II GSK 153/07

II GSK 153/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Socha
Jan Grabowski
Tadeusz Cysek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 273/06 - Wyrok WSA w Kielcach z 2006-12-07
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 114 poz 1191
par. 4  pkt 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Jan Grabowski Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 273/06 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 21 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę T. G. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 21 marca 2006 r. nr [...]; 3. zasądza od T. G. na rzecz Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na skutek skargi T. G. , uchylił decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 21 marca 2006 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 7 lutego 2006 r., Nr [...] o odmowie przyznania renty strukturalnej.
Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że organ I instancji, działając na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, odmówił przyznania renty strukturalnej, ponieważ uznał, że wnioskodawca nie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez co najmniej 5 lat w okresie ostatnich dziesięciu lat, nie spełniając tym samym wymogów rozporządzenia. Organ odwoławczy uznał odmowę przyznania renty strukturalnej za zasadną, podkreślając, że rolnicy ubiegający się o ten rodzaj świadczenia mają obowiązek wykazania się pięcioletnim okresem podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu od czasu, kiedy weszła w życie ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), tj. od dnia 1 stycznia 1991 r. Natomiast zdaniem organu z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że T. G. , w czasie obowiązywania tej ustawy podlegał ubezpieczeniu przez okres 2 lat i 5 miesięcy. Organ II instancji postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję pomimo wystąpienia błędu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w postaci stwierdzenia, iż wnioskodawca nie podlegał w okresie ostatnich dziesięciu lat ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez co najmniej pięć lat, wskazując, iż istniały podstawy do negatywnego rozstrzygnięcia sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. G. podniósł, iż od 16 roku życia sam prowadził gospodarstwo rolne. Z uwagi na trudną sytuację materialną podjął dodatkowe zatrudnienie i przez okres 6 lat płacił składki ubezpieczeniowe w KRUS i ZUS. Podkreślił, że nie przyznano mu renty strukturalnej, podczas gdy osoby, które nabyły grunty rolne 10 lat temu i opłacały składki przez 5 lat, mają prawo do renty strukturalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę na to, że § 4 pkt 2 rozporządzenia w żaden sposób nie określa, w jakich latach producent rolny miał podlegać co najmniej pięcioletniemu ubezpieczeniu, aby spełnić wymóg uzyskania renty strukturalnej. Za taką interpretacją przemawia też wykładnia historyczna tych postanowień. W pierwotnym brzmieniu § 4 pkt 2 tego rozporządzenia, który obowiązywał do 10 listopada 2005 r., rentę strukturalną przyznawało się "producentowi rolnemu (...) jeżeli (...) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w tym okresie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, przez okres co najmniej 5 lat." Z tego uregulowania wynika, że w poprzednim stanie prawnym rolnik musiał podlegać ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu w okresie, w jakim prowadził działalność rolniczą, a nie w czasie dowolnym. W dacie wydania zaskarżonej decyzji omawiana regulacja została zmieniona poprzez skreślenie słów "w tym okresie", co należało potraktować jako świadome działanie racjonalnego normodawcy i stwierdzić, że obecnie producent rolny może wykazać się podleganiem ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu także we wcześniejszym czasie, niż w okresie 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną. Wbrew poglądom organów obu instancji może to być również okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, co wynika z jej art. 6 pkt 11 i 14, art. 18 pkt 1 i art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2. Według nich przez ubezpieczenie emerytalno-rentowe, którym posługuje się § 4 pkt 2 wymienionego rozporządzenia, rozumie się także okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników indywidualnych i ich rodzin w latach 1983–1990 oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pomocy w gospodarstwie rolnym przed dniem 1 stycznia 1983 r. a po ukończeniu przez rolnika 16 roku życia i opłaceniu składki na ubezpieczenie, chyba że w myśl tych przepisów nie istniał obowiązek opłacenia składek. Zdaniem Sądu I instancji skoro tak należy rozumieć pojęcie podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, to takie samo musi być jego rozumienie przy ocenie, czy producent rolny spełnił przesłankę, określoną w § 4 pkt 2 in fine rozporządzenia, warunkującą przyznanie renty strukturalnej. W konsekwencji Sąd uznał, że w obu decyzjach naruszono prawo materialne przez błędną wykładnię § 4 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto organy te naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez brak odniesienia się do zaświadczenia KRUS z dnia 29 grudnia 2005 r., z którego wynika, że T. G. w latach 1983 - 1988 podlegał ubezpieczeniu i opłacał składki.
