II GSK 164/05

II SA/Łd 548/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 49e pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi N. L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr 93/2024 znak: WOP.7721.57.2024.RW, RPW/1121,1751/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów magazynowych oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 kwietnia 2024 r. nr 93/2024, znak: WOP.7721.57.2024.RW, RPW/1121,1751/2024 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania N.L. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z 1 lutego 2024 r. nr 13/2024, znak: PINB.5160.21.2022.AS wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), powoływanej dalej jako: "prawo budowlane" oraz art. 104 k.p.a. nakazującą N.L. rozbiórkę dziewięciu obiektów magazynowych - kontenerów metalowych magazynowych typu morskiego (kategoria obiektu XVIII), oznaczonych numerami od 1 do 9 na szkicu sytuacyjnym, stanowiącym załącznik nr 1 do protokołu z kontroli z dnia 7 września 2022 r., zlokalizowanych w S. przy ul. [...], na działce o nr ewid. gruntu [...], obręb S., gmina R..
Z akt sprawy wynika, że pismem z 31 stycznia 2022 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował organ o możliwym naruszeniu przepisów prawa budowlanego wskazując, że podczas prowadzonych 9 września 2021 r. przez Inspektorów WIOŚ w Łodzi czynności kontrolnych dotyczących podejrzenia nielegalnego demontażu pojazdów w S. przy ul. [...] ustalono, że na terenie zlokalizowany jest murowany budynek stanowiący biuro firmy. Tuż przy nim znajduje się wiata z tworzywa sztucznego, w której gromadzone są części pojazdów. W głębi posesji znajduje się 9 kontenerów morskich, które zostały posadowione w rzędzie po 3 sztuki, na każdym z nich znajduje się po 1 kontenerze. Kontenery służą jako pomieszczenia magazynowe, w których przechowywane są elementy wyposażenia oraz części elektroniczne oraz mechaniczne pojazdów.
7 września 2022 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę na działce o nr ew. gruntu [...] stwierdzając, że na działce w jej południowej części zlokalizowane są kontenery metalowe typu "morskiego" o wymiarach 2,43 m x 12,15 m i wysokości 2,90 m. Kontenery znajdują się w dwóch lokalizacjach. Kontenery od nr 1 do 3 zlokalizowane są przy ogrodzeniu z działką o nr ewid. [...] i w odległości ok 17 m od budynku mieszkalnego. Kontenery o nr 1 i 2 są ustawione w jednej linii i przylegają do siebie krótszymi bokami (dłuższa krawędź razem 24,30 m). Kontenery te postawione są na płytach betonowych o łącznej grubości 0,6 m. Kontener nr 3 jest ustawiony na kontenerach nr 1 i 2. Kontenery o nr od 4 do 9 zlokalizowane są w odległości ok. 17 m od budynku mieszkalnego oraz z odległości 3,65 od ogrodzenia od strony działki o nr ewid. gruntu [...]. Kontenery nr 5, 6, 7 są ustawione obok siebie, przylegają do siebie dłuższymi krawędziami. Są one ustawione równolegle do kontenera nr 2, w odległości 6,43 m od niego. Od strony południowej przylega do nich, ustawiony prostopadle, kontener nr 4. Kontenery o nr od 4 do 7 posadowione są bezpośrednio na utwardzonym terenie. Na kontenerach nr 4 i 5 ustawiony jest kontener nr 8. Natomiast na kontenerach 4 i 7 ustawiony jest kontener nr 9. Kontenery służą do przechowywania części samochodowych. Pełnomocnik skarżącego, oświadczyła, że następuje rotacja kontenerów. Są one wykorzystywane do tymczasowego zmagazynowania i są przeznaczone dla klienta (przekazywane w całości z zawartością) nie przedstawiając dokumentów potwierdzających rotację kontenerów.
7 marca 2023 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną celem wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy. Na rozprawę nie stawił się skarżący. Podczas rozprawy K.M. i B.J. przedłożyli dokumentację zdjęciową potwierdzającą ich oświadczenia. W celu ustalenia daty ustawienia kontenerów na działce organ, w oparciu o serwis geoportal.gov.pl, dokonał analizy zagospodarowania terenu na przestrzeni czasu. Analiza terenu działki na tle zdjęć lotniczych wykonanych w różnych latach wykazała: 1) na zdjęciu z marca 2019 r. brak kontenerów na działce, 2) na zdjęciu z maja 2019 r. jest widoczne 9 kontenerów: 5 ustawionych na poziomie terenu (4 ustawione równolegle wzdłuż dłuższego boku i 1 prostopadle do nich) na kontenerach tych ustawiono kolejne 4 kontenery); 3) na zdjęciu z maja 2022 r. kontenery ustawione są w tej samej konfiguracji. Dokonana analiza zagospodarowania terenu na przestrzeni lat 2019 - 2022, oparta o materiały udostępniane przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii na stronie internetowej geoportal.gov.pl jednoznacznie wykazała, że w okresie od maja 2019 r. do maja 2022 r. na działce nr [...] ustawione było 9 kontenerów. Ustawienie kontenerów na działce potwierdza również informacja przekazana przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o czynnościach kontrolnych prowadzonych w dniu 9 września 2021 r. oraz dokumentacja fotograficzna i video dołączona do akt sprawy przez sąsiadów przedmiotowej nieruchomości.
Postanowieniem z 25 września 2023 r. nr 212/2023 organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na budowie dziewięciu obiektów magazynowych - kontenerów metalowych magazynowych typu morskiego (kategoria obiektu XVIII) zlokalizowanych w S. przy ul. [...], na działce o nr ewid. gruntu [...], obręb S., gmina R.. Organ poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektów zgodnie z art. 48 ust. 3 i 48a ust. 1 prawa budowlanego. Inwestor nie złożył wniosku w wymaganym terminie. W związku z powyższym organ zobligowany był do wydania przywołanej na wstępie decyzji z 1 lutego 2024 r. nr 13/2024, znak: PINB.5160.21.2022.AS nakazującej rozbiórkę dziewięciu obiektów magazynowych - kontenerów metalowych magazynowych typu morskiego (kategoria obiektu XVIII) zlokalizowanych w S. przy ul. [...], na działce o nr ewid. gruntu [...], obręb S., gmina R..
Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniósł N.L.. Zarzucając naruszenie art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art. 14 oraz art. 77 § 1, art. 92, art. 94 § 2 i art. 105 § 1 i 2 k.p.a. m.in. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności pominięcie okoliczności "rotacji" kontenerów wnosząc o dopuszczenie dowodów z dokumentów i z zeznań stron, świadków oraz biegłego z zakresu transportu drogowego.
ŁWINB w Łodzi po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ na wstępie wyjaśnił, że niesporne w sprawie jest, że na działce nadal znajduje się dziewięć kontenerów typu morskiego, zgrupowanych w dwóch miejscach. Prostota montażu elementów, z których obiekt budowlany jest skonstruowany nie przesądza o tym, że obiekt nie stanowi całości techniczno-budowlanej. Obiekty modułowe również stanowią obiekty budowlane. Nie ma zatem znaczenia, że kontenery morskie zostały jedynie "przywiezione" i "ustawione" czy też montowane, a nie budowane w potocznym rozumieniu i stanowią w istocie budowle magazynowe jako gotowe moduły. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, nie zawsze musi być dosłownie rozumiane jako budowa czy nawet montaż, a wystarczającym jest stwierdzenie umieszczenia takiego obiektu lub obiektów na gruncie, w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego. Obiekty kontenerowe stanowią, co do zasady, tymczasowe obiekty budowlane. Kilka kontenerów może zostać zakwalifikowanych jako jeden obiekt budowlany, w przeciwnym razie doszłoby do "sztucznego dzielenia jednego obiektu na kilka niezależnych od siebie obiektów" kiedy de facto każdy z modułów jest częścią całości wykorzystywanej jako obiekt magazynowy. Obiektem budowlanym nie będą poszczególne kontenery lub grupa kontenerów (jako jeden obiekt), a tylko plac składowy, gdy faktycznie nie będzie można przypisać cech stałego, terminowego wykorzystywania kontenerów morskich, a będą jedynie one wraz z zawartością przywożone, składowane, sortowane i wywożone. Podobnie jeżeli kontenery wraz z zawartością są przywożone na teren nieruchomości i rozładowywane w celu sprzedaży lub pośrednictwa w obrocie, o ile nie pozostają dłużej niż 180 dni, a następnie wywożone z nieruchomości. Jednakże, pomimo składanych wniosków dowodowych i formułowanych tez, argumentacja odwołującego wskazująca przede wszystkim na "rotacyjność" kontenerów, a w związku z tym braku możliwości przypisania kontenerom stanowiącym przedmiot postępowania nie mogła znaleźć uznania.
