II GSK 161/07

II GSK 161/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /przewodniczący/
Małgorzata Korycińska /sprawozdawca/
Urszula Raczkiewicz
Symbol z opisem
6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1661/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-12-11
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 124 poz 1151
art. 35 ust. 2, art. 35 ust. 3 i ust. 3a
Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Urszula Raczkiewicz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1661/06 w sprawie ze skargi E. H. K. AG z siedzibą w H. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych w Warszawie z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w zakresie zgłoszenia sprzeciwu co do bezpośredniego nabycia akcji oraz umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zawiadomienia o zamiarze bezpośredniego nabycia akcji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od E. H. K. AG z siedzibą w H. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
I
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi E.H.K. AG z siedzibą w H., uchylił decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zawiadomienia o zamiarze bezpośredniego nabycia akcji E.H. S.A. w W. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał wpierw, że na podstawie § 2 ust. 1 niemieckiej ustawy o przekształceniu spółek doszło do połączenia spółki E.H.K. AG /zwanej dalej skarżącą/ oraz spółki E.H.V. /zwanej dalej E.H. Gmbh/ poprzez przeniesienie całego majątku spółki E.H. Gmbh na skarżącą. Przed połączeniem obie spółki były akcjonariuszami Towarzystwa Ubezpieczeniowego E.H. S.A. /zwanego dalej także polskim lub krajowym zakładem ubezpieczeń/ z następującym udziałem kapitałowym – E.H.K. AG posiadała 1 akcję, a skarżąca 99.999 akcji. Natomiast 100% udziałowcem zarówno skarżącej jak i spółki E.H. Gmbh był i pozostał po połączeniu E.H. S.A. z siedzibą w P. Na skutek połączenia spółek skarżąca, posiadająca do tej pory 1 akcję, stała się 100 % akcjonariuszem polskiego zakładu ubezpieczeń. W związku z tym zdarzeniem skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2006 r., sporządzonym w języku angielskim, zawiadomiła Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych /zwaną dalej KNUiFE lub organem nadzoru/ o zamiarze bezpośredniego podjęcia innych działań, o których mowa w art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 184, poz. 1539), powodujących, że polski zakład ubezpieczeń stanie się jego podmiotem zależnym. W reakcji na to pismo organ nadzoru pouczył skarżącą, że zawiadomienie powinno być sformułowane w języku polskim. Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. skarżąca wniosła o zakwalifikowanie jej pisma z dnia [...] lutego 2006 r., jako wszczynającego postępowanie w sprawie ze skutkiem od dnia doręczenia /[...] lutego 2006 r./, ewentualnie o potraktowanie pisma z dnia [...] kwietnia 2006 r., jako wszczynającego postępowanie. Wyjaśniła przy tym, że umowa o połączeniu została zawarta w dniu [...] stycznia 2006 r., natomiast w dniu [...] lutego 2006 r. połączenie zostało zarejestrowane w niemieckim rejestrze handlowym. W piśmie z dnia [...] maja 2006 r. skarżąca stwierdziła, że połączenie to nie może być uznane za nabycie, ani objęcie akcji polskiego zakładu ubezpieczeń, jak i że nie zachodzi sytuacja określona w przepisie art. 35 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 124, poz. 1151), zwanej dalej ustawą o działalności ubezpieczeniowej.
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. KNUiFE zgłosiła sprzeciw co do bezpośredniego nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń – Towarzystwa Ubezpieczeń E.H. S.A. z siedzibą w W. w liczbie zapewniającej przekroczenie 50 % głosów na walnym zgromadzeniu oraz 50 % udziału w kapitale zakładowym Towarzystwa Ubezpieczeń E.H. S.A. przez E.H.K. AG z siedzibą w H. Uzasadniając sprzeciw organ nadzoru podał, że zawiadamiająca zasadniczo nie przedstawiła dowodów, które zmierzałyby do wykazania, iż nie zachodzą przesłanki do jego wniesienia, a ten obowiązek spoczywa właśnie na zawiadamiającym. Nadto organ wyraził pogląd, że zawiadomienie było niezbędne, ponieważ w wyniku połączenia zmienił się akcjonariat polskiego zakładu ubezpieczeń. Tą samą decyzją, w jej punkcie II, umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. E.H. z siedzibą w P. o zamiarze pośredniego nabycia akcji Towarzystwa Ubezpieczeń E.H. S. A z siedzibą w W. w ilości zapewniającej osiągnięcie więcej niż 50 % głosów na walnym zgromadzeniu Spółki i 50% udziału w kapitale zakładowym Spółki. Umorzenie postępowania organ nadzoru umotywował tym, że w wyniku połączenia spółek sytuacja E.H. S. A. z siedzibą w P. nie uległa zmianie, bo zarówno przed połączeniem, jak i po jego dokonaniu spółka mająca siedzibę w P. posiadała pośrednio 100 % akcji w polskim zakładzie ubezpieczeń. W związku z tym spółka ta nie była zobowiązana do dokonania notyfikacji zamiaru nabycia akcji.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie punktu I decyzji złożyła skarżąca domagając się w tej części jej uchylenia i wykazując brak podstaw do zgłoszenia sprzeciwu.
