej dacie podjęte przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem. Tym samym należy stwierdzić, że zmiana stanu faktycznego lub stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu lub po podjęciu zaskarżonej czynności nie podlega uwzględnieniu przez organ administracji publicznej ani przez sąd administracyjny.
Wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podkreślił, iż ocena zagrożeń dokonana przez Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych nie wynikała z samego faktu pełnienia funkcji prezesa zarządu przez osobę, która nie zna języka polskiego, lecz ze stwierdzonych przez nią i podanych w decyzji okoliczności takich, jak skokowe zwiększenie udziału Towarzystwa w rynku, związane z przejęciem w 2003 roku Z. TU S.A., wzrost dynamiki składki przypisanej w grupach 10 i 13, skutkującej znacznym wzrostem niepewności wynikającej z zarządzania ryzykami o długim okresie ujawniania zobowiązań, spadek wskaźników wypłacalności, w tym wzrost straty technicznej i finansowej, co wpływa negatywnie na wielkość środków własnych, zmniejszenie się wskaźnika pokrycia rezerw techniczno-ubezpieczeniowych w III i IV kwartale 2004 roku. Te negatywne zjawiska, zachodzące w sferze finansowej zakładu ubezpieczeń skłoniły organ nadzoru do nie skorzystania z określonej w treści art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej kompetencji do odstąpienia od wymogu znajomości języka polskiego wobec Pana E. F. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, iż mając na uwadze bezpieczeństwo ubezpieczonych, uprawnionych na podstawie umów ubezpieczenia i samego towarzystwa ubezpieczeniowego, przy ocenie przesłanki "nadzoru ostrożnościowego", o której mowa w art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej, nie można ograniczyć się do zagrożeń konkretnych i realnych ale należy także uwzględnić niekorzystne zjawiska, z których może wyniknąć jakieś zagrożenie. Natomiast poza sporem pozostaje okoliczność, że organ nadzoru orzekając zarówno w pierwszej, jak w drugiej instancji z jednej strony wskazuje na pogarszające się wskaźniki finansowe Towarzystwa, jak również zaostrzającą się konkurencję pomiędzy zakładami ubezpieczeń oraz ekspansywną politykę finansową strony skarżącej, a z drugiej strony podkreśla, że posiadane informacje nie dają podstaw do stwierdzenia by dotychczasowe działania Pana E. F., podejmowane w związku z pełnieniem funkcji Prezesa Zarządu G. TU S.A. oraz G. Ż. TU S.A., nie zabezpieczały w sposób należyty interesów zakładu ubezpieczeń oraz wskazuje, że podziela pogląd, iż sytuacja finansowa zakładu nigdy nie była zagrożona, a poziom wskaźników, nawet pomimo ich okresowego spadku, spełniał wszystkie wymogi ustawowe w zakresie gospodarki finansowej zakładu ubezpieczeń. Również w zakresie odnoszącym się do ekspansywnej polityki rynkowej G. TU S.A. organ nadzoru przyznaje, iż może być ona poczytana za zjawisko pozytywne. Podkreślić więc należy, że z jednej strony mamy do czynienia z ustaleniami dotyczącymi wskaźników finansowych Towarzystwa i zjawiskami bądź tendencjami występującymi w pewnym okresie czasu na tzw. rynku ubezpieczeniowym, a z drugiej strony mamy do czynienia z ustaleniami dotyczącymi oceny działalności Pana E. F., jako Prezesa Zarządu i ustaleniami dotyczącymi sytuacji finansowej zakładu ubezpieczeń. Istniejąca rozbieżność w zakresie ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stosowania normy art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej, wobec braku odniesienia się do tych rozbieżności przez organ nadzoru i zaakceptowania tychże uchybień przez Sąd I instancji, czyni zasadnym zarzut naruszenia prawa procesowego, to jest art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Wadliwość w zakresie oceny stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy doprowadziła także do uchybień w zakresie prawidłowego zastosowania normy art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
Nadto należy podkreślić, że sąd administracyjny jest zobowiązany do przeanalizowania wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skonfrontowania ich z ustaleniami organu i materiałem dowodowym zgromadzonym w danej sprawie. Wskazać również trzeba, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy nie tylko przytoczenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale dotyczy także oceny tych ustaleń pod względem zgodności z przepisami prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę do podważania stanu faktycznego przyjętego przez Sąd (vide wyrok NSA z 24 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 555/05 niepublikowany). Wskazane wyżej uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych i brak odniesienia się w uzasadnieniu do tych uchybień czynią także zasadnym zarzut naruszenia normy art. 141 § 4 p.p.s.a.
W związku z powyższym podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w tym składzie nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez organ nadzoru i zaakceptowanego przez Sąd I instancji, iż nadzór ostrożnościowy należy wiązać nie tyle z zagrożeniami realnymi co z zagrożeniami hipotetycznymi. W tym miejscu konieczne jest poczynienie uwagi o charakterze ogólnym. Okolicznością pozostającą poza sporem jest to, że funkcjonowanie każdego zakładu ubezpieczeń związane z wykonywaniem działalności ubezpieczeniowej wiąże się z określonym ryzykiem występowania szeregu zagrożeń dla sytuacji finansowej zakładu ubezpieczeń i to bez względu na to, czy na czele zarządu spółki stoi osoba posiadająca udokumentowaną (udowodnioną) znajomość języka polskiego, czy też prezesem zarządu jest osoba zwolniona z tego obowiązku. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w ustawie z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, ani w żadnym innym akcie prawnym nie odnajdujemy definicji ustawowego pojęcia "nadzoru ostrożnościowego". Oznacza to, że ustawowa przesłanka warunkująca odstąpienie od zasady posiadania przez kandydata na prezesa zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń udowodnionej znajomości języka polskiego, jest ustawowym pojęciem niedookreślonym. Jeżeli jeszcze do tego dodamy, że w art. 27 ust. 3a w/w ustawy, ustawodawca posłużył się innym dość nieprecyzyjnym pojęciem "niezbędności", to należy stwierdzić, iż instytucja prawna zawarta w tej normie prawnej winna podlegać ścisłej wykładni w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy nie sposób podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż organ nadzoru obowiązany był uwzględnić niekorzystne zjawiska, z których mogło wyniknąć jakieś zagrożenie. Oczywiście nie chodzi tutaj o jakiekolwiek hipotetyczne zagrożenie ale o takie hipotetyczne zagrożenia, które pozostają w związku przyczynowo-skutkowym ze stwierdzonym brakiem udowodnionej znajomości języka polskiego przez kandydata na stanowisko prezesa zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń. W tym znaczeniu możemy mówić o zagrożeniach hipotetycznych a nie zagrożeniach realnych. Istnienie owego związku przyczynowo-skutkowego jest stanem hipotetycznym, dotyczy bowiem hipotetycznego zagrożenia w powiązaniu z udowodnionym brakiem znajomości języka polskiego przez kandydata na stanowisko prezesa zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń. Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ nadzoru nie wykazał, że ustalenia faktyczne w zakresie zagrożeń w sferze finansowej zakładu ubezpieczeń pozostają w związku przyczynowym z ustaleniami faktycznymi w zakresie udowodnionego braku znajomości języka polskiego przez kandydata na stanowisko prezesa zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń. Okoliczność ta ma o tyle jeszcze istotne znaczenie, że ustalone hipotetyczne zagrożenia pozostają w związku z działalnością zakładu ubezpieczeń, w którym Pan E. F. nie znając języka polskiego pełnił funkcję prezesa zarządu. Z powyższych względów zasadnym także okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni normy art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.