Organ nadmienił, że w sprawie niezgodnego z przepisami sposobu zagospodarowania nieruchomości orzekał również organ gminy i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Wyrokiem z 22 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Łd 912/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę N.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 9 sierpnia 2023 r., znak: SKO.4150.329.333.2023 nakazującą właścicielowi działki przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez powstrzymanie się od prowadzenia działalności magazynowej, pełnego zakresu czynności związanych z działalnością polegającą na rozbiórce i cięciu elementów pojazdów a także na malowaniu części samochodów oraz zbieraniu odpadów, ich cięciu/demontowaniu, co należy traktować jako odzysk (przetwarzanie) odpadów - w celu doprowadzenia do zgodnego z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca.
W ocenie organu II instancji PINB dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego słusznie przedmiotem postępowania uczynił kontenery, a nie plac składowy. Co istotne, roboty i obiekty budowlane, nawet jeśli nie wymagają pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, wykonywane albo wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego. Natomiast dokonanie zmiany zagospodarowania terenu niebędącej wynikiem prowadzenia robót budowlanych obliguje do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., co stanowi wyłączną kompetencję organu gminy.
Następnie organ po przywołaniu treści art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 49e prawa budowlanego stwierdził, że inwestor musi dysponować albo zgodą na zmianę zagospodarowania terenu nie będącą wynikiem prowadzenia robót budowlanych, zgodą na wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją placu składowego, albo co najmniej zgodę na budowę tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce - w terminie nie późniejszym niż 180 dni od dnia posadowienia obiektu. Przez przeniesienie obiektu w inne miejsce nie można rozumieć tylko jego "przestawienia" w obrębie tej samej działki, gdyż taka wykładnia byłaby contra legem. Dla spełnienia przesłanki "przeniesienia w inne miejsce", konieczna jest zmiana nieruchomości (a nie tylko działki), na której usytuowano obiekt, w przeciwnym razie doszłoby jedynie do zmiany lokalizacji w ramach tego samego miejsca. Tym samym, "rotacja" kontenerów, jak to ujmuje odwołujący nie ma żadnego znaczenia dla kwalifikacji kontenerów jako obiektów (nawet tylko tymczasowych), a tym bardziej uznania, że taki sposób wykorzystywania nieruchomości jest zupełnie poza kontrolą organów i regulacjami prawnymi zwłaszcza, że jak wskazano wyżej podstawowym przeznaczeniem terenu, na którym zgrupowano kontenery jest zabudowa wolnostojąca mieszkaniowa jednorodzinna. Organ w sposób niewątpliwy ustalił, że dziewięć kontenerów znajduje się na nieruchomości ponad 180 dni.
Odnosząc się do kwestii dążenia do prawdy obiektywnej, organ stwierdził, że jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność zachodziła albo nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić zarzutu wadliwego działania, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń, zaś przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania. Dotyczy to w szczególności dowodów, o których wiedzę, czy w posiadaniu których jest wyłącznie strona i tylko ona może wykazać okoliczność przeciwną do ustalonej przez organ.
W takim stanie niewątpliwie zachodziły podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Postanowienie z 25 września 2023 r. nr 212/2023, znak: PINB.5160.21.2022.AS PINB dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego zostało zatem skutecznie doręczone N.L. w drodze tzw. fikcji doręczenia 13 października 2023 r. Odwołujący miał wiedzę o toczącym się postępowaniu i powinien był spodziewać się (zwłaszcza po wydaniu przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowień kasacyjnych), zaś z akt sprawy nie wynika, aby podejmował jakiekolwiek działania w celu uzyskania informacji o podejmowanych w sprawie czynnościach. Skarżący w terminie ponad 3 miesięcy od doręczenia postanowienia nie wniósł o prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Złożenie wniosku o legalizację jest prawem a nie obowiązkiem strony i wyłącznie od jej woli zależy czy taki wniosek złoży. Natomiast niezłożenie wniosku powoduje, że taki podmiot musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami.
Podniesione w odwołaniu wnioski, żądania i zarzuty nie mogły znaleźć akceptacji, w tym w szczególności o naruszeniu zasad wolności działalności gospodarczej. Rozumienie tej zasady jako zupełnej niczym nieograniczonej swobody w podejmowaniu działalności, w tym naruszającej np. przepisy prawa budowlanego albo ładu i zagospodarowania przestrzennego jest nie do przyjęcia.
Ponadto z punktu widzenia ekonomiki procesowej bardziej racjonalne jest prowadzenie jednego postępowania dla grupy obiektów, jeśli sytuacja prawna i faktyczna jest tożsama.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi N.L. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:
1. art. 2, art. 7, art. 22 Konstytucji RP;
2. art. 3, art. 48 ust.1 prawa budowlanego poprzez błędną i wewnętrznie sprzeczną kwalifikację kontenera morskiego w kat. XVIII, który mówi o budynkach, nie o budowlach oraz całkowite pominięcie faktu pomimo zgłoszonych dowodów oraz wniosków o przeprowadzenie dowodu, że kontenery są towarami handlowym, które podlegają klasycznemu obrotowi handlowemu, których to sprzedaż prowadzi skarżący zgodnie z posiadanym wpisem do Centralnej Ewidencji i Informacji Gospodarczej oraz używa ich jako opakowanie zamienne podczas procesu zamawiania części samochodowych i obrotu nimi;
3. ustawy Prawo Przedsiębiorców poprzez uniemożliwienie mi prowadzenia legalnej działalności gospodarczej, co jest gwarantowane stronie konstytucyjnie;
4. zasady sprawiedliwości proceduralnej, które zmaterializowało się w wyniku działania i zaniechania organu poprzez błędne wyznaczenie terminu rozprawy administracyjnej, bowiem tylko jedna strona postępowania mogła skorzystać z przysługujących jej uprawnień, złożyć wyjaśnienia i przedstawić własne stanowisko, które zostało uwzględnione przez organ w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ błędnie ustalił stan faktyczny oraz całkowicie pominął złożone wnioski dowodowe i nie uwzględnił ich przy wydaniu decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy błędnie ustalił, że sposób w jaki skarżący korzystał z posiadanej nieruchomości był niezgodny z orzeczeniem organu gminy i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Nadto Organ w oparciu o tylko zeznania jednej ze stron postępowania podczas wadliwie wyznaczonej i przeprowadzonej rozprawy administracyjnej uznał, że skarżący dopuszcza się naruszenia zasad współżycia społecznego w ten sposób, że korzysta z nieruchomości w sposób sprzeczny z należącej do niego nieruchomości zakłócając spokój sąsiadów domniemując, że korzystają oni ze swych nieruchomości w sposób prawidłowy i tylko z jej funkcji mieszkalnej, a działalność prowadzona przez skarżącego jest dla nich uciążliwa, nieznośna i zakłócająca mir domowy. Skarżący nie prowadzi działalności uciążliwej dla sąsiadów, co potwierdziły kontrole prowadzone przez Burmistrza R. jak również WIOŚ w Łodzi.