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. KNUiFE w punkcie I uchyliła decyzję z dnia [...] maja 2006 r. w części dotyczącej sprzeciwu, co do bezpośredniego nabycia akcji i umorzyła postępowanie administracyjne w sprawie zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. o zamiarze bezpośredniego nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń przez skarżącą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że spełniające wymogi formalne zawiadomienie zostało złożone w dniu [...] kwietnia 2006 r., a zatem po dokonaniu transakcji, której dotyczyło. Znajduje to potwierdzenie w informacji przekazanej przez stronę, że w dniu [...] lutego 2006 r. dokonano rejestracji omawianego połączenia. W takiej sytuacji w ocenie organu, postępowanie w sprawie zawiadomienia złożonego po dokonaniu transakcji jest bezprzedmiotowe. KNUiFE stwierdziła, że skoro zawiadomienie nie zostało złożone zgodnie z dyspozycją normy prawnej określonej w art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to skarżąca nie może wykonywać prawa głosu z akcji E.H. S.A. nabytych niezgodnie z art. 35 tej ustawy, zaś uchwały podjęte po przedmiotowym nabyciu akcji są bezskuteczne.
W skardze skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, polegające na błędnym przyjęciu, że miała ona obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń, a w przypadku przyjęcia, że zawiadomienie było wymagane, zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie pisma z dnia [...] lutego 2006 r. i w konsekwencji uznanie, że dokonała zawiadomienia dopiero w dniu [...] kwietnia 2006 r. W sytuacji uznania, że zawiadomienie było wymagane i nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2006 r. zarzuciła natomiast naruszenie art. 35 ust. 2 i 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej polegające na przyjęciu, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję, przyjął, że została ona wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji, organ nadzoru, rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie odniósł się do argumentów wskazanych przez skarżącą, a dotyczących podstawowego w sprawie zagadnienia, a mianowicie tego czy na skarżącej ciążył, wynikający z art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, obowiązek zawiadomienia organu nadzoru. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można jedynie domniemywać, że organ uznał, iż skarżąca miała obowiązek zawiadomienia organu o połączeniu, skoro stwierdził, że zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2006 r. było spóźnione. Jednakże nie wyjaśnił, czy zawiadomienie było konieczne. Kwestionowanie tej podstawowej w sprawie kwestii zobowiązywało organ do szczegółowego ustosunkowania się do argumentacji strony w uzasadnieniu decyzji. Sąd I instancji zauważył przy tym, że początkowo organ potraktował przejęcie, jako "inną czynność" w rozumieniu przepisu art. 35 ust. 2 zdanie 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, o czym świadczy treść pisma z dnia [...] marca 2006 r., będącego odpowiedzią na pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2006 r. Dopiero później organ stanął na stanowisku, że było to zawiadomienie, o którym mowa w art. 35 ust. 2 zdanie 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Zdaniem Sądu, dorozumiane przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżąca miała obowiązek zawiadomienia organu nadzoru o połączeniu z E.H. GmbH, nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ, jeżeli na stronie nie ciążył obowiązek zawiadomienia, organ powinien uchylić decyzję z dnia [...] maja
2006 r. i umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe z innym uzasadnieniem, niż zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Tej wadliwości decyzji nie konwalidowała, spóźniona próba wyjaśnienia konieczności dokonania zawiadomienia o połączeniu n. spółek dokonana w odpowiedzi na skargę.
