II GSK 1626/24

II GSK 1626/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 4571/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-11
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2015 poz 460
art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, 3 i 7, art. 13hb ust. 1ba i 1bb, art. 13hc, art. 13i, art. 13ia, art. 13ib, art. 13ic, art. 13k ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 poz 1406
§ 3 ust. 1, § 6 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 4571/23 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 czerwca 2023 r. nr BP.702.1001.2022.0747.PLD.518 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. C. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z 25 kwietnia 2022 r. nr BKOE-WIMJK-PLD.702.854.2021.0712 Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm. - dalej jako UDP), rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm. - dalej jako UTD), nałożył na M. C. (dalej jako skarżący) karę pieniężną w wysokości 1.500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] w dniu 7 stycznia 2016 r.
II.
Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 2 czerwca 2023 r. znak BP.702.1001.2022.0747.PLD.518 utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie.
Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że w dniu 6 kwietnia 2016 r. w Balicach inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej samochód specjalny marki Renault o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. W wyniku kontroli dokonanej za pośrednictwem urządzenia DSRC ustalono, że kontrolowany pojazd został wyposażony w urządzenie viabox o nr 011547A44F4. Na podstawie danych uzyskanych z systemu elektronicznego poboru opłat stwierdzono, że korzystający z drogi publicznej wykonując przejazd ww. pojazdem w dniu 7 stycznia 2016 r. naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, co zostało zarejestrowane przez urządzenie kontrolne - nr urządzenia viabox 01116757445, odcinek autostrady A4 Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Murckowska. Wygenerowano zapis ewidencyjny o treści: "Brak środków na koncie". Przejazd autostradą został ponadto udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy.
W piśmie z 30 kwietnia 2016 r. strona złożyła wyjaśnienia w sprawie wskazując, że kontrolowany pojazd wyposażony był w dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej - urządzenie o nr seryjnym 01116757445 do uiszczania opłaty w trybie przedpłaty oraz urządzenie o nr seryjnym 011547A44F4 do uiszczania opłaty w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem. Z informacji podanych przez kierującego pojazdem wynikało, iż ww. urządzenia nie wydawały żadnych sygnałów o braku pobrania opłaty, a system na autostradzie A4 otwierał bramki wjazdowe, utwierdzając kierującego w przekonaniu, że wszystko jest w porządku. Na podstawie odpowiedzi udzielonej przez podmiot pobierający opłaty organ ustalił, że opłata elektroniczna za wskazany przejazd pojazdu skarżącego nie została uiszczona. Przyczyną nieuiszczenia opłaty był brak środków na koncie użytkownika. Ponadto ww. podmiot poinformował, że nie odnotował nieprawidłowości w funkcjonowaniu elektronicznego systemu poboru opłat w dniu 7 stycznia 2016 r. Dostępne środki zostały wyczerpane 18 grudnia 2015 r. o godzinie 11:27, a użytkownik do dnia sporządzenia pisma nie dokonał ponownego doładowania konta przedpłatowego. Organ stwierdził zatem, iż skarżący korzystając z płatnej drogi publicznej we wskazanym dniu naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.
W konsekwencji, decyzją z 11 czerwca 2016 r. nr PLD.702.10.5.2016.GITD1151 GITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.500 zł.
Z kolei decyzją z 11 maja 2017 r. nr BP.702.1025.2016.0218.PLD.1893 utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie.
Jak wyjaśnił, z całokształtu materiału dowodowego wynika, że w dniu zarejestrowania przedmiotowego naruszenia kontrolowany pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Poddany kontroli pojazd został wyposażony w jednostkę pokładową viaBOX, służącą do naliczania i pobierania opłaty za przejazd po drogach krajowych, wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia RM z 22 marca 2011 r. Jednakże na koncie przedpłatowym użytkownika systemu nie znajdowały się wystarczające środki pieniężne pozwalające na uiszczenie opłaty elektronicznej w całości. Zgodnie zaś ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności pism informacyjnych pochodzących od operatora systemu, jednoznacznie wynika, że w chwili zarejestrowania przejazdu stan konta przedpłatowego użytkownika systemu wynosił 0,00 zł. Środki pieniężne zostały wyczerpane w dniu 18 grudnia 2015 r.
Wyrokiem z 4 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1478/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 marca 2021 r. sygn. akt II GSK 977/18 oddalił skargę kasacyjną organu, wywiedzioną od powyższego wyroku.
W uzasadnieniu wskazał, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania polegające na niedostatecznym wywiązaniu się z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Organ nie przeprowadził wnikliwej analizy stanu sprawy, pod kątem ustalenia, czy w sytuacji posiadania dwóch urządzeń viaBOX oraz dwóch rodzajów umów, w tym jednej przewidującej uiszczanie opłaty elektronicznej w trybie odroczonych płatności z zabezpieczeniem, mogło dojść do faktycznego nieuiszczenia opłaty przez skarżącego.
W takich realiach faktycznych sprawy zapadły wskazane na wstępie decyzje GITD z 25 kwietnia 2022 r. oraz z 2 czerwca 2023 r.
W uzasadnieniu tej ostatniej organ stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący zawarł umowę z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną. Jednakże wniesiona przez stronę przedpłata nie pokryła w całości należności wynikających z dokonanych przejazdów. Organ ustalił, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdu skarżącego w dniu 7 stycznia 2016 r. po płatnej drodze krajowej o godzinie 09:14:14, nie została uiszczona. Przyczyną nieuiszczenia opłaty był brak środków na koncie umowy użytkownika nr 667117. Dostępne na koncie środki zostały wyczerpane w dniu 18 grudnia 2015 r. o godzinie 11:27. Użytkownik nie doładował umowy po stwierdzonym naruszeniu. Opłata za przejazd nie została pobrana za pośrednictwem urządzenia viabox nr 011547A44F4 wydanego dla umowy typu post-pay nr 31649, bowiem z tym urządzeniem bramownica się nie skomunikowała.
W toku postępowania nie ustalono, aby opłata za sporny przejazd została uiszczona. Co więcej, dowodu na taką okoliczność nie przedstawiła strona postępowania administracyjnego. Przyczyną naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej był brak środków pieniężnych na koncie podmiotu korzystającego z sieci dróg publicznych objętych tą opłatą. Materiał dowodowy nie wskazuje, by ujawnione przez organ naruszenie było konsekwencją nieprawidłowego działania systemu elektronicznego poboru opłat.
Ponadto operator systemu w piśmie z dnia 30 maja 2016 r. poinformował, że nie odnotował nieprawidłowości w funkcjonowaniu elektronicznego systemu poboru opłat, a oprogramowanie i urządzenia rejestrujące naruszenia były zgodne z prawem i spełniały normy, którym podlegały.
Organ stwierdził, że sam fakt posiadania przez stronę dwóch umów oraz dwóch urządzeń viabox nie świadczy o tym, że dopełniła ona wszystkich obowiązków ciążących na niej jako użytkowniku systemu Viatoll. Powyższe oznacza, że strona nie stosowała się do zasad uiszczania opłaty elektronicznej w obowiązującym na dzień naruszenia systemie Viatoll. Opłata elektroniczna w tym systemie była uiszczana za pośrednictwem wydanego dla konkretnego pojazdu oraz prawidłowo zainstalowanego w pojeździe urządzenia, a nie kilku urządzeń viabox. Zdaniem organu, instalując w pojeździe dwa urządzenia viabox do poboru opłaty, strona, po pierwsze naruszyła zasady uiszczania opłaty elektronicznej w tym systemie, po drugie świadomie naraziła się na konsekwencje spowodowane jej nieuiszczeniem. Organ podkreślił, że w celu prawidłowego uiszczania opłat elektronicznych za przejazdy po drogach płatnych strona powinna zainstalować w pojeździe jedno, sprawnie działające urządzenie viabox. Stwierdził również, że podczas spornego przejazdu urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy skomunikowało się z urządzeniem pokładowym viabox nr 01116757445 wydanym dla umowy typu pre-pay nr 667117, natomiast opłata za przejazd nie została pobrana za pośrednictwem urządzenia viabox nr 011547A44F4 wydanego dla umowy typu post-pay nr 31649, bowiem z tym urządzeniem bramownica się nie skomunikowała. Organ podał również, że skarżący nie otrzymał wezwania do zapłaty obejmującej sporny przejazd w związku z umową typu post-pay, gdyż urządzenia kontrolne zainstalowane na bramownicach komunikowały się podczas przejazdów tylko z urządzeniem viabox nr 01116757445 wydanym dla umowy w trybie pre-pay.