W kwestii błędnie wyznaczonej rozprawy administracyjnej, skarżący wskazał, że odebrał wezwanie o wyznaczeniu rozprawy w dniu jej odbycia, wobec tego doszło do naruszenia przepisu stanowiącego, że rozprawa winna być wyznaczona z co najmniej 7 dniowym wyprzedzeniem przy uwzględnieniu terminów z k.p.a. od dnia doręczenia wezwania. Wobec tego został całkowicie pozbawiony możliwości przedstawienia dowodów lub złożenia zeznań. Gdyby zaś organ prawidłowo wyznaczył termin rozprawy administracyjnej i umożliwił złożenie zeznań, wyjaśnień i przedstawienie dowodów, ustaliłby prawdopodobnie inny stan faktyczny.
Następnie skarżący stwierdził, że organ błędnie ustalił stan faktyczny uznając kontenery morskie jako budowle, które wymagają zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę także poprzez zupełne pominięcie wskazywanej wcześniej okoliczności, że kontenery są towarem podlegającym obrotowi handlowemu. Skarżący oprócz działalności polegającej na sprzedaży części do pojazdów samochodowych jako działalności wiodącej, prowadzi także działalność opartą o kupno, a następnie sprzedaż kontenerów morskich zgodnie z wpisem z CEIDG - 47.99Z oraz 47.91. Dokonujący kupna i sprzedaży prowadząc tego rodzaju działalność nie jest w stanie z uwagi na dynamikę procesów, czy też pojawienie się korzystnej oferty na dokonanie jej zgłoszenia, bowiem trafia on na plac kupującego bezpośrednio po zakupie. W takim stanie rzeczy, skoro kontener lub zespół kontenerów trafił na nieruchomość kupującego to w myśl twierdzeń organu, przedsiębiorca popada w stan naruszenia prawa, czyli tzw. samowoli budowlanej i winien on wszcząć postępowanie legalizacyjne składając stosowny wniosek. Nabywca nie wie w jakim czasie prowadząc działalność handlową znajdzie kupca na kontenery, proces ich sprzedaży może więc trwać tak dwa dni jak i dwa, czy np. trzy miesiące. Dochodzi więc do sytuacji, gdy zakwalifikowany jako budowla kontener zostaje sprzedaży przed wydaniem decyzji legalizacyjnej. Organy nadzoru budowlanego powinny odstąpić od automatyzmu kwalifikacji prawnej kontenerów morskich jako budowli, a przenieść ciężar analizy czy dany kontener morski lub ich zespół jest budowlą czy nie jest stosując przede wszystkim kryterium funkcjonalne danego kontenera lub zespołu kontenerów.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 19 lipca 2024 r. uczestnicy postępowania K.M. i B.J., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli o jej oddalenie stwierdzając, że decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący pozwalający na wydanie decyzji odpowiadających prawu.
Wskazali, że w skardze podnoszone są twierdzenia, które na obecnym etapie postępowania nie mają znaczenia i nie uwzględniają meritum sprawy. Wszelkie podniesione zarzuty stanowią powielenie argumentacji z uprzednio składanych środków zaskarżenia w toku postępowania w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i były już one niejednokrotnie przedmiotem analizy organów administracyjnych.