Odnosząc się do kwestii zawiadomienia w języku angielskim Sąd I instancji stwierdził, że organ przetłumaczył pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2006 r. Dowody o kluczowym znaczeniu (oraz pismo z dnia [...] lutego 2006 r.) strona przedstawiła w języku polskim w dniu [...] kwietnia 2006 r., zatem ocena materiału dowodowego nie została dokonana przez organ w oparciu o obcojęzyczny materiał, co byłoby niedopuszczalne, z uwagi na zakaz wynikający z przepisów ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. Nr 90, poz. 999 ze zm.), zwanej dalej ustawą o języku polskim. Skoro w niniejszej sprawie organ zrozumiał treść tego pisma i następnie zostało ono przedłożone organowi wraz z tłumaczeniem na język polski, to nie można uznać - co uczynił organ - że pismo to nie odniosło skutku, o którym mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a zatem, że po stronie organu nie rodziło obowiązku przeprowadzenia postępowania.
Sąd I instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien szczegółowo odnieść się do zarzutów skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uzasadnić, czy (i dlaczego) uznaje, że w wyniku połączenia skarżącej ze spółką E.H. GmbH doszło do bezpośredniego nabycia akcji krajowego towarzystwa ubezpieczeniowego przez skarżącą. W przypadku podtrzymania stanowiska, że przejęcie to nakładało na skarżącą obowiązek notyfikacji, organ ma wskazać (i uzasadnić), w jakiej dacie nastąpiło nabycie, mając na uwadze konstytutywny charakter wpisu połączenia do niemieckiego rejestru handlowego. Dopiero po wykazaniu czy i kiedy nastąpiło bezpośrednie nabycie akcji, organ powinien dokonać porównania dat "bezpośredniego nabycia akcji" w rozumieniu art. 35 ust. 2 komentowanej ustawy, z datą złożonego zawiadomienia, czyniąc przy tym rozważania dotyczące kwestii "zamiaru" nabycia. W rozważaniach tych organ powinien wziąć pod rozwagę to, że art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie wprowadza terminu, w którym należy zgłosić zamiar nabycia akcji polskiego zakładu ubezpieczeń, a zatem nie można zarzucić stronie, że dokonanie zawiadomienia na jeden dzień przed nabyciem, nie jest wypełnieniem ustawowego obowiązku. Z kolei zawiadomienie (przy założeniu, że było konieczne) dokonane przed nabyciem akcji musi skutkować po stronie organu merytorycznym rozpoznaniem zasadności zgłoszonego sprzeciwu. U podstaw wyroku uchylającego kontrolowaną decyzję Sąd I instancji przywołał art. 145
§ 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
II
W skardze kasacyjnej Komisja Nadzoru Finansowego zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparła na obydwu ustawowych podstawach określonych w przepisie art. 174 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów:
1) postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że KNUiFE nie ustosunkowała się do najistotniejszego zarzutu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] maja 2006 r. - negacja kompetencji organu nadzoru do badania transakcji nabycia akcji zakładu ubezpieczeń - co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonych i przekazanych WSA w W. aktach administracyjnych sprawy;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie w uzasadnieniu wyroku, że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] maja
2006 r. zanegowała istnienie po stronie KNUiFE kompetencji do przeprowadzenia oceny prawnej wnioskowanej transakcji z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 35 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, czym Sąd I instancji uchybił obowiązkowi zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zgodnego ze stanem faktycznym;
- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej p.u.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez WSA w W. kontroli zgodności z prawem decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. i w rezultacie nieuprawnione przyjęcie, że KNUiFE w toku postępowania administracyjnego dopuściła się naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji polegało to na zaniechaniu przez organ nadzoru odniesienia się do zarzutu skarżącej podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] maja 2006 r. - brak prawnego obowiązku dokonania zawiadomienia - podczas gdy taki zarzut nie został przez skarżącą zgłoszony.
2) prawa materialnego przez:
- niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o języku polskim poprzez uznanie, iż zawiadomienie o zamiarze nabycia akcji zakładu ubezpieczeń złożone KNUiFE w języku obcym wywołuje skutki prawne przewidziane prawem, w tym zwłaszcza stanowi początek biegu terminu trzech miesięcy, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, co uchybia obowiązkowi dokonywania wszelkich czynności (składania podań, wniosków itp.) względem organów administracji publicznej w języku polskim;
- błędną wykładnię art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 i 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez przyjęcie, że merytorycznego rozpoznania ze strony KNUiFE wymagało zawiadomienie o zamiarze nabycia akcji dokonane choćby na jeden dzień przed ich nabyciem, w sytuacji, gdy owo zawiadomienie nie spełniało wymagań ustawy o języku polskim oraz wymogów formalnych zawiadomienia, które to braki zostały usunięte już po dokonaniu transakcji;
- błędną wykładnię art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez przyjęcie, iż fakt nabycia akcji, a co za tym idzie realizacji sygnalizowanego uprzednio organowi nadzoru zamiaru ich nabycia, przed upływem ustawowego terminu trzech miesięcy na zgłoszenie ewentualnego sprzeciwu, nie pozbawia organu nadzoru kompetencji do wydania określonego rozstrzygnięcia w sprawie, co stoi w sprzeczności ze wskazanymi przepisami prawa, zgodnie, z którymi ewentualny sprzeciw organu nadzoru jest zgłaszany względem zamiaru, nie zaś już dokonanej transakcji nabycia akcji zakładu ubezpieczeń.
W piśmie procesowym z dnia 27 marca 2007 r. E.H.K. AG z siedzibą w H. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontroli kasacyjnej sprawowanej w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza treści zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że warunkiem sine qua non uchylenia kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji czy postanowienia jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracji publicznej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z kolei w postępowaniu kasacyjnym, ograniczonym do podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej, kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie omawianego przepisu, aby było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej /art.174 pkt 2 p.p.s.a./. W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygniecie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, jakkolwiek doszło do uchybień proceduralnych, to nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca, poprzez różne zarzuty postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazuje, że w toku postępowania administracyjnego w ogóle nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, obligujących Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a jedynie w tej części, która odnosi się do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje, że jeżeli nawet doszło do uchybienia temu przepisowi, to "istniałaby zasadnicza wątpliwość, czy owo naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy" /uzasadnienie skargi kasacyjnej, str. 24/. Ponieważ ustalenie, czy istniały podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi kluczowy problem w sprawie, rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej należy rozpocząć od analizy przyczyn uchylenia przez Sąd I instancji kontrolowanej decyzji.
W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji podał, że uchyla zaskarżoną decyzję, ponieważ doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Od razu należy jednak zauważyć, że o ile kwestie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji obszernie omówił, to w pisemnych motywach orzeczenia brak jest rozważań dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy tym uznać, że jest to wadliwość uzasadnienia, która nie miała wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem stan faktyczny sprawy nie jest ani skomplikowany, ani też żaden jego element nie jest sporny pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwość to, że doszło do połączenia spółek E.H.K. AG i E.H. Gmbh poprzez przeniesienie całego majątku jednej spółki na rzecz drugiej spółki. Nie jest kwestionowane również to, że obie spółki przed połączeniem były akcjonariuszami krajowego zakładu ubezpieczeń, a po połączeniu skarżąca spółka posiadająca do tego czasu jedynie 1 akcję została
100 % akcjonariuszem. Zarówno wnosząca do Sądu I instancji skargę spółka, jak i organ nadzoru, przyjmują za datę połączenia dzień [...] lutego 2006 r., kiedy to w niemieckim rejestrze handlowym dokonano rejestracji połączenia spółek. To, że organ nadzoru przyjmuję tę datę wynika wprost z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Nie zachodzi, zatem w sprawie taka sytuacja, w której niewyjaśnienie jakichś istotnych elementów stanu faktycznego uniemożliwia jego subsumcje.