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
– § 4 pkt 2 rozporządzenia wskutek przyjęcia, że wymagany okres podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu może być wykazany przez rolnika w drodze wskazania okresów podlegania ubezpieczeniu sprzed wejścia w życie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników,
– art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wskutek przyjęcia, że określona w niej emerytura lub renta rolnicza jest tożsama z rentą strukturalną określoną w rozporządzeniu, do której mają zastosowanie przepisy tej ustawy.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem organu, przyjęte w § 4 pkt 2 rozporządzenia unormowanie, że rolnik winien przez 5 lat przed złożeniem wniosku o przyznanie renty strukturalnej podlegać ubezpieczeniu określonemu w tej ustawie, nie pozwala na uwzględnienie okresu ubezpieczenia sprzed jej wejścia w życie. Wskazane przez Sąd I instancji przepisy tej ustawy nie mają związku z rentą strukturalną zaliczoną do odrębnej kategorii świadczeń. Błędne jest też przyjęcie, że okresy ubezpieczenia w latach 1983−1990 zaliczane do emerytury rolniczej można uwzględniać przy rencie strukturalnej. Podleganie ubezpieczeniu społecznemu nie jest bowiem tożsame z zaliczalnością okresów ubezpieczenia do przyznania świadczenia. Zdaniem organu, gdyby Rada Ministrów chciała przyjąć rozwiązanie pozwalające na zaliczanie do renty strukturalnej okresów ubezpieczenia rolników przed dniem 1 stycznia 1991 r., w tym rozporządzeniu musiałoby się znaleźć stosowne, wyraźne unormowanie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. G. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że był zatrudniony także poza rolnictwem, co spowodowało, że w tym okresie nie mógł odprowadzać składek na ubezpieczenie rolnicze z uwagi na ustawowy zakaz łączenia składek na ubezpieczenie rolników oraz składek z tytułu zatrudnienia poza rolnictwem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Takie związanie granicami skargi kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie nawiązaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny do innych jeszcze unormowań łączących się ze wskazanymi w niej przepisami, które zostały naruszone bądź pominięte i pozostają w związku ze sprawą.
Biorąc pod uwagę te uwarunkowania należy przypomnieć, że wymieniona ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991 r. Zgodnie z jej art. 16 ust. 1 od tego dnia ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z mocy ustawy podlega rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny, a także domownik rolnika. W art. 16 ust. 2 dopuszczono również możliwość takiego ubezpieczenia na wniosek innych osób, jeżeli spełniały określone w nim warunki. Ograniczając dalsze rozważania do emerytury rolniczej, jej przyznanie jest uzależnione od wieku i okresu podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. Taka emerytura przysługuje rolnikowi, który ukończył 65 lat i podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez co najmniej 100 kwartałów, rolnik w wieku 60 lat musi wykazać się ubezpieczeniem przez co najmniej 120 kwartałów, a rolnik pozbawiony możliwości prowadzenia działalności rolniczej – najogólniej biorąc z przyczyn od niego niezależnych − przez co najmniej 50 kwartałów (kolejno art. 19 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy). Gdyby więc liczenie okresu ubezpieczenia emerytalno-rentowego rolnika następowało dopiero od dnia 1 stycznia 1991 r., kiedy ustawa ta weszła w życie, przyznanie emerytury rolniczej w kolejno wymienionych sytuacjach byłoby możliwe odpowiednio po upływie określonego czasu od wejścia w życie ustawy (odpowiednio od kilkunastu do kilkudziesięciu lat). Takie rozwiązanie nie mogło być przyjęte ze względu na już wcześniej sukcesywnie budowany model zaopatrzenia emerytalnego rolników, co znalazło wyraźne potwierdzenie w definicji pojęć używanych w tej ustawie (art. 6 pkt 10 i 14) oraz w jej art. 20. Chodzi o ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), która zastąpiła ustawę z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Mając to na uwadze w art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 omawianej ustawy do okresów ubezpieczenia wymaganych w art. 19 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, określonych w kwartałach, zalicza się okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników indywidualnych i członków ich rodzin w latach 1983-1990 oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia, przed dniem 1 stycznia 1983 r. Jest to podstawowy i nadal obowiązujący system ubezpieczenia rolników przypomniany w zakresie niezbędnym do oceny zasadności skargi kasacyjnej.
Obok niego pojawił się inny rodzaj świadczenia w postaci wcześniejszych emerytur określonych w art. 10−12 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U. UE z 1999 r. L 160, str. 80). Nazwano je w § 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. rentami strukturalnymi i określono warunki ich przyznawania producentom rolnym. W tej sprawie jeden z nich przewidziany w § 4 pkt 2 budził wątpliwości – chodziło o rolnika, który "prowadził nieprzerwalnie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i przez okres co najmniej 5 lat podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników". Przepis ten wyraźnie nawiązuje w swoim odesłaniu do podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu wg przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. zawartych w obowiązującej w czasie wydania rozporządzenia ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wspomniany art. 16 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zawiera pełne unormowanie co do kręgu osób podlegających ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z mocy ustawy lub objętych ubezpieczeniem na ich wniosek. Wątpliwości co do nazewnictwa eliminuje jej art. 6 pkt 11 nakazujący przez ubezpieczenie emerytalno-rentowe rozumieć ubezpieczenie określone w tej ustawie. Określenie "ubezpieczenie emerytalno-rentowe" należy zatem postrzegać jako termin techniczno-prawny, mający ściśle określone znaczenie.
Od podlegania temu ubezpieczeniu należy przy tym wyraźnie odróżniać możliwość zaliczania do okresów ubezpieczenia stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy. Biorąc pod uwagę terminologię, jaką posłużono się w § 4 pkt 2 rozporządzenia, zawarte w nim odesłanie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników nie obejmuje okresów ubezpieczenia rolnika, jakiemu podlegał przed dniem 1 stycznia 1991 r. Renta strukturalna przysługuje bowiem rolnikom po ukończeniu 55 lat, a więc znacznie młodszym od osób, które mogą ubiegać się o przyznanie emerytury rolniczej. To udogodnienie musi być powiązane z racjonalnie określonymi warunkami, jakie są wymagane do uzyskania renty strukturalnej. Przewidziana w art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników możliwość zaliczania okresów ubezpieczenia w latach 1983-1990 i przed dniem 1 stycznia 1983 r. została odniesiona do wspomnianych już okresów ubezpieczenia liczonych w kwartałach, o jakich mowa w art. 19 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 po to, aby możliwe było korzystanie z emerytury rolniczej bezpośrednio po wejściu w życie ustawy. Nie ma więc podstaw, aby sposób liczenia pięcioletniego okresu ubezpieczenia odnoszący się do przyznania renty strukturalnej zastępować bardziej liberalnym unormowaniem dotyczącym tej przesłanki w odniesieniu do emerytury rolniczej, gdyż w przeciwnym wypadku istota obu rodzajów świadczeń realizujących powiązane z nimi cele uległaby niedopuszczalnej deformacji i byłaby sprzeczna z wolą prawodawcy. Z powyższych względów pięcioletni okres ubezpieczenia emerytalno-rentowego wymagany w § 4 pkt 2 rozporządzenia do przyznania renty strukturalnej, liczyć należy od dnia wejścia w życie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
W zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przez omówione utożsamienie sposobu liczenia okresów ubezpieczenia emerytalno-rentowego rolników przy przyznawaniu renty strukturalnej i emerytury rolniczej. Zważyć należy, że niesporne jest w sprawie, iż po wejściu w życie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników T. G. podlegał takiemu ubezpieczeniu krócej niż przez wymagane 5 lat. Nie można było zaś do tego okresu zaliczyć jego ubezpieczenia sprzed 1 stycznia 1991 r. uwzględnianego – co do zasady – wyłącznie przy ubieganiu się o emeryturę rolniczą, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Skarga kasacyjna podlegała więc uwzględnieniu. Z uwagi na naruszenie w zaskarżonym wyroku wyłącznie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.