II GSK 1630/23

II GSK 1630/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 905/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-01-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 124
par. 1 pkt 3, par. 76a, par. 78 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 645
art. 4 pkt8, art. 29 ust. 1-4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 905/22 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 905/22, oddalił skargę R.W. (dalej powoływany także jako skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej powoływane jako SKO) z dnia [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 31 sierpnia 2018 r. skarżący, zwrócił się do Prezydenta Miasta Krakowa o zezwolenie na lokalizację indywidualnego zjazdu z drogi publicznej o kategorii powiatowej: ul. [...] w Krakowie, na działkę nr 100, obr. 119, jedn. ewid. Śródmieście w Krakowie. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. W wyniku odwołania SKO w Krakowie, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 510/19 orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd uchylając decyzje obu instancji w przedmiocie odmowy lokalizacji zjazdu z drogi gminnej nakazał organowi pierwszej instancji szczegółowo i rzetelnie ustalić stan faktyczny.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] września 2020 r. powtórnie odmówił skarżącemu ustalenia lokalizacji zjazdu. W wyniku odwołania od ww. decyzji, SKO w Krakowie, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób niewątpliwy, czy przedmiotowy zjazd istniał wcześniej, co było również jednym z zaleceń WSA we wcześniejszym wyroku, a które to ustalenia przesądzają możliwości w ogóle wydania decyzji w przedmiotowej sprawie mając na uwadze art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako u.d.p.). Dalej wskazano, iż nie wypełniono zaleceń WSA w Krakowie w zakresie ustalenia okoliczności związanych z wykorzystaniem przedmiotowego zjazdu na cele działalności gospodarczych. Wskazano również na brak należytych ustaleń (i dowodów) w zakresie odległości od przystanku tramwajowego i kwestii związanych z widocznością oraz na brak wyczerpującego i kompletnego materiału dowodowego dotyczącego ewentualnych zagrożeń związanych z lokalizacją przedmiotowego zjazdu.
Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] października 2021 r. odmówił ustalenia lokalizacji zjazdu. Powyższa decyzja, w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2022 r. została utrzymana w mocy.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż w badanej sprawie zasadnym jest wydanie decyzji administracyjnej, bowiem przed przebudową ulicy [...], a także na mapach zasadniczych z 1995 i 2004 roku, zjazd od posesji nr [...] nie istniał, tym samym, nie można przyjąć, iż wniosek skarżącego miał za cel odtworzenie istniejącego zjazdu. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że planowany zjazd będzie zjazdem o cechach zjazdu publicznego. Planowany zjazd ma odbywać się do nieruchomości zabudowanej kamienicą, w której istnieją lokale mieszkalne oraz lokale usługowe. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż w kamienicy mieszczą się liczne lokale, w których prowadzona jest działalność gospodarcza m.in. salon kosmetyczny, szkoła programowania, centrum nieruchomości, szkoła policealna, restauracja. Również z portalu google.maps wynika, iż w kamienicy mieszczą się liczne punkty świadczące zróżnicowane usługi, a ilość ta pozwala na ostrożne stwierdzenie, iż funkcja usługowa została zdominowana przez pierwotną funkcję mieszkalną. Dlatego też, charakter budynku, jego umiejscowienie w centrum Krakowa przy [...] oraz liczna ilość sklepów i punktów działalności gospodarczej, przemawiają za uznaniem, iż zjazd ten będzie miał charakter publiczny i będzie wykorzystywany do działalności gospodarczej, również dla innych podmiotów wykonujących działalność w rzeczonej kamienicy przy ul. [...]
W tym stanie faktycznym, zdaniem Kolegium, nie są spełnione przesłanki z § 78 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1990 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie). Jak wynika z pomiarów dokonanych przez organ - co zostało odpowiednio udokumentowane, projektowany zjazd o szerokości 3 metry do istniejącej bramy 2,2 m jest niezgodny z parametrami wynikającymi z ww. przepisów. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że planowany zjazd nie spełnia także warunków bezpieczeństwa. Jak wynika z materiału dowodowego planowany zjazd ma odbywać się do wąskiej bramy (ok 2,2 m szerokości), wykorzystywanej jako ciąg pieszy, zamykanej na drzwi oraz otwieranej poprzez domofon. Powyższe powoduje konieczność każdorazowego parkowania na ciągu jezdno-pieszym celem otwarcia bramy. Nadto, z materiału dowodowego wynika, iż lokalizacja zjazdu spowoduje zagrożenie w ruchu samochodowym i pieszym, z uwagi na trudności z wyjazdem, kłopoty z manewrowaniem, co wiąże się z wąską bramą, do której wjazd ma się odbywać oraz relatywnie niewielką szerokością ciągu pieszego. Nadto ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie odległości od przystanku MPK ("Pędzichów"), wskazują na istnienie ryzyka zablokowania wyjazdu w wypadku przejazdu tramwaju typu PESA 2014 "Krakowiak".