Przechodząc do wytkniętego przez Sąd I instancji naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazać najpierw należy, że samo naruszenie tego przepisu polegające na nie tyle braku uzasadnienia, ale na jego lakoniczności, przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego nie może stanowić przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak już wcześniej wykazano, w rozpoznawanej sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Już tylko ta okoliczność czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Niezależnie jednak od tej przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ocena dokonana przez Sąd I instancji w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługuje na aprobatę. Od początku toczącego się postępowania organ nadzoru konsekwentnie twierdził, że po stronie skarżącej spółki istniał obowiązek, o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Z osnowy zarówno decyzji z dnia [...] maja 2006 r., jak i decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. wynika wprost, że według organu nadzoru zaistniała sytuacja prawna, o której mowa jest w zdaniu pierwszym art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej /bezpośrednie nabycie akcji krajowego zakładu ubezpieczeń w liczbie zapewniającej przekroczenie 50 % głosów na walnym zgromadzeniu oraz 50 % udziału w kapitale zakładowym/. W uzasadnieniu tej pierwszej decyzji organ nadzoru obszernie argumentował, dlaczego przyjął, że istniał obowiązek notyfikacji. Nie wycofał się z tej oceny w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., a jedynie uznał, że zawiadomienie było spóźnione, bo dokonane już po dniu [...] lutego 2006 r.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym tak jednoznacznie wyrażonego przez Sąd I instancji poglądu, ze skarżąca spółka we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kwestionowała istnienie obowiązku notyfikacji. Omawiany środek odwoławczy w swojej argumentacji zmierzał do wykazania, że nie istniały podstawy do zgłoszenia sprzeciwu, co do zamiaru nabycia akcji. Oczywiście część argumentów zasadzała się na tezie, że skoro spółka posiadała uprzednio 100 % akcji w kapitale zakładowym przejętej spółki, to z chwilą połączenia spółek nie zmienił się udział wnioskodawcy w kapitale zakładowym krajowego zakładu ubezpieczeń. Jednakże ten wywód, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie tyle zmierzał do zakwestionowania obowiązku zgłoszenia zamiaru nabycia akcji, co do wykazania bezzasadności zgłoszonego sprzeciwu. Warto przy tym zwrócić uwagę na to, że skarżąca spółka nie miała wątpliwości, co do obowiązku notyfikacji w innych krajach unijnych i jako jeden z argumentów przemawiających za brakiem podstaw do zgłoszenia sprzeciwu podała we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy to, że właściwe władze innych państw członkowskich nie zgłosiły sprzeciwu "do powyższego połączenia" /uzasadnienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, str. 4/. Z tych powodów za usprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie określonym w petitum skargi kasacyjnej.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. został naruszony przez Sąd I instancji także i z innych przyczyn, niż te, które podał kasator. Powołując u podstaw orzeczenia art. 145
§ 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji równocześnie we wskazaniach, co do dalszego postępowania uznał, że organ nadzoru niewłaściwie zastosował, jak i błędnie wyłożył przepisy prawa materialnego. Tymczasem wskazania, co do dalszego postępowania powinny stanowić konsekwencję oceny prawnej dokonanej przez Sąd, a zatem być bezwzględnie powiązane z podstawą rozstrzygnięcia. Jeżeli sąd administracyjny przyjmuje, ze doszło nie tylko do naruszenia przepisów postępowania, ale i do naruszenia norm prawa materialnego to zobowiązany jest powołać u podstaw orzeczenia odpowiedni przepis ustawy procesowej. Wówczas, gdy tego zaniecha uniemożliwi jednoznaczną rekonstrukcje podstaw orzeczenia i ustalenie zakresu oceny prawnej, którą będzie związany organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Analiza treści uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia prowadzi do wniosku, że dokonaną przez Sąd I instancji ocenę naruszeń prawa materialnego zawartą we wskazaniach, co do dalszego postępowania, należy uznać za ocenę prawną wiążącą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a ta konstatacja obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej postawionych w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W cytowanym zarówno przez organ nadzoru, jak i przez Sąd I instancji przepisie art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej ustawodawca, w przeciwieństwie do ust. 1 tego przepisu nie zakreśla terminu, w którym należy dokonać notyfikacji. Z takiej redakcji przepisu Sąd I instancji wywiódł, że brak jakiegokolwiek terminu granicznego oznacza, że zawiadomienia można dokonać w każdym czasie "choćby na jeden dzień przed nabyciem, o którym mowa w art. 35 ust. 2". Tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela i to z wielu przyczyn. Po pierwsze, zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że nieracjonalne jest założenie, że przy nabyciu akcji przekraczającym 10 % głosów na walnym zgromadzeniu lub udziału w kapitale zakładowym podmiot jest obowiązany powiadomić organ nadzoru nie później niż 30 dni przed nabyciem albo objęciem /art. 35 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej/, ale gdy nabywa 20 % akcji lub więcej, to może powiadomić w każdym czasie, nawet na jeden dzień przed ich nabyciem czy objęciem.
Po wtóre, taki pogląd pozostaje w sprzeczności z art. 35 ust. 3 i 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Z obu tych przepisów wynika przede wszystkim to, że termin trzech miesięcy jest terminem dla organu nadzoru do podjęcia ewentualnych działań nadzorczych /zgłoszenia sprzeciwu czy ustalenia w drodze decyzji maksymalnego terminu nabycia albo objęcia akcji/.
