II GSK 1597/25

II GSK 1597/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3838/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-02-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 31 § 1 pkt 2, art. 31 § 2 i 3, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1539
art. 22a ust. 1 pkt 2a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3838/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 lutego 2020 r. nr KOA/4197/Gs/19 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3838/24, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 lutego 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania F. Sp. z o.o. w W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi Stowarzyszenia oraz przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji SKO z dnia 11 lutego 2020 r. pomimo, że decyzja ta nie naruszała przepisów art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art 105 k.p.a. i art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a., a SKO w prawidłowy sposób oceniło i określiło charakter działalności Stowarzyszenia "[...]", w tym w szczególności w prawidłowy sposób oceniło, że:
- Stowarzyszenie jest podmiotem zrzeszającym przedsiębiorców zajmujących się transportem pasażerskim, co sprawia, że każdy z przedsiębiorców zrzeszanych w tym Stowarzyszeniu może w każdej chwili być podmiotem konkurencyjnym dla Skarżącego kasacyjnie,
- dodatkowo także samo Stowarzyszenie od 2001 r. jest wpisane do rejestru przedsiębiorców, a jego PKD wskazuje na prowadzenie działalności 49.39.Z (pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany), 49.31.Z (transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski), 49 (transport lądowy oraz transport rurociągowy), 52 (magazynowanie i działalność usługowa wspomagająca transport),
- dotychczasowe działania Stowarzyszenia w toku niniejszego postępowania w żadnym razie nie noszą znamion "sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji" czy ochrony interesu społecznego, a są wyłącznie przejawem ochrony partykularnych interesów członków organizacji społecznej i próbą wykluczenia F. Sp. z o.o. w W. z rynku,
- dotychczasowy udział skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu przed organem I instancji ograniczał się do wskazywania jedynie ogólnikowych twierdzeń, bez jakichkolwiek konkretów odnoszących się w sposób merytoryczny do przedmiotu postępowania, w tym w szczególności dotyczących trasy na jaką miało zostać wydane zezwolenie, konkretnych zdarzeń i sytuacji dotyczących istniejących i funkcjonujących przewoźników na których sytuację oddziaływałoby niekorzystnie zezwolenie udzielone F. Sp. z o.o. w W., a to pomimo, że od momentu dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu do wydania zezwolenia przez organ pierwszoinstancyjny upłynęło 17 miesięcy, a skarżące Stowarzyszenie deklarowało czynny udział w postępowaniu mający na celu przeciwdziałanie nieuczciwej konkurencji i ochronę istniejących linii regularnych.
2. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi Stowarzyszenia oraz przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji SKO z dnia 11 lutego 2020 r. na skutek dokonania przez Sąd błędnej oceny, jakoby SKO naruszyło przepisy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. i art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1539; powoływanej dalej jako: u.t.d.) uznając, że udział Stowarzyszenia może pomóc w wyjaśnieniu m. in. tego, czy wydanie zezwolenia na wnioskowaną linię regularną stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, czy też w sytuacji gdy:
- nie ma innych linii regularnych na zaplanowanej trasie;
- skoro brak jest innych linii regularnych na zaplanowanej trasie zupełnie bezpodstawne jest oczekiwanie Sądu, że organy mogłyby oprzeć się na wiedzy Stowarzyszenia odnośnie cen biletów, jakości świadczonych usług, a w konsekwencji poziomu zaspokojenia potrzeb konsumenckich;
- brak jest jakichkolwiek podstaw do przypuszczeń, że Stowarzyszenie może posiadać jakąkolwiek wiedzę o rentowności porównywalnych usług kolejowych, albowiem Stowarzyszenie zrzesza jedynie przewoźników drogowych;
- nadto zaś od momentu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. do dnia wydania decyzji przez SKO w dniu 11 lutego 2020 r., a więc przez ponad półtora roku uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie nie zaoferowało organom I i II instancji jakichkolwiek twierdzeń i dowodów w tym zakresie, choć m. in. w celu zapobiegania nieuczciwej konkurencji przystąpiło do udziału w postępowaniu.
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- nieprzeanalizowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych czynności i działań podjętych przez Stowarzyszenie "[...]" w toku postępowania, do którego zostało dopuszczone, w tym w szczególności w postępowaniu przed organem I instancji, które mogłyby uzasadniać tezę realnego działania w interesie społecznym, a co w konsekwencji doprowadziło do oparcia wyroku jedynie na brzmieniu celów i sposobów działania Stowarzyszenia ujawnionych w KRS, bez jakiegokolwiek odniesienia się do realnie podjętych przez Stowarzyszenie działań zmierzających do urzeczywistnienia tych celów;
- nieprzytoczenie i nieprzeanalizowanie jakichkolwiek dowodów z których wynikałoby, że skarżące Stowarzyszenie realnie posiada jakąkolwiek wiedzę w przedmiocie trasy objętej zezwoleniem udzielonym F. Sp. z o.o., w tym w szczególności zagrożenia istniejących linii regularnych czy naruszenia zasad uczciwej konkurencji przez F. Sp. z o.o. poprzez wskazanie dokumentów złożonych w tym zakresie przez Stowarzyszenie, a to w kontekście jednoczesnej konstatacji, że członkowie Stowarzyszenia nie wykonują przejazdów na tej trasie;
- nieprawidłowe i sprzeczne z orzecznictwem i poglądami doktryny stwierdzenie, że organizacja społeczna nie ma obowiązku wykazania konkretnej potrzeby wzięcia udziału w postępowaniu.
W ramach rozwinięcia powyższego zarzutu wskazano, że uchybienia te miały wpływ na sposób rozstrzygnięcia (wynik) sprawy, albowiem poprzez ich popełnienie WSA w Warszawie w sposób nieprawidłowy ocenił charakter, cele działania Stowarzyszenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, gdyby naruszenia przepisów wskazane powyżej nie zaistniały - Sąd oddaliłby skargę Stowarzyszenia.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyroki NSA: z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 803/20; z 1 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1439/21; z 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 703/19, z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1256/19 oraz z 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 995/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć.
Spółka w swojej skardze kasacyjnej podniosła zarzuty, w treści których wskazała na naruszenie przez WSA w Warszawie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Najdalej idącym spośród nich jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do niego w pierwszej kolejności.
W ocenie NSA zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nietrafny. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać przyjętej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również zarzuty podnoszące naruszenie art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 31 § 1, § 2, § 3, art. 107 § 3 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., opierające się na stwierdzeniu odnośnie nieprawidłowego określenia i oceny charakteru działalności stowarzyszenia, nie znajdują uzasadnionych podstaw.
W ich treści uczestnik postępowania skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia prawa w tym, że WSA w Warszawie bezprawnie przyjął, iż stowarzyszenie działa na rzecz interesu społecznego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok, nie da się ustalić istnienia takiego interesu, jako że działa ono wyłącznie na rzecz partykularnych interesów swoich członków, prowadzących konkurencyjną, w stosunku do spółki działalność. Skutkiem braku interesu społecznego po stronie stowarzyszenia postępowanie odwoławcze, zdaniem spółki skarżącej kasacyjnie, winno być umorzone.
Dokonując oceny tak ujętego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny. Podzielić bowiem należy stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym interes społeczny, na rzecz którego działa stowarzyszenie, polega na wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, w której uczestnik ubiega się o zezwolenie. Zatem źródło tego interesu znajduje oparcie w art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego, niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną (por. np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 703/19 oraz wyrok NSA z 1 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1439/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistą rzeczą jest, że interes społeczny w takim przypadku jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów zrzeszonych w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość. Analiza akt sprawy, a zwłaszcza celów i zadań skarżącego stowarzyszenia prowadzi do wniosku, że podmiot ten działa w interesie społecznym. Wynika to z treści § 6 i § 7 statutu stowarzyszenia, z których wynika, że celami statutowymi prowadzonej działalności jest propagowanie i popieranie nowoczesnych form transportu osobowego, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, podwyższanie standardów przewozowych oraz działanie na rzecz bezpieczeństwa przewozów. Cele w ten sposób ujęte służą zaspokajaniu potrzeb przyszłych pasażerów, co z całą pewnością jest w interesie społecznym, zwłaszcza że postępowanie dotyczy linii regularnej, na której członkowie stowarzyszenia nie świadczą usług przewozowych. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma służyć zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego. Te cele ma zrealizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot niebędący wprost zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie nie zaakceptował przyjętego w tej sprawie wadliwego stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie, które nie rozważyło wyczerpująco i nie oceniło w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., czy organizacja społeczna, zajmująca się – w świetle postanowień statutu – dbałością o uczciwe wykonywanie transportu drogowego i odpowiedni poziom usług świadczonych na rzecz pasażerów, powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku uczestnika o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.