II GSK 1590/21

II GSK 1590/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /sprawozdawca/
Marek Krawczak
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6176 Komornicy i syndycy upadłości
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 567/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-09
II GZ 254/20 - Postanowienie NSA z 2020-09-15
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1309
art. 15b ust. 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 567/20 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2019 r. nr DWOiP-IV.6340.695.2019 w przedmiocie odmowy przeniesienia na stanowisko komornika sądowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 567/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę K. R. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy przeniesienia na stanowisko komornika sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 10 września 2019 r. Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 104 i art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 15b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1309 ze zm.; dalej jako: "ustawa o komornikach sądowych i egzekucji") i art. 289 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 771 ze zm.; dalej jako: "ustawa o komornikach sądowych") odmówił przeniesienia na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w [...] z siedzibą w [...] po B. M.:
1. P. G. C. – Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B.,
2. K. G. R. – Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w L.,
3. M. S. – Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P.
Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia z 17 grudnia 2019 r., Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoją decyzję z 10 września 2019 r.
Skargę na powyższą decyzję organu złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości i poprzedzająca ją decyzja tego organu nie naruszają prawa. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przedmiot sądowej kontroli w tej sprawie stanowiła bowiem decyzja, której wydaniu towarzyszyło korzystanie przez organ administracji z instytucji uznania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przysługująca w tej sprawie władza organu administracji polegała na dokonaniu wyboru rozstrzygnięcia w przedmiocie kolidujących ze sobą trzech wniosków o przeniesienie na stanowisko w innym rewirze. Mogło ono polegać na przeniesieniu jednego z konkurujących komorników albo żadnego z nich. Granice uznania w tym przypadku wytyczone zostały przez przesłanki uregulowane w art. 15b ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, czyli potrzeby prawidłowego i sprawnego prowadzenia czynności egzekucyjnych lub uzasadniony interes komornika. W ocenie Sądu organ rozważył wszystkie okoliczności, w tym wziął pod uwagę uzasadnienie wniosku skarżącego w zakresie jego indywidualnego interesu, jak i okoliczności co do zapewnienia prawidłowego oraz sprawnego biegu postępowań egzekucyjnych.
Przekonujący, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jest wywód organu, iż na przeszkodzie przeniesienia skarżącego stała potrzeba sprawnego i prawidłowego prowadzenia czynności egzekucyjnych. Z ustalonego stanu faktycznego, w tym przywołanych danych statystycznych, wynika bowiem, że kancelaria skarżącego wykazywała niższą skuteczność niż średnia z jego rewiru. Z danych statystycznych wynika, że do kancelarii skarżącego w 2018 r. wpłynęło 1000 spraw, przy czym żadna z wyboru wierzyciela. Ostatecznie załatwiono 1069 spraw, w tym 194 sprawy poprzez wyegzekwowanie świadczenia. Z powodu bezskuteczności umorzono 381 spraw, na wniosek wierzyciela 340 spraw. Na następny okres pozostało do załatwienia 1159 spraw. W kancelarii skarżącego wskaźnik opanowania wpływu wyniósł 106,9%, skuteczność 19,4%, przy średniej dla komorników z jego rewiru odpowiednio 115,5% i 23,5%. Z powyższych ustaleń, w zakresie wyników pracy, skarżący – ubiegający się o przeniesienie – był zatem mniej skuteczny w prowadzeniu spraw. Stąd, zdaniem Sądu, nie sposób uznać za nietrafną ocenę organu, że uwzględnienie jego wniosku o przeniesienie, w praktyce mogłoby doprowadzić do niemożliwości znalezienia następcy w drodze konkursu i w konsekwencji prowadzić do likwidacji dotychczasowej kancelarii komorniczej skarżącego.
Także przeprowadzona przez Ministra Sprawiedliwości analiza stanu faktycznego w zakresie sytuacji osobistej skarżącego i wnioski z niej płynące są, zdaniem Sądu pierwszej instancji, logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu organ uwzględnił bowiem zarówno sytuację życiową skarżącego z roku 2013, kiedy został powołany na stanowisko komornika przy Sądzie Rejonowym w L. decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 lipca 2013 r., oraz sytuację życiową skarżącego z końca 2018 r., w szczególności powiększenie rodziny, i doszedł do przekonania, że skarżący nie przedstawił takich nadzwyczajnych okoliczności, których nie mógł przewidzieć i na które nie miał wpływu.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że rozważona została także inna podnoszona okoliczność, nazwana przez organ niepewną i hipotetyczną, że w przypadku ewentualnej odmowy przeniesienia skarżącego oraz powołania nowego komornika po B. M. osoba nowo powołana naraża się, w przypadku odmowy przyjęcia pracowników z obejmowanej kancelarii, na powództwo o ustalenie istnienia stosunku pracy. Sąd podzielając stanowisko organu wskazał, że nie sposób z góry zakładać, iż nowy komornik nie będzie przestrzegał przepisów prawa pracy. W przypadku objęcia stanowiska przez komornika powołanego na opuszczone stanowisko i przejęcia przez niego kancelarii nastąpią skutki określone w art. 23 (1) ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 ze zm.) i to na nim będą spoczywały decyzje kadrowe.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że za odmową przeniesienia skarżącego na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w [...] z siedzibą w [...] po B. M. przemawiało niewykazanie przez skarżącego uzasadnionego interesu, podczas gdy dane statystyczne nie przemawiały za pozytywnym jego rozpoznaniem.
II
Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Sądowi pierwszej instancji skarżący zarzucił w trybie art. 174 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., rażącym naruszeniem art. 8 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia;
2. naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a., oraz art. 15 zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.; dalej jako: "ustawa o zwalczaniu COVID-19"), który został zinterpretowany w oderwaniu od art. 15 zzs (4) ust. 1 ww. ustawy, a przede wszystkim w oderwaniu od art. 45 Konstytucji RP, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zawiadamiając stron o wyznaczeniu rozprawy na dzień 9 grudnia 2020 r. zawęził znacznie granice niniejszej sprawy m.in. o stanowiska stron, które zostałyby przedstawione na rozprawie lub przekazane na piśmie, o ile strony nie mogłyby z uwagi na stan pandemii uczestniczyć w rozprawie;
3. naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 135 p.p.s.a., w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał wniosku o wstrzymanie wykonania czynności z dnia 29 stycznia 2020 r. oraz wniosku o wstrzymanie wykonania czynności objęcia kancelarii po odwołanym B. M. z dnia 5 października 2020 r. złożonych w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Tym samym nie zastosował przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Związane jest to także z naruszeniem przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 111 § 2 p.p.s.a., gdyż sprawy o sygn. VI SA/Wa 567/20, VI SA/Wa 1276/20 i VI SA/Wa 2544/20 nie zostały ze sobą połączone. Naruszenie ww. przepisów postępowania skutkowało, że nowo powołany komornik K. D. objął stanowisko w dniu 1 lutego 2021 r. po odwołanym komorniku B. M. A wraz ze złożeniem sprawozdania z pełnienia funkcji kuratora kancelarii nr VIII w dniu 15 lutego 2021 r. przestało istnieć jako byt prawny stanowisko po odwołanym komorniku B. M. – cel wniosków o przeniesienie m. in. K. R.;
4. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, to jest art. 8 § 2 k.p.a., w związku z art. 15b ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz z art. 289 i art. 12 ustawy o komornikach sądowych, gdyż w toku postępowania administracyjnego wydano w tym samym stanie faktycznym i prawnym dwie sprzeczne ze sobą decyzje.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 września 2019 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Wobec tego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia m.in. art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19.
W omawianym zakresie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na zasługujące w pełni na aprobatę stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II FSK 1230/21, w którym zawarto bardzo szczegółową i trafną analizę orzekania przez wojewódzkie sądy administracyjne w trybie wynikającym z art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19.
Pozostaje poza sferą wątpliwości to, że pandemia COVID-19 i wprowadzane w celu jej powstrzymania i zwalczania obostrzenia, nie były nigdy wcześniej przedmiotem głębszych rozważań prawnych sądów i trybunałów. Niemniej jednak jej ogólnoświatowy przebieg oraz nieustalone z całą pewnością źródło, przy jednoczesnym realnym poziomie zagrożenia zdrowotnego z jakim zwłaszcza w latach 2020-2021 mierzył się cały świat, stanowi o wadze istniejącego wtedy problemu i do pewnego stopnia tłumaczy potrzebę sięgania, czasami ad hoc, po niestandardowe i niestosowane dotychczas na szerszą skalę rozwiązania prawne, w tym także te, dotyczące zapewnienia ciągłości i stabilności funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.
W przywołanym wyżej judykacie słusznie wzięto pod uwagę i uczyniono punktem wyjścia dotychczasowy dorobek orzecznictwa, zarówno Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, jak i Trybunału Konstytucyjnego, nakreślając na tym tle pewne minimalne wymogi dla uznania, że stronie, pomimo orzekania na posiedzeniu niejawnym, w istocie zagwarantowano poziom ochrony, jaki ustanawia w tym zakresie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 - dalej jako: "Konwencja") oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Wynikający z art. 6 ust. 1 Konwencji i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP standard jawności wewnętrznej postępowania sądowego i ściśle z nim związane prawo do bycia wysłuchanym, stanowiące element rzetelnego procesu i prawa do sądu, nie ma jednorodnego charakteru i w zależności od okoliczności może być różnie postrzegane oraz realizowane. W orzecznictwie ETPCz i TK wskazuje się, że rozumienie prawa jednostki do wysłuchania jest zróżnicowane, w zależności od charakteru sprawy i związanej z nią specyfiki postępowania, cech podmiotów biorących udział w sprawie, czynności, które mogą zostać podjęte w toku postępowania, zwłaszcza zaś zakresu ewentualnego postępowania dowodowego.
Odwołując się do wyroku TK z dnia 11 czerwca 2002 r. sygn. akt SK 5/02 (OTK-A 2002/4/41 oraz wyroku ETPCz z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt 32303/13 (LEX nr 2456380), statuującego tzw. "standard sztrasburski" zgodnie z którym, jawna rozprawa powinna się - co do zasady - odbyć przynajmniej w jednej instancji, jeżeli nie zachodzą wyjątkowe okoliczności, np. spór w sprawie jest sporem o prawo a nie o fakty, konieczne jest sięgnięcie do konkretnej procedury, wedle której dana sprawa jest rozstrzygana.
Rekonