II GSK 1607/24

II GSK 1607/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3675/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-05
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 161 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3675/23 w sprawie ze skargi Przemysława Wolińskiego na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 lutego 2023 r. nr 6/2023/Ub w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną postanowienie; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz P. W. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3675/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.W. (strona, skarżący) na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (Prezes NFZ, organ II instancji, organ) z dnia 14 lutego 2023 r., nr 6/2023/Ub, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (organ I instancji) decyzją nr 02/186/Ub/2020 z dnia 2 kwietnia 2020 r. ustalił, że skarżący podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie umów o świadczenie usług zawartych z podmiotem: D. Ltd. Sp. z o.o. (płatnik składek) w okresie od 12 marca 2018 r. do 30 maja 2018 r.
Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu 7 maja 2020 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł 23 maja 2020 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz pismo z dnia 20 stycznia 2023 r. Skarżący podniósł, iż odwołania nie nadał w terminie z uwagi na wynikające z rozporządzenia COVID-19 zalecenia, dotyczące zachowania dystansu społecznego, oraz własną świadomość, dotyczącą stanu prawnego a także obawy przed zachorowaniem i śmiercią.
Postanowieniem z dnia 14 lutego 2023 r. Prezes NFZ odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, iż zgodnie z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (ustawa o świadczeniach), odwołanie od decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego wnosi się do Prezesa NFZ w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. Zatem w rozpatrywanej sprawie, termin do wniesienia przedmiotowego odwołania upłynął dnia 14 maja 2020 r. Organ wskazał także, że art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) określa warunki, których spełnienie jest konieczne do wydania postanowienia przywracającego termin do wniesienia odwołania. Stosownie do powołanego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest przywrócić termin, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony; zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu; zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Organ podkreślił, iż przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Zdaniem organu, istnienie choćby winy nieumyślnej (niedbalstwa) po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 k.p.a. Organ podał następnie, iż w niniejszej sprawie przesyłka zawierająca decyzję z 2 kwietnia 2020 r. została doręczona skarżącemu w dniu 7 maja 2020 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. przesyłki znajdującego się w aktach sprawy. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje adnotacja, że przesyłka została doręczona (wydana w placówce pocztowej) adresatowi.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli jest postanowienie z dnia 14 lutego 2023 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr 02/186/Ub/2020, wydanej przez Dyrektora Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu 2 kwietnia 2020 r. Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach, odwołanie od decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego wnosi się do Prezesa NFZ w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skarżącego termin do wniesienia przedmiotowego odwołania upłynął w dniu 14 maja 2020 r. Tymczasem odwołanie zostało przez niego wniesione w dniu 23 maja 2020 r. Równocześnie skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, które następnie uzupełnił pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. Skarżący podniósł, iż odwołania nie nadał w terminie z uwagi na wynikające z rozporządzenia COVID-19 zalecenia, dotyczące zachowania dystansu społecznego, oraz własną świadomość, dotyczącą stanu prawnego a także obawy przed zachorowaniem i śmiercią. W ocenie WSA w Warszawie, kluczowy charakter dla oceny przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego ma treść przepisu art. 58 k.p.a., który w § 1 przewiduje, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Sąd wskazał, że przywrócenie terminu jest instytucja wyjątkową, przede wszystkim z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu I instancji skarżący niewątpliwie uchybił terminowi do wniesienia odwołania, wystąpił więc z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej i jednocześnie dokonał czynności, dla której określony był termin. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarżący zachował też 7-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Sąd Wojewódzki stwierdził, że odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony lub osób, którymi się ona posłużyła, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Jakakolwiek postać niedbalstwa strony wyklucza przywrócenie terminu. O braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia art. 15zzr ust. 1 oraz art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, obowiązującej w okresie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przez niezastosowanie przywołanych przepisów w okolicznościach sprawy, Sąd Wojewódzki zauważył, iż nie wystąpiła w sprawie szczególna sytuacja spowodowana wprowadzeniem w Polsce od 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a później od 20 marca 2020 r. – stanu epidemii. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie dotyczyło odwołania od decyzji z 2 kwietnia 2020 r., doręczonej stronie 7 maja 2020 r., natomiast w terminie biegnącym dla zaskarżenia decyzji organu I instancji nie obowiązywały szczególne unormowania związane ze stanami zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID. WSA w Warszawie podniósł, nie sposób uznać obawy skarżącego przed zarażeniem za zobiektywizowaną przesłankę wyłączającą jego winę w uchybieniu terminu do złożenia środka odwoławczego. Urzędy pocztowe były wówczas czynne, a sam skarżący dokonał w jednym z nich osobistego odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, co nastąpiło w dniu 2 kwietnia 2020 r. Przy zachowaniu stosownych, podawanych do publicznej wiadomości zaleceń medycznych (dystans społeczny, zasady dezynfekcji rąk w urzędach i innych instytucjach użyteczności publicznej), możliwe było w stosunkowo szerokim zakresie korzystanie z instytucji publicznych, w tym z urzędów pocztowych.
Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a wniesiona skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
IV. Skargi kasacyjne i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i wydanie wyroku reformatoryjnego przywracającego termin do wniesienia odwołania, ewentualnie, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący w piśmie z dnia 18 marca 2024 oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego tj.:
- art. 58 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieprzywrócenie terminu do wniesienia odwołania z powodu uznania, że uchybienie terminowi nastąpiło nie z powodów obiektywnych związanych z sytuacją epidemiczną wprowadzonymi zakazami i ograniczeniami komunikacyjnymi i społecznymi, stanem obawy o życie i zdrowie, lecz z powodów zawinionych przez skarżącego;
- art. 15zzr ust. 1 oraz art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, obowiązującej w okresie, którego dotyczył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie przywołanych przepisów w okolicznościach sprawy;
- art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez "błędną ocenę stanu faktycznego w zakresie istotnych okoliczności sprawy, oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.".
V. Stanowisko strony przeciwnej.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane w postaci zarzutów podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
2. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono uwzględnianych z urzędu przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych.
3. Uwzględniając treść podniesionych zarzutów oraz wyznaczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pożądany kierunek kontroli kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest pozbawiony uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (u.COVID-19) przez jego błędne niezastosowanie w toku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia z dnia 14 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 2 kwietnia 2020 r.
W powyższym zakresie kontrolowany Sąd Wojewódzki z niewyjaśnionych bliżej w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku powodów pominął normatywną treść oraz zakres obowiązywania i stosowania art. 15zzs ust. 1 pkt 6 u.COVID-19, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. zgodnie z art. 101 w zw. z art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568 ze zm.), natomiast utracił moc obowiązującą z dniem 16 maja 2020 r. na podstawie art. 76 w zw. z art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875 ze zm.).
Zgodnie z treścią uchylonego art. 15zzs ust. 1 pkt 6 u.COVID-19, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty podlegał zawieszeniu w ww. okresach. Powyższy przepis wszedł w życie 31 marca 2020 r., a więc w dniu trwania stanu epidemii (zob. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. poz. 491) i zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa miał zastosowanie do biegnących w tym dniu oraz przyszłych terminów procesowych, które w okresie trwania ww. stanów nie mogły rozpocząć biegu. Uchylenie z dniem 16 maja 2020 r. regulacji wynikającej z art. 15zzs u.COVID-19 nie skutkowało jednak automatycznym rozpoczęciem biegu wstrzymanych oraz wznowieniem biegu zawieszonych terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym, gdyż na mocy regulacji intertemporalnej o charakterze przejściowym terminy te – odpowiednio – rozpoczęły lub kontynuowały bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2020 r. (zob. art. 68 ust. 6 i 7 ww. ustawy), a więc od dnia 24 maja 2020 r.
Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nie ulega wątpliwości, że przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 u.COVID-19 miał zastosowanie do czynności procesowych skarżącego w zakresie złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 2 kwietnia 2020 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu 7 maja 2020 r, a więc w okresie obowiązywania art. 15zzs ust. 1 pkt 6 u.COVID-19, co implikuje wniosek, że termin do wniesienia odwołania od tego orzeczenia nie rozpoczął biegu aż do dnia 24 maja 2020 r., zgodnie z art. 68 ust. 6 ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2020 r. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 u.COVID-19. W tej sytuacji nadanie przez skarżącego w dniu 23 maja 2020 r. w placówce pocztowej operatora wyznaczonego przesyłki poleconej zawierającej odwołanie odbyło się z zachowaniem ustawowego terminu procesowego, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia odwołania), aczkolwiek termin ten rozpoczął bieg dopiero dnia następnego (24 maja 2020 r.). Okoliczność ta nie odbiera jednak czynności skarżącego skuteczności procesowej, lecz przesuwa prospektywnie jedynie zakres czasowy tej skuteczności.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec nieuchybienia terminu do wniesienia odwołania w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wniosek skarżącego o jego przywrócenie był od samego początku bezprzedmiotowy, a postępowanie incydentalne w sprawie przywrócenia ww. terminu powinno było zostać następczo umorzone przez organ II instancji (art. 105 § 1 w zw. z art. 126 i art. 59 § 2 k.p.a.).
4. Uwzględnienie powyższego zarzutu kasacyjnego jest wystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz – wobec uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona – postanowienia kontrolowanego organu (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Ponownie orzekając w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, Prezes NFZ – zgodnie z prawomocną i ostateczną oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku – umorzy powyższe postępowanie incydentalne oraz niezwłocznie przystąpi do rozpoznania odwołania skarżącego.
5. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1, art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
-----------------------
2