II GSK 161/09

II GSK 161/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Robotowska /sprawozdawca/
Cezary Pryca /przewodniczący/
Marzenna Zielińska
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne
Aplikacje prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1212/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-08-29
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 170, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Anna Robotowska (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1212/08 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1212/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
W dniu 8 lipca 2006 r. K. R. przystąpił do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Komisja Egzaminacyjna działająca na obszarze Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. ustaliła wynik skarżącego z egzaminu konkursowego na 189 punktów, co oznaczało negatywny wynik tego egzaminu (art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania K. R., Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy wskazaną wyżej uchwałę.
Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 561/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę K. R. i uchylił powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zgodnie z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, zaś kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Sąd podzielił dokonaną przez organ materialnoprawną ocenę zarzutów w zakresie kwestionowanych przez skarżącego pytań nr 10, 122, 191, 198 i 202 oraz uznał, że w tym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Powodem uwzględnienia skargi był natomiast zarzut dotyczący pytania nr 58 podniesiony dopiero na etapie postępowania sądowego. Pytanie nr 58 brzmiało: prokury może udzielić: a) spółdzielnia mieszkaniowa, b) Jan K. - przedsiębiorca jednoosobowy, c) spółka kapitałowa w likwidacji. Sąd uznał, że zastrzeżenia budzi przyjęcie przez organ, że w kwestionowanym pytaniu nr 58 prawidłowa jest wyłącznie odpowiedź wskazana w kluczu odpowiedzi (odpowiedź A), skoro w doktrynie istnieją liczne poglądy, w których przyjmuje się, iż w świetle art. 1091 § 1 i następne Kodeksu cywilnego przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi mają prawo udzielenia prokury, ponieważ podlegają obowiązkowi wpisu. Zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), bowiem nie zawierała szczegółowego uzasadnienia w kwestii spornego pytania nr 58 i wobec tego nie było możliwe skontrolowanie w tym zakresie jej wydania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Sprawiedliwości zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych (poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nieprawidłowo sformułował pytanie nr 58, tj. w sposób nieprecyzyjny, skutkujący możliwością udzielenia więcej niż jednej prawidłowej odpowiedzi), a także naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 435/07, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2007 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że rzeczą Sądu pierwszej instancji była ocena, czy Minister Sprawiedliwości zasadnie uznał, iż skarżący, udzielając na sporne pytanie nr 58 odpowiedzi przewidzianej w pkt B dokonał nieprawidłowego wyboru. Sąd odwoławczy podniósł, że przedsiębiorca jednoosobowy, o jakim mowa w pytaniu nr 58 pkt B, mógłby udzielić prokury tylko wówczas, gdyby spełniał przesłanki określone w art. 1091 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym prokura jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającemu obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców. Z kolei w art. 36 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770 ze zm.) określono podmioty podlegające wpisowi do rejestru przedsiębiorców i brak jest tam jednoosobowych przedsiębiorców krajowych. Przedsiębiorca będący osobą fizyczną może natomiast podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). W związku z powyższym nie powinno budzić wątpliwości, że skarżący na powyższe pytanie nie udzielił prawidłowej odpowiedzi, gdyż jednoosobowy przedsiębiorca nie podlega obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców.
Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1212/08, oddalił skargę K. R.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu przez NSA wyroku I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Skoro zatem w ocenie NSA organ prawidłowo ocenił, że skarżący udzielając na sporne pytanie nr 58 odpowiedzi przewidzianej w pkt B dokonał nieprawidłowego wyboru i w konsekwencji udzielił nieprawidłowej odpowiedzi, to wobec tego wynik egzaminu został prawidłowo ustalony w powołanej wyżej uchwale. Oznaczało to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości nie naruszała prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. R., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię treści art. 332 ust. 4 i ust. 6 ustawy o radcach prawnych poprzez uznanie, że stan faktyczny podlega subsumcji jedynie pod treść art. 339 ustawy o radcach prawnych i nie ma innych podstaw prawnych do dokonania ponownego wnikliwego przeanalizowania testu wyboru przygotowanego przez zespół konkursowy,
2) naruszenie przepisów postępowania - art. 170 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie jego treści do ustalonego stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
3) naruszenie przepisu postępowania - art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na skutek niewłaściwego zastosowania art. 190 p.p.s.a. skarżący został pozbawiony możności obrony swych praw.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że Sąd pierwszej instancji dokonywał ponownej oceny stanu faktycznego przez pryzmat art. 190 p.p.s.a. i w związku z tym (będąc przez NSA związany wykładnią treści art. 339 ustawy o radcach prawnych) nie rozpoznał sprawy w oparciu o inne podstawy prawne. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Minister Sprawiedliwości w tożsamych stanach faktycznych stosował już "liberalny" sposób oceny odpowiedzi na pytanie nr 58. Ta konstatacja wynika z uzasadnienia wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 378/07 i wyroków WSA w Warszawie w sprawach o sygnaturach VI SA/Wa 306/07 i VI SA/Wa 477/07, których treść nie powinna być Sądowi pierwszej instancji obojętna, albowiem przy ponownym rozpoznaniu sprawy (niezależnie od okoliczności towarzyszących) zawsze winien zachowywać konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Dla uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu skarżącemu brakowało wyłącznie 1 punktu, co dodatkowo czyni zasadnym dokonanie ponownego wnikliwego przeanalizowania wskazanych przez skarżącego wątpliwości. Tym bardziej, że Minister Sprawiedliwości już uprzednio był zobowiązany przez judykaturę do dokonywania ponownej oceny wyników pytania nr 58 i uwzględniał odwołania innych zdających. Oznacza to, że w przypadku pojawiających się niejasności organ dopuszczał możliwość weryfikacji testu wyboru przygotowanego przez zespół konkursowy na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o radcach prawnych. Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że test na aplikację radcowską w roku 2006 nie odpowiadał przyjętemu w judykaturze poglądowi, że test na aplikację radcowską powinien być wyłącznie testem sprawdzającym wiedzę z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne, a przynajmniej w jakiejś części był też egzaminem ze znajomości niejednoznacznych często poglądów doktryny czy judykatury. Błędna wykładnia art. 332 ust. 4 i ust. 6 ustawy o radcach prawnych doprowadziła do naruszenia zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził ponadto, że Sąd pierwszej instancji związany był wykładnią tylko jednego przepisu prawa materialnego (art. 339 ustawy o radcach prawnych), stąd też, aby nie dopuścić do konkurencji art. 190 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., powinien był posłużyć się treścią art. 332 ust. 4 i ust. 6 ustawy o radcach prawnych, wiedząc, że wskutek wspomnianych wyżej orzeczeń sądowych Minister Sprawiedliwości dokonywał już weryfikacji swoich decyzji w zakresie pytania nr 58 i 74. Oddalenie skargi w przedmiotowej sprawie w sposób istotny narusza art. 170 p.p.s.a., bowiem w innych przypadkach sądy, a szczególnie Minister Sprawiedliwości postępowały inaczej.
Zdaniem skarżącego, uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że gdyby NSA nie brał pod uwagę treści art. 170 p.p.s.a. i art. 332 ust. 4 i ust. 6 ustawy o radcach prawnych, to wówczas rozstrzygnąłby sprawę na podstawie art. 188 p.p.s.a., a skoro tego nie uczynił i powołał się na art. 185 § 1 p.p.s.a., to znaczy, że treść tych przepisów miała dla niego prawne znaczenie i chciał, by Sąd pierwszej instancji postąpił w zgodzie z zaleceniem ustawodawcy, aby zbadać, czy test na aplikację radcowską był wyłącznie testem sprawdzającym wiedzę z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. Ponadto NSA znał dotychczasowy dorobek orzecznictwa i chciał uniknąć sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji uchybiłby zasadzie równości sformułowanej w art. 32 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie tego środka zaskarżenia. Stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył zarzucanych w skardze przepisów prawa, a wydany wyrok jest całkowicie słuszny i uzasadniony. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieważności postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie skarżącego możności obrony swych praw na skutek niewłaściwego zastosowania art. 190 p.p.s.a. W ocenie strony, rozpoznając sprawę po raz pierwszy Naczelny Sąd Administracyjny co prawda stwierdził, że skarżący nie udzielił prawidłowej odpowiedzi na sporne pytanie nr 58 z testu na aplikację radcowską w 2006 r., ale Sąd ten miał wiedzę, że inne składy orzekające oraz Minister Sprawiedliwości w tożsamych stanach faktycznych inaczej oceniali powyższe pytanie i wobec tego uchylając zaskarżony wyrok NSA chciał, aby Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę konstytucyjną zasadę równości i w konsekwencji uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości, zobowiązując organ do ponownego rozpatrzenia sprawy. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że jego stanowisko winno być uwzględnione również z uwagi na zasadę słuszności, mimo związania treścią art. 190 p.p.s.a. Zdaniem strony, skoro Sąd pierwszej instancji tego nie uczynił, to pozbawił skarżącego możności ochrony jego praw.
Oceniając tak postawiony zarzut stwierdzić należy, że art. 190 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji następującej po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia uchylającego rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania. Przepis ten stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny; nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie wskutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. o sygn. akt II GSK 435/07 poprzednio wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w W., zastosował się do wykładni prawa zawartej we wspomnianym wyroku NSA, uznając, że skarżący udzielił nieprawidłowej odpowiedzi na pytanie nr 58 z testu na aplikację radcowską w 2006 r., zaznaczając wariant przewidziany w pkt B, tj. że prokury może udzielić "Jan K. - przedsiębiorca jednoosobowy". Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 190 p.p.s.a., bowiem wypełnił obowiązek przewidziany w zdaniu pierwszym tego przepisu.
Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie był uprawniony do odstąpienia od wykładni prawa zaprezentowanej w wyroku NSA z dnia 12 marca 2008 r. Przyczyny odstąpienia od wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. nie może bowiem stanowić fakt wydania w innych sprawach orzeczeń sądowych, bądź rozstrzygnięć organów administracji, zawierających odmienną wykładnię konkretnych przepisów prawa.
Powyższe oznacza także, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji związany był nie tylko wykładnią zawartą w uchylającym wyroku NSA (art. 190 p.p.s.a.), ale także prawomocnymi orzeczeniami innych sądów (art. 170 p.p.s.a.), zawierającymi odmienną wykładnię prawa niż ta, którą zawarto we wspomnianym wyroku NSA.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, zaprezentowane wyżej stanowisko skarżącego jest błędne. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, o jakim mowa w przytoczonym wyżej przepisie, dotyczy tego, iż nie można kwestionować, że zostało wydane określone rozstrzygnięcie w określonej sprawie. Zakres oddziaływania prawomocnego orzeczenia obejmuje zarówno zakończone postępowanie administracyjne, w którym został wydany zaskarżony akt lub podjęta czynność, ale także wiąże organy administracji publicznej i sądy administracyjne co do jego wydania i treści samego rozstrzygnięcia w innych sprawach. Prawomocne orzeczenie, o którym mowa w art. 170 p.p.s.a. nie wiąże natomiast w innych sprawach w zakresie zawartej w nim oceny prawnej - zwłaszcza dotyczących innych podmiotów - a może jedynie stanowić wskazówkę interpretacyjną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 170 p.p.s.a., przyjmując inną wykładnię prawa niż zawarta w powołanych w skardze kasacyjnej wyrokach, bowiem tą ostatnią wykładnią nie był związany. Sąd pierwszej instancji był natomiast związany wykładnią prawa zawartą w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r. o sygn. akt II GSK 435/07, do której się zastosował, wypełniając obowiązek określony w art. 190 p.p.s.a., co już wyżej zaznaczono.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut błędnej wykładni art. 332 ust. 4 i ust. 6 ustawy o radcach prawnych poprzez uznanie, że stan faktyczny podlega subsumpcji jedynie pod treść art. 339 ustawy o radcach prawnych. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji, będąc przez NSA związany wykładnią art. 339 ustawy o radcach prawnych, wadliwie nie rozpoznał sprawy w oparciu o inne podstawy prawne. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, że art. 332 (w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia testu na aplikację radcowską w 2006 r. i w dacie wydania zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości) stanowił w ust. 4, że zespół konkursowy przygotowuje jeden zestaw pytań w formie testu wyboru na egzamin konkursowy dla kandydatów, natomiast ustęp 6 omawianego przepisu stanowił, że zespół konkursowy sporządza zestaw pytań na potrzeby egzaminu konkursowego, mając na uwadze konieczność zapewnienia jednakowego poziomu sprawdzenia wiedzy kandydatów. Treść zacytowanych przepisów wskazuje, że mają one charakter kompetencyjny i ich adresatem jest zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy (zwany "zespołem konkursowym"). Abstrahując od możliwości zastosowania wspomnianych przepisów w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 332 ust. 4 i 6 ustawy o radcach prawnych, albowiem brak jest podstaw uzasadniających zarzut, iż test (pytania testowe) zostały sformułowane z naruszeniem tego przepisu.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Z uwagi na charakter sprawy Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego, uznając, że jest to przypadek, o jakim mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.