Podsumowując GITD stwierdził, że w sprawie w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, który jest wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ opierał się wyłącznie na ustalonych w sprawie faktach mających poparcie w zebranych dowodach, nie naruszając tym samym zasady zaufania obywateli do władzy publicznej. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej na organie spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się korzystający z drogi publicznej, wjeżdżając na drogę płatną, jego sytuacji osobistej i materialnej, jak i od tego, czy miał on świadomość, że narusza prawo. Odpowiedzialność uregulowana w ustawie o drogach publicznych ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 UDP.
III.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 stycznia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 4571/23 oddalił skargę M. C. na ww. decyzję.
Wskazał, że skarżący nie uiścił opłaty elektronicznej za przedmiotowy przejazd w dniu 7 stycznia 2016 r. i dlatego organ zasadnie nałożył stosowną karę.
Podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia RM z 22 marca 2011 r., z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 UDP. Zdaniem WSA, organ ponownie rozpoznając sprawę zasadnie stwierdził, że z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że przedmiotowy pojazd poruszał się w ww. dniu po płatnym odcinku drogi i za przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 UDP. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący zawarł umowę z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną. Jednakże wniesiona przez stronę przedpłata nie pokryła w całości należności wynikających z dokonanych przejazdów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdu strony w spornym dniu po płatnej drodze krajowej nie została uiszczona. Przyczyną nieuiszczenia opłaty był brak środków na koncie umowy użytkownika nr 667117. Dostępne na koncie środki zostały wyczerpane w dniu 18 grudnia 2015 r. Opłata za przejazd nie została pobrana za pośrednictwem urządzenia viabox nr 011547A44F4 wydanego dla umowy typu post-pay nr 31649, bowiem z tym urządzeniem bramownica się nie skomunikowała. Sąd wskazał, że w toku postępowania administracyjnego nie ustalono, aby opłata za sporny przejazd została uiszczona. Dowodu na uiszczenie opłaty nie przedstawiła także strona postępowania. Przyczyną naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej był brak środków pieniężnych na koncie podmiotu korzystającego z sieci dróg publicznych objętych tą opłatą. Materiał dowodowy nie wskazuje, by ujawnione przez organ naruszenie było konsekwencją nieprawidłowego działania systemu elektronicznego poboru opłat. Operator systemu w piśmie z 30 maja 2016 r. poinformował, że nie odnotował nieprawidłowości w funkcjonowaniu elektronicznego systemu poboru opłat, a oprogramowanie i urządzenia rejestrujące naruszenia były zgodne z prawem i spełniały normy, którym podlegały. Zauważył ponadto, że organ wyjaśnił, że w systemie elektronicznego poboru opłat Viatoll zasadą było, że dany pojazd "był rejestrowany w systemie na jednej umowie" i dla takiego pojazdu powinno zostać wydane jedno urządzenie pokładowe viabox. Urządzenie viabox było przypisane zawsze dla konkretnego numeru rejestracyjnego pojazdu. Co istotne, po wprowadzeniu do systemu numeru rejestracyjnego pojazdu pracownik punktu obsługi klientów systemu Viatoll miał możliwość sprawdzenia, czy dany pojazd nie został już wcześniej zarejestrowany w tym systemie. Jednakże sprawdzenie to następowało na podstawie wprowadzonego do systemu numeru rejestracyjnego pojazdu, a nie numeru VIN pojazdu. WSA stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w czasie powstania naruszenia § 3 ust. 2 "Ogólnych warunków korzystania z konta w trybie przedpłaconym (OWU)", wszelka zmiana danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym pojazdu/pojazdów (np. zmiana numeru rejestracyjnego pojazdu), w zakresie danych zawartych w umowie, wymagała natychmiastowej zmiany umowy, przed skorzystaniem z drogi płatnej, co należało potwierdzić podpisaniem aneksu do umowy lub umowy z nowymi danymi wprowadzonymi do systemu. Ogólne warunki korzystania z konta w trybie przedpłaconym załączane były do każdej umowy podpisywanej przez operatora systemu Viatoll z użytkownikiem. Sąd