Odnosząc się do kwestii kwalifikacji kontenerów morskich stwierdzili, że N.L. posadowił na swojej działce obiekty, które na skutek upływu czasu (180 dni) zgodnie z przepisami prawa budowlanego, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wszelkie niezbędne okoliczności zostały przez organy ustalone i nie pozostawiały wątpliwości: upływ czasu, trwałość posadowienia obiektów, ich rodzaj i funkcja. Skarżący w trakcie trwającego wiele miesięcy postępowania, oprócz gołosłownych twierdzeń, nie zaoferował żadnych dowodów, które zaprzeczyłyby takiemu stanowi rzecz, bądź chociażby poddały go w wątpliwość. N.L. użytkował kontenery jako obiekty magazynowe na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności nieprzerwanie od 2018 r. Obiekty te nie podlegały relokacji (przy czym relokacji nie należy mylić z przemieszczeniem kontenerów względem siebie, które miało miejsce w 2022 r.). Twierdzenia skarżącego o kontenerach mających stanowić rzekome opakowania jako niepoparte żadnymi dowodami stanowią wyłącznie wyraz sztucznie wygenerowanej przez skarżącego strategii w postępowaniu służącej jego przedłużeniu. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na to, by kontenery te pełniły inną funkcję niż ta, która jasno wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Nie budzi ponadto wątpliwości, że inwestor nie może dokonywać "zmiany położenia" obiektów czy jedynie ich zamiany, bowiem prowadziłoby to do obejścia prawa. W orzecznictwie niesporne jest, że po upływie 180 dni nie może na terenie nieruchomości znajdować się jakikolwiek obiekt tymczasowy tego samego rodzaju, a nie tylko ten sam obiekt.
Uczestnicy postępowania stwierdzili jednocześnie, że nie są istotne w niniejszym postępowaniu argumenty skarżącego dotyczące stopnia uciążliwości prowadzonej przez niego działalności oraz rzekomego sposobu użytkowania sąsiednich działek.
Jednocześnie zauważyli, że niezależnie od postawionych zarzutów, legalizacja kontenerów morskich na nieruchomości nie miałaby racji bytu z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości S. - południe uchwalonego w dniu 16 grudnia 2004 r. Warunki stawiane w m.p.z.p. nie odnoszą się do tymczasowych obiektów w postaci wielokolorowych nieestetycznych kontenerów morskich, których dotyczy postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w sprawie nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] dotyczące postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że obecne brzmienie przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane nadane zostało ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Na skutek powyższych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostaje rozpoczęte wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). W postanowieniu tym organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3 ustawy – Prawo budowlane). Jeżeli w dalszym postępowaniu wniosek taki nie zostanie złożony obowiązkiem organ nadzoru budowlanego jest wydanie nakazu rozbiórki (art. 49e pkt 1 powoływanej ustawy), natomiast złożenie wniosku wdraża procedurę legalizacyjną.
W analizowanej sprawie postanowieniem z 25 września 2023 r. nr 212/2023 wydanym na postawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie dziewięciu obiektów magazynowych - kontenerów metalowych magazynowych typu morskiego (kategoria obiektu XVIII) zlokalizowanych w S. przy ul. [...], na działce o nr ewid. gruntu [...], obręb S., gmina R.. Jednocześnie w postanowieniu tym organ pouczył stronę o możliwości złożenia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia wniosku o legalizację wybudowanego obiektu kontenerowego. Na marginesie zauważyć należy, że było to trzecie postanowienie, gdyż dwa wcześniejsze z przyczyn dowodowych były uchylone przez WINB w Łodzi i skarżący znał procedurę odwoławczą.
Zauważyć należy, iż rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja, okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć jedynie takiego obiektu na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Przypomnieć zatem trzeba, że organy zakwalifikował przedmiotowe obiekty budowlane jako kontenery metalowe typu morskiego (kategoria obiektu XVIII) będące magazynem. W tej sytuacji kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego, jako wymagającego pozwolenia budowlanego, została ostatecznie rozstrzygnięta, przez organy.
Sąd pragnie zauważyć, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi natomiast konsekwencję niezłożenia w określonym terminie wniosku o legalizację obiektu budowlanego. W badanej sprawie nie jest sporne, że w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z 25 września 2023 r. jak i wcześniejszych postanowieniach skarżący została poinformowana o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, jak również nie budzi wątpliwości, że nie składając takiego wniosku z możliwości tej skarżący nie skorzystał. W tej sytuacji, kierując się treścią art. 49e pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, organ miał obowiązek nałożyć obowiązek rozbiórki danego obiektu budowlanego. Decyzja wydana na podstawie wskazanego powyżej przepisu ma bowiem charakter związany, co oznacza że w wypadku ziszczenia się określonego warunku organ ma obowiązek wydania decyzji o ustalonej treści.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie to, czy skarżący złożył w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postepowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i 48b ustawy – Prawo budowlane oraz art. 49 ust. 1-4 ustawy – Prawo budowlane, legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania skarżącego o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był prawnie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.