Zdaniem organu odwoławczego, wszystkie odległości związane z wymiarami takimi jak szerokość bramy, odległość od przystanku, szerokość planowanego wjazdu oraz okoliczności związane z zagrożeniem ruchu drogowego zostały w sposób wyczerpujący opisane, a ich parametry należycie udokumentowane poprzez sporządzony protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wszystkie zalecenia wskazane w poprzedniej decyzji i w sposób prawidłowy uzupełnił materiał dowodowy. Organ wydając decyzję odmawiającą zezwolenia na realizację planowanego zjazdu, postąpił właściwie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., WSA w Krakowie oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję Kolegium, podzielając stanowisko organów obu instancji zaprezentowane w uzasadnieniach wydanych decyzji. Sąd pierwszej instancji, po przytoczeniu treści przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, w szczególności art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1 -4 u.d.p. oraz § 1 pkt 3, § 76a, § 78 ust. 2 rozporządzenia podkreślił uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 29 u.d.p. a w konsekwencji ograniczony zakres kontroli sądu administracyjnego w tego typu sprawach. Tym niemniej wskazał, że organ administracyjny korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi przy tym skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący to uzasadnić. W szczególności orzekające w sprawie organy powinny w sposób jasny i zrozumiały dla strony wyjaśnić, jakie uwarunkowania związane zwłaszcza z bezpieczeństwem ruchu na drodze, czy wymaganiami dotyczącymi ruchu pieszych spowodowały takie a nie rozstrzygnięcie organu.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozważań WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 510/19. Sąd uchylając decyzje obu instancji nakazał organowi pierwszej instancji szczegółowo i rzetelnie ustalić stan faktyczny, uznał bowiem, że skoro organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych), to kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. Powyższe oznacza, że rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu, zarządca drogi jest obowiązany dogłębnie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile nie koliduje on z interesem społecznym, który w tym przypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom drogi. Rozstrzygnięcie to winno być zaś właściwie i w sposób przekonujący uzasadnione. Ponadto zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.
Zdaniem sądu pierwszej instancji organy ponownie rozpatrując sprawę przeprowadziły szczegółowe postępowanie dowodowe, zostały wydane dodatkowe opinie oraz przeprowadzono oględziny na miejscu planowanego zjazdu. Wyniki poczynionych ustaleń zostały opisane w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji. Organy również uzasadniły dlaczego z punktu widzenia ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego należało odmówić skarżącemu wydania zezwolenia na zjazd indywidualny. W ocenie WSA, skoro planowany zjazd ma odbywać się do nieruchomości zabudowanej kamienicą, w której istnieją lokale mieszkalne oraz liczne lokale usługowe, organy trafnie zwróciły uwagę, że charakter budynku, jego umiejscowienie w centrum Krakowa przy ul. [...] oraz liczna ilość sklepów i punktów działalności gospodarczej, przemawiają za uznaniem, iż zjazd ten będzie w istocie miał charakter publiczny i będzie wykorzystywany do działalności gospodarczej. Stąd projektowany zjazd o szerokości 3 m do istniejącej bramy 2,2 m jest niezgodny z parametrami wynikającymi z § 78 ust. 2 rozporządzenia. Wprawdzie skarżący wskazuje, że ma to być zjazd indywidualny, ale z punktu widzenia działania zarządcy drogi nie da się ograniczyć możliwości wjazdu osobom, które świadczą w kamienicy usługi gospodarcze, czy korzystającym z tychże usług. Skoro zaś w kamienicy jest prowadzona działalność gospodarcza w przeważającym zakresie, to zgodnie z definicją należy planowany zjazd zakwalifikować jako zjazd publiczny, a przedłożony przez skarżącego projekt nie spełnia wymagań w zakresie takiego zjazdu. Wbrew więc zarzutom stawianym przez skarżącego organ dokonał prawidłowej kwalifikacji, gdyż właśnie prowadzenie takiej działalności decyduje o charakterze zjazdu.
W ocenie sądu pierwszej instancji, organ trafnie zauważył i uzasadnił, iż planowany zjazd nie spełnia warunków bezpieczeństwa. Jak wynika z materiału dowodowego planowany zjazd ma odbywać się do wąskiej bramy (ok 2,2 m szerokości), wykorzystywanej jako ciąg pieszy, zamykanej na drzwi oraz otwieranej poprzez domofon. Powoduje to konieczność każdorazowego parkowania na ciągu jezdno-pieszym celem otwarcia bramy. Ponadto lokalizacja zjazdu spowoduje trudności z wyjazdem oraz kłopoty z manewrowaniem spowodowane bardzo wąską bramą. Oprócz tego odległości od przystanku MPK ("Pędzichów"), wskazują na istnienie ryzyka zablokowania wjazdu w wypadku przejazdu tramwaju typu PESA 2014 "Krakowiak". Wskazano również, że kamienica, do której wjazd jest planowany, a której brama ma zaledwie 2,2 m szerokości, jest zabytkiem, stąd na każda zmianę w obiekcie wymagana jest zgoda konserwatora.
WSA w Krakowie podzielił pogląd SKO że, wszystkie odległości związane z wymiarami takimi jak szerokość bramy, odległość od przystanku, szerokość planowanego wjazdu oraz okoliczności związane z zagrożeniem ruchu drogowego zostały w sposób wyczerpujący opisane, a ich parametry należycie udokumentowane poprzez sporządzony protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Tak więc postępowanie administracyjne zostało w sposób kompleksowy przeprowadzone, a organy administracyjne uwzględniły zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego, który jak wynika ze wskazanych danych adresowych nie mieszka w kamienicy, do której chciałby wybudować zjazd. Co więcej organy prawidłowo uzupełniły materiał dowodowy, zgodnie z powołanym wyrokiem WSA z dnia 28 listopada 2019 r. Stąd zdaniem sądu pierwszej zasady dotyczące wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zostały naruszone.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł pełnomocnik skarżącego, zaskarżając go w całości. Zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- § 76a rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż samo prowadzenie działalności gospodarczej w nieruchomości miałoby decydować o kwalifikacji zjazdu jako publicznego nawet w przypadku, gdy zjazd nie jest i nie może być wykorzystywany do obsługi tejże działalności czy jej klientów;
- § 78 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy regulacja ta dotyczy zjazdu publicznego, którym wnioskowany zjazd nie jest i nie musi być.
Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie skorzystało z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy ją poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).
Wypada przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08; wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencji błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12).
Przechodząc do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów, podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie zarzucił jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego - § 76a rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż samo prowadzenie działalności gospodarczej w nieruchomości miałoby decydować o kwalifikacji zjazdu jako publicznego nawet w przypadku, gdy zjazd nie jest i nie może być wykorzystywany do obsługi tejże działalności czy jej klientów oraz w konsekwencji błędnej wykładni ww. przepisu, błędne zastosowanie § 78 ust. 2 rozporządzenia do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tak sformułowane zarzuty należało uznać za niezasadne a częściowo za nieskuteczne.
Wskazać należy, że w § 76a rozporządzenia unormowany jest podział zjazdów na dwie kategorie: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, a przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju nieruchomości do których ma prowadzić. Ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na: 1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym: a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b; 2) indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu, przyjmując za organami, że planowany zjazd obsługiwać będzie lokale handlowe i usługowe znajdujące się w kamienicy położonej na działce przy ul. [...] w Krakowie. Organy w tym zakresie oparły się na literalnym brzmieniu wskazanego § 76a rozporządzenia, gdzie wprost mowa jest o nieruchomościach budynkowych, w których prowadzona jest działalność gospodarcza. Skarżący nie zakwestionował w skardze kasacyjnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a zatem fakt, że w tejże kamienicy w szeregu lokalach prowadzona jest działalność gospodarcza oraz że planowany zjazd będzie obsługiwał te lokale przesądza o prawidłowej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, dokonanego zarówno przez organy jak i sąd pierwszej instancji.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przesłanką odmowy skarżącemu lokalizacji zjazdu zgodnie ze złożonym wnioskiem była nie tylko kwestia przyjęcia, że powyższy zjazd ma charakter publiczny a nie indywidualny, ale przede wszystkim kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego, w szczególności pieszych. Powyższych ustaleń organów przyjętych za prawidłowe przez sąd pierwszej instancji nie kwestionował skarżący kasacyjnie, a zatem bez względu na to, czy w sprawie mamy do czynienia ze zjazdem publicznym czy też indywidualnym, rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji należało uznać za prawidłowe.
Odnosząc się do drugiego zarzutu kasacyjnego, podkreślić należy, że brak jest podstaw prawnych do skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego - § 78 ust. 2 rozporządzenia, w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie (lub niezastosowanie) przepisów prawa materialnego zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego skutecznego podważenia tych ustaleń. Formułując w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 78 ust. 2 rozporządzenia nie zarzucono w nim błędu w ustaleniach faktycznych, dlatego też powyższy zarzut należało uznać za nieskuteczny.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.