Po trzecie, taki sam wniosek wynika wprost z art. 15 ust. 1 dyrektywy Rady nr 92/49 w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmianie dyrektyw /Dz. U. UE. L. 92.228.1/. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym rozpoznawanej przez organ nadzoru sprawy stanowił w akapicie pierwszym, że Państwa Członkowskie wymagają od każdej osoby fizycznej lub prawnej zamierzającej posiadać pośrednio lub bezpośrednio znaczny pakiet akcji w zakładzie ubezpieczeń, powiadomienia o tym w pierwszej kolejności właściwych władz rodzimego Państwa Członkowskiego, ze wskazaniem wielkości udziałów, które zamierza objąć. Ponadto osoba taka powiadamia właściwe władze rodzimego Państwa Członkowskiego w przypadku zamiaru zwiększenia swojego znacznego pakietu akcji w stopniu powodującym, że posiadany przez nią pakiet pod względem liczby głosów lub wysokości kapitału wyniesie lub przekroczy 20,33, lub 50 % lub powoduje, że zakład ubezpieczeń staje się jego oddziałem. Natomiast akapit drugi stanowił, że właściwe władze rodzimego Państwa Członkowskiego mają najwyżej trzy miesiące, licząc od daty zawiadomienia przewidzianego w akapicie pierwszym, aby sprzeciwić się takiemu planowi, jeżeli, mając na uwadze konieczność zapewnienia prawidłowego i rozsądnego zarządzania danym zakładem ubezpieczeń, nie uznają za odpowiednie kwalifikacje osoby określonej w akapicie pierwszym, w przypadku, gdy władze te nie są przeciwne rozpatrywanemu planowi, mogą ustalić maksymalny okres na jego wykonanie.
W obu przytoczonych jednostkach redakcyjnych przepisu art. 15 ust. 1 dyrektywy mowa jest o zamiarze i planie. Nadto, na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny termin trzech miesięcy jest terminem dla właściwych władz do podjęcia ewentualnych działań. Stąd też podmiot mający plan, o którym mowa w omawianym przepisie zobligowany jest powiadomić organ nadzoru w czasie, który pozwoli organowi, w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące, ocenić planowane zamierzenie.
Te powody nakazują uznać za usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni 35 ust. 2 i 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej dokonanej przez Sąd I instancji.
Pozostając przy kwestii trzymiesięcznego terminu przyznanego przez ustawodawcę organowi nadzoru do ewentualnego podjęcia działań, o których mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, wskazać należy, iż przepis art. 35 ust. 3a tej ustawy określa początek biegu tego terminu. Zgodnie z tym przepisem termin 3 miesięcy biegnie od dnia złożenia zawiadomienia wraz z przedstawieniem dowodów, w tym przekazaniem dokumentów, wskazujących, że nie zachodzą przesłanki do zgłoszenia przez organ nadzoru sprzeciwu, a w przypadku, gdy przepisy wymagają wystąpienia przez organ nadzoru o informacje do właściwego organu nadzoru państwa członkowskiego Unii Europejskiej – od dnia przekazania informacji przez właściwy organ nadzoru państwa członkowskiego.
Z akt sprawy wynika, że wymagane przepisem art. 35 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej dokumenty zostały przedstawione Komisji Nadzoru Finansowego w dniu [...] kwietnia 2006 r., a zatem to od tej daty rozpoczął swój bieg termin uprawniający organ do podjęcia ewentualnego sprzeciwu. Nie ma zatem znaczenia to, czy wcześniejsze pismo, niespełniające warunków, o których mowa w art. 35 ust. 3a ustawy ubezpieczeniowej było sporządzone w obcym języku, czy też stosownie do wymagań przepisów ustawy o języku polskim, w tym języku, skoro i tak nie mogło ono skutkować rozpoczęciem biegu 3 miesięcznego terminu. Przy tej konstatacji za zasadny należy uznać więc i ten zarzut skargi kasacyjnej, który obejmuje przepisy art. 35 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 3 i 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej z tym, że zarówno poprzez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie.
Oparcie skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych podstawach skutkowało uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny objętego nią wyroku Sądu I instancji
i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a i art. 205 § 3 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).