Zauważyć przy tym należy, iż złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie wystąpiło z uwagi na treść postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki.
Dlatego też argumentacja podniesiona w skardze nie mogła odnieść skutku procesowego w niniejszej sprawie.
Sąd nie znalazł także podstaw do przyjęcia aby argumentacja skarżącego podważała ustalenia i ocenę prawną orzekających w sprawie organów. Zasadnie bowiem organy nadzoru budowlanego uznały, że przedmiotowe obiekty wymagały pozwolenia budowlanego. W tym zakresie Sąd wskazuje, że immanentną cechą obiektów kontenerowych jest to, że konstruowane są w taki sposób, by łatwo można je było przenosić z jednego miejsca na inne. Z samego wstępnego założenia czynionego przy tworzeniu kontenera, wynika, że ma on być ustawiany w określonej lokalizacji "tymczasowo" (na czas szybko przemijający), odpowiednio do potrzeb podmiotu, który z niego korzysta, a następnie przestawiany w inne miejsce. Oznacza to również, że kontener morski postawiony w określonej lokalizacji wyłącznie w celu jego rozładunku lub załadunku i następnie zabierany z tego miejsca nie podlega regulacjom ustawy – Prawo budowlane. Inaczej jest jednak w sytuacji, gdy kontener tego rodzaju ustawiany jest (choćby tylko na pewien czas) w celu jego wykorzystywania na potrzeby magazynowe inwestora, potrzeby socjalno-bytowe pracowników budowy lub inne, które powodują, że kontener morski przestaje służyć wyłącznie do transportu towarów. W takiej sytuacji kontener morski musi być uznany za obiekt budowlany o specyficznych dla niego cechach. Taki "unieruchomiony", choćby tylko przejściowo, kontener morski jest tymczasowym obiektem budowlanym. Ustawodawca w art. 3 pkt 5 prawa budowlanego wymienił bowiem wprost "obiekty kontenerowe" jako przykład tymczasowych obiektów budowlanych. Wskazane w sprawie kontenery nie są trwale związane z gruntem, co wyklucza je z kategorii budynków (art. 3 pkt 2 prawa budowlanego). Ze względu na gabaryty i przeznaczenie magazynowe nie są też obiektami małej architektury (art. 3 pkt 4 prawa budowlanego). W sprawie mamy zatem do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym należącym do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 prawa budowlanego) do której zastosowanie znajduje art. 48 Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stoi na stanowisku, że organy nie mogły naruszyć przepisów prawa przedsiębiorców, ponieważ organy nie uniemożliwiają prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie realizuje zadania wynikające z prawa budowlanego odnoszące się do budowy obiektów budowlanych. Chybionym jest także zarzutu niewłaściwego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Rozprawa administracyjna była przeprowadzana w innym postępowaniu t.j. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, które to postępowanie zakończono ostatecznym postanowieniem. Pomimo upływu czasu od rozprawy, skarżący nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej jego stanowisko w sprawie tj. nie przedstawił dowodów potwierdzających handel kontenerami i ich zawartością i w związku z tym przemieszczanie ich poza nieruchomość. Także na rozprawie pełnomocnik potwierdził, że kontenery nadal znajdują się na nieruchomości. Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia zasad współżycia społecznego przy wydawanej decyzji.
Z uwagi na zawarte w skardze żądanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów i nagrań wyjaśnić należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym w zasadzie nie jest dopuszczalne. Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzają organy administracji. Wyjątek od tej zasady dotyczy wyłącznie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45).
Z tych względów nie jest więc możliwe uwzględnienie przez sąd w niniejszej sprawie wniosków skarżącego.
W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.