pierwszej instancji wskazał, że od dnia 3 października 2015 r. do dnia 17 maja 2016 r. pojazd skarżącego "był zarejestrowany na dwóch umowach" typu pre-pay oraz post-pay, a dla pojazdu dla każdej z umów zostały wydane dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej. W ocenie WSA, strona nie zastosowała się do zasad uiszczania opłaty elektronicznej w obowiązującym na dzień naruszenia systemie Viatoll. Opłata elektroniczna w tym systemie była uiszczana za pośrednictwem wydanego dla konkretnego pojazdu oraz prawidłowo zainstalowanego w pojeździe urządzenia viabox, a nie kilku urządzeń viabox. Sąd Wojewódzki wskazał, że w celu prawidłowego uiszczania opłat elektronicznych za przejazdy po drogach płatnych skarżący powinien zainstalować w pojeździe jedno, sprawnie działające urządzenie viabox. Stwierdził, że podczas spornego przejazdu urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy skomunikowało się tylko z urządzeniem pokładowym viabox nr 01116757445 wydanym dla umowy typu pre-pay nr 667117, natomiast opłata za przejazd nie została pobrana za pośrednictwem urządzenia viabox nr 011547A44F4 wydanego dla umowy typu post-pay nr 31649, bowiem z tym urządzeniem bramownica się nie skomunikowała. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wskazanych ustaleń i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ dokonał bez mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stanowisko GITD znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w zakresie wskazania i oceny okoliczności świadczących o zaistnieniu naruszenia odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że GITD zapewnił skarżącemu prawo czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), z którego to prawa skarżący korzystał, składając m.in. wyjaśnienia na piśmie.
IV.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. C. zaskarżając go w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I Instancji wniesionej skargi i odmowę uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, a tym samym zaaprobowanie dokonanych przez Główny Inspektorat Transportu Drogowego (dalej: "Organ") ustaleń, pomimo iż:
a) Organ dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz błędnej oceny materiału dowodowego, tj. w sposób wybiórczy i nieobiektywny, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, jak również nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla sprawy, dokonując dowolnych ocen materiału dowodowego oraz rozstrzygając wszelkie istniejące w sprawie wątpliwości na niekorzyść Skarżącego, w tym m.in. poprzez stwierdzenie, iż zamontowane urządzenie z viabox z odroczoną płatnością, które znajdowało się w samochodzie specjalnym marki Renault o nr rej. [...], poruszającym się wraz z naczepą ciężarowa marki Wielton o nr rej. [...] nie nawiązało połączenia z bramownicą, a w konsekwencji błędne uznanie, że tym samym Skarżący nie dopełnił obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "udp") oraz
b) Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym nie podjął działań mających na celu ustalenie, iż w niniejszej sprawie faktycznie nie doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, z uwagi na fakt iż:
▪ w kontrolowanym pojeździe znajdowało się prawidłowo działające urządzenie viabox które nie wydawało żadnych sygnałów wskazujących na to, że opłata nie jest pobierana, co potwierdza także fakt, iż zostały wystawione faktury (faktura VAT 311714 z dnia 15.03.2016 r. oraz faktura VAT 312701 z dnia 31.03.2016 r., co wynika z pisma UTA POLSKA z dnia 7 grudnia 2016 r., które znajduje się w aktach sprawy dotyczące opłaty elektronicznej w związku z ww. urządzeniem viabox z odroczoną płatnością), co byłoby niemożliwe w przypadku, gdyby ww. urządzenie nie działało prawidłowo, w sytuacji gdy w pojeździć znajdują się dwa urządzenia jednocześnie,
▪ w dniu 1 marca 2016 r. (a zatem jeszcze przed kontrolą) Skarżący przeprowadził rozmowę telefoniczną z pracownikiem operatora systemu, który potwierdził prawidłowe działanie urządzenia z odroczoną płatnością i wskazał, że nie wystąpiły żadne przypadki nieuiszczenia opłat, które to kwestie nie zostały wyjaśnione przez Sąd I Instancji, a wszelkie działania (i zaniechania) Organu w tym zakresie były dokonywane z całkowitym brakiem uwzględnienia interesu obywateli (Skarżącego).
2. art. 141 p.p.s.a. polegające na uzasadnieniu zaskarżonego Wyroku bez wyczerpującego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia w szczególności dlaczego stanowisko Skarżącego, który podnosił m.in., że urządzenie post-pay nie wskazywało w żaden sposób, że nie działa w sposób prawidłowy (co potwierdzał wydawany przez ww. urządzenie dźwięk przy przekraczaniu bramek oraz co również potwierdził Skarżący w trakcie rozmowy telefonicznej w dniu 1 marca 2016 r.) należy uznać zdaniem Sądu I Instancji za nieprawidłowe,
3. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi rozpatrywanej przez Sąd I Instancji pomimo, że Organ wydając decyzję zaniechał wskazania, którym dowodom dał wiarę i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej wraz ze wskazaniem przyczyny, w szczególności Organ nie odniósł się zupełnie do twierdzeń Skarżącego jakoby urządzenie viabox w żaden sposób nie wskazywało, iż działa nieprawidłowo, czy też do wyjaśnień Skarżącego zgodnie z którymi przed kontrolą kontaktował się z infolinią w dniu 1 marca 2016 r. i uzyskał potwierdzenie prawidłowości działania urządzenia z odroczoną płatnością,
4. art. 133 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz wydanie przedmiotowego orzeczenia nie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego a poprzez fragmentaryczne odniesienie się do zgromadzonego materiału, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, m.in. poprzez pominięcie istotnego faktu, na który wielokrotnie wskazywał Skarżący, iż w momencie gdy pojazd przejeżdżał pod bramownicą (czyli punktem poboru opłat) urządzenie via box z odroczoną płatnością wydawało prawidłowe (pojedyncze) sygnały dźwiękowe, a co za tym idzie - informowało, iż opłata została prawidłowo pobrana, co z kolei doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy dokonując prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału, rozstrzygnięcie winno być odmienne,
5. art. 106 § 3 i art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy i pominięcie przez Sąd I Instancji przy rozstrzyganiu sprawy, iż:
a) Skarżący podnosił że w momencie gdy pojazd przejeżdżał pod bramownicą (czyli punktem poboru opłat) urządzenie viabox z odroczoną płatnością wydawało prawidłowe (pojedyncze) sygnały dźwiękowe, a co za tym idzie - informowało, iż opłata została prawidłowo pobrana,
b) Skarżący podnosił, iż przed zdaniem urządzenia pre-pay zostały wystawione faktury dotyczące opłaty elektronicznej w związku z ww. urządzeniem viabox z odroczoną płatnością, co byłoby niemożliwe w przypadku, gdyby ww. urządzenie nie działało prawidłowo, w sytuacji gdy w pojeździć znajdują się dwa urządzenia jednocześnie (faktura VAT 311714 z dnia 15.03.2016 r. oraz faktura VAT 312701 z dnia 31.03.2016 r., co wynika z pisma UTA POLSKA z dnia 7 grudnia 2016 r., które znajduje się w aktach sprawy),
c) Skarżący podnosił, iż w dniu 1 marca 2016 r. przeprowadził rozmowę telefoniczną z pracownikiem operatora systemu, który potwierdził prawidłowe działanie urządzenia i wskazał, że nie wystąpiły żadne przypadki nieuiszczenia opłat, które to kwestie nie zostały wyjaśnione przez Sąd I Instancji a wszelkie działania (i zaniechania) Organu w tym zakresie były dokonywane z całkowitym brakiem uwzględnienia interesu obywateli (Skarżącego)
- które to okoliczności miały istotne znaczenie dla sprawy.
II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1. art. 13 ust. 1 pkt 3 udp w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych Dz.U. z 2015 r. poz. 1406, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny wskazuje na brak podstaw do zastosowania ww. przepisów i wymierzenia kary pieniężnej Skarżącemu albowiem dopełnił on wszelkich obowiązków w zakresie opłaty elektronicznej, o której mowa w ww. ustawie.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W obu przypadkach wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
V.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wyliczył w art. 183 § 2 ustawy procesowej.
VI.
Analiza sformułowanych zarzutów kasacyjnych wskazuje, że konieczną, a zarazem wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonego wyroku jest stwierdzenie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim WSA uchylił się od dokonania pełnej i poddającej się kontroli oceny prawnej - stanowiącego element istoty przedmiotowej sprawy i tym samym wyjaśnienia podstawy prawnej jej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 zd. 1 in fine p.p.s.a.) - zagadnienia, które sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie można przypisać stronie skarżącej odpowiedzialność sankcyjną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 UDP, w przypadkach o których mowa w art. 13k ust. 1 pkt 2 UDP, jeżeli obiektywny fakt nieuiszczenia tego rodzaju opłaty był konsekwencją wadliwej (niepełnej) regulacji prawnej systemu elektronicznego poboru opłat (art. 13hc w zw. z art. 13i UDP w brzmieniu obowiązującym w dniu sankcjonowanego przejazdu) i jednocześnie obowiązująca w dniu poddanego sankcjonowaniu zdarzenia regulacja ustawowa i podustawowa nie nakładała bezpośrednio na korzystającego z dróg publicznych (użytkownika dróg publicznych) publicznoprawnych (administracyjnoprawnych) obowiązków w zakresie rejestrowania lub aktualizacji danych dotyczących numeru rejestracyjnego pojazdu podlegającego opłacie elektronicznej w razie jego zmiany, umożliwiając zawarcie co do tego samego pojazdu więcej niż jednej umowy w przedmiocie korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz pobranie kolejnego urządzenia na potrzeby pobierania tej opłaty (w tym także działającego w innym trybie), co miało wpływ na techniczne możliwości pobierania opłat w ramach systemu poboru opłat elektronicznych.
W niniejszej sprawie WSA ograniczył wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oddalającego skargę do bezkrytycznego i pozbawionego wartości weryfikacyjnej powtórzenia ustaleń oraz ocen skarżonego organu, nie wykonując w istocie nawet formalnego obowiązku przedstawienia oceny prawnej zasadniczych elementów podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.
Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że miarodajna regulacja ustawowa dotycząca systemu elektronicznego poboru opłat w brzmieniu obowiązującym w dniu wykonania spornego przejazdu w sposób wysoce ograniczony (niepełny) normowała publicznoprawne obowiązki użytkownika dróg publicznych w zakresie przekazywania właściwym organom odpowiednich danych koniecznych do zapewnienia prawidłowego i skutecznego działania technicznego systemu elektronicznego poboru opłat w zakresie odpowiedniej komunikacji urządzenia zainstalowanego w pojeździe na potrzeby pobierania opłat elektronicznych (art. 13i ust. 3-4 UDP w brzmieniu obowiązującym w dniu przejazdu) z tym systemem.
Zgodnie z treścią art. 13i ust. 3-4b UDP (z daty penalizowanego przejazdu) podmioty, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 UDP, obowiązane do uiszczania opłat elektronicznych, były co do zasady zobowiązane do instalowania w pojazdach odpowiednich urządzeń na potrzeby pobierania tych opłat (ust. 3-4), kierujący pojazdami samochodowymi wyposażonymi w te urządzenia byli zobowiązani do wprowadzenia do tych urządzeń prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3 UDP (ust. 4a), natomiast właściciele tych pojazdów oraz ich posiadacze zostali zobowiązani do używania ww. urządzeń zgodnie z ich przeznaczeniem (ust. 4b). Określone obowiązki związane z wnoszeniem i rozliczaniem opłat elektronicznych zostały również określone w przepisach obowiązującego od dnia 1 października 2015 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych (uchylonego z dniem 15 czerwca 2021 r.- dalej jako rozporządzenie MIiR). W § 3 ust. 1 rozporządzenia MIiR postanowiono, że przed rozpoczęciem korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, użytkownik:
1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną (umowa);
2) odbiera urządzenie od pobierającego opłatę elektroniczną;
3) instaluje urządzenie w pojeździe, do użytkowania w którym zostało ono przeznaczone zgodnie z umową;
4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania trybu wnoszenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MIiR (tryb przedpłaty - tzw. pre-pay);
5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika trybu wnoszenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MIiR (tryb płatności okresowej z zabezpieczeniem - tzw. post-pay).
Ponadto w § 6 ust. 1 rozporządzenia MIiR zawarto jedynie lakoniczne zastrzeżenie, że opłatę elektroniczną wnosi się w trybie: "1) przedpłaty albo 2) płatności okresowej z zabezpieczeniem". W powyższym akcie wykonawczym nie zawarto jednak jakiejkolwiek regulacji, z której wynikałyby dalsze obowiązki publicznoprawne użytkownika drogi publicznej objętej systemem poboru opłat w zakresie aktualizowania danych dotyczących samego użytkownika, pojazdu, dla którego urządzenie zostało wydane (w tym obejmujących numer rejestracyjny), lub wskazania trybu wnoszenia opłaty elektronicznej zgodnie z § 6 ust. 1 (zob. § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia MIiR - dotyczący jedynie odpowiednich postanowień umowy z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną).
Dopiero ustawą z 6 maja 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1087 ze zm.), w związku z ustanowieniem nowego Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS, działającego w systemie teleinformatycznym (art. 13hb ust. 1ba i 1bb UDP), z dniem 1 lipca 2020 r. wprowadzono nowe obowiązki korzystających z dróg publicznych (zob. m.in. art. 13i ust. 4aa, 4ab i 4c, art. 13ia, art. 13ib, art. 13ic UDP), w tym - co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie - obowiązek rejestracyjny właściciela, posiadacza albo użytkownika pojazdu w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną (art. 13ia ust. 1 UDP). Powyższy rejestr zawiera następujące dane: 1) właściciela, posiadacza albo użytkownika pojazdu; 2) urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3a UDP, w tym urządzenia mobilnego wraz z oprogramowaniem, o którym mowa w art. 13ia ust. 3d UDP; 3) pojazdów samochodowych, przyczep i naczep; 4) dotyczące trybu wnoszenia opłaty elektronicznej oraz wnoszonego zabezpieczenia; 5) korzystającego z drogi, który nie jest właścicielem, posiadaczem albo użytkownikiem pojazdu (art. 13ia ust. 2 UDP). Istotne jest również to, że rejestr ten zawiera szczegółowe dane dotyczące pojazdu samochodowego, a w szczególności jego numer rejestracyjny (art. 13ia ust. 5 pkt 3 UDP). W art. 13ia ust. 10 UDP nałożono na właściciela, posiadacza albo użytkownika pojazdu obowiązek aktualizowania danych zawartych w ww. rejestrze (art. 13ia ust. 1 UDP), niezwłocznie, nie później niż przed rozpoczęciem przejazdu po drogach, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6. Dodatkowo, zgodnie z nowym art. 13ib ust. 1 UDP, korzystający z dróg publicznych został zobowiązany przed rozpoczęciem przejazdu po drogach, o których mowa w art. 13ha ust. 1, uzupełnić rejestr, o którym mowa w art. 13ia ust. 1, o: 1) kategorię pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3 lub liczbę osi pojazdu - w przypadku różnicowania, o którym mowa w art. 13ha ust. 7 pkt 1; 2) numery rejestracyjne przyczepy lub naczepy stanowiących zespół pojazdów z pojazdem, o którym mowa w art. 13ia ust. 5 pkt 3; 3) numer referencyjny urządzenia wykorzystywanego w pojeździe, o którym mowa w art. 13іa ust. 8. Odrębnie nałożono na korzystających z dróg publicznych obowiązki niezwłocznej aktualizacji danych, o których mowa w art. 13ib ust. 1, oraz przekazania kierującemu pojazdem samochodowym numeru referencyjnego, o którym mowa w art. 13іa ust. 8, po uzupełnieniu rejestru, o którym mowa w art. 13ia ust. 1 (art. 13ib ust. 2 i 3 u.d.p.).
Wskazane wyżej obowiązki nie mogły ciążyć na skarżącym kasacyjnie, który wykonywał sporny przejazd drogowy w okresie przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej z dnia 6 maja 2020 r., co potwierdza regulacja intertemporalna wynikająca z art. 21 tego aktu. W tym zakresie podstawę do wyznaczenia zakresu obowiązków publicznoprawnych skarżącego kasacyjnie w zakresie trybu, sposobu i terminu wnoszenia opłat elektronicznych oraz ich rozliczania stanowiły przepisy cytowanego rozporządzenia MIiR.
Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy, skarżący kasacyjnie wykonał wszystkie obowiązki, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MIiR. Sporne pozostaje jednak zagadnienie skutków prawnych zawarcia przez skarżącego z pobierającym opłatę elektroniczną dwóch umów dotyczących korzystania z dróg krajowych przez ten sam pojazd (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MIiR), odbioru dwóch urządzeń wykorzystywanych na potrzeby pobierania opłat elektronicznych, wydanych dla tego samego pojazdu (najpierw urządzenia działającego w trybie przedpłaty - tzw. tryb pre-pay, a następnie urządzenia działającego w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem - tzw. tryb post-pay), w związku ze zmianą jego numeru rejestracyjnego (§ 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MIiR), oraz zainstalowania w powyższym pojeździe dwóch urządzeń działających w tzw. trybie pre-pay i tzw. trybie post-pay (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MIiR).
Z przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia MIiR wynika, jak już stwierdzono, alternatywność rozłączna w zakresie trybu wnoszenia wymaganej opłaty elektronicznej (tryb przedpłaty albo tryb płatności okresowej z zabezpieczeniem), jednak nie można na podstawie tej regulacji wywodzić skierowanych do korzystającego z dróg publicznych zakazów zawierania z pobierającym opłatę elektroniczną kolejnych umów dotyczących tego samego pojazdu, odbioru lub wydawania kolejnych urządzeń wykorzystywanych na potrzeby pobierania opłat elektronicznych co do tego samego pojazdu lub instalowania wielu urządzeń tego samego lub różnego rodzaju w tym samym pojeździe. Podstawy do tego rodzaju wykładni nie stanowi przede wszystkim art. 13i ust. 4b UDP w brzmieniu obowiązującym w dniu przejazdu. Przepis ten nakładał na właściciela pojazdu samochodowego oraz jego posiadacza jedynie obowiązek używania urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3 (urządzenia do instalacji w pojazdach samochodowych na potrzeby pobierania opłat elektronicznych), zgodnie z jego przeznaczeniem. Również ramowo określona treść umowy zawieranej przez korzystającego z dróg publicznych z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną (§ 3 ust. 3-5 rozporządzenia MIiR) nie stanowi podstawy do wywodzenia obowiązków w formie nakazów lub zakazów, których naruszenie mogłoby stać się podstawą do przypisania finalnej odpowiedzialności administracyjnoprawnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 UDP (art. 13k ust. 1 UDP). Trzeba bowiem pamiętać, że możliwość pełnej i skutecznej realizacji obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd na drodze publicznej była uzależniona od realizacji uprzednich (instrumentalnie zależnych) obowiązków administracyjnoprawnych, które względem korzystającego z dróg publicznych określono w rozważanym zakresie w § 3 ust. 1 rozporządzenia MIiR. Nie można natomiast stwierdzić naruszenia tego rodzaju obowiązków uprzednich, jeżeli wykonujący zadania publiczne podmiot pobierający opłatę elektroniczną zawarł z korzystającym z drogi publicznej w zakresie tożsamego pojazdu kolejną umowę dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, a następnie na podstawie tej umowy wydał kolejne urządzenie na potrzeby pobierania tej opłaty, które zostało skutecznie zainstalowane w tym pojeździe. Oczywiście sytuacja wyglądałaby odmienne, gdyby ustawodawca przewidział w okresie zawierania spornych umów i wykonywania na ich podstawie przejazdów objętych obowiązkiem uiszczania opłat elektronicznych funkcjonowanie teleinformatycznego rejestru uiszczających opłatę elektroniczną, stanowiącego obecnie część Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (art. 13ia ust. 1-6 UDP). Niestety poważne deficyty regulacji normatywnej w tym zakresie, istniejące aż do dnia 30 czerwca 2020 r., umożliwiały zawieranie z podmiotami pobierającymi opłatę elektroniczną wielokrotnych umów dotyczących tego samego pojazdu w związku ze zmianą jego numeru rejestracyjnego, natomiast negatywne skutki tego stanu - m.in. w postaci wadliwości działania systemu poboru opłat w razie przyporządkowania do tego samego pojazdu wielu urządzeń na potrzeby pobierania opłat elektronicznych, działających w różnych trybach (przedpłaty oraz płatności okresowej z zabezpieczeniem) i ich potencjalnego "konfliktu" - nie mogą być przerzucane na korzystających z dróg publicznych, którzy nie naruszyli w powyższym zakresie nakazów lub zakazów administracyjnoprawnych, gdyż same postanowienia umów zawieranych z podmiotami pobierającymi opłatę elektroniczną nie mogły być - wobec braku odpowiedniej regulacji ustawowej lub podustawowej, z której wynikałyby obowiązki administracyjnoprawne - podstawą do nałożenia na korzystających z dróg publicznych tego rodzaju obowiązków.
Powyższa ocena jest wystarczająca do wzruszenia zaskarżonego wyroku i wobec uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona, gdyż WSA w ogóle do kwestii tych się nie odnosił, przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a.). Sąd ten, z zachowaniem zasady związania prawomocną wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 190 p.p.s.a.), dokona ponownej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1, art. 203 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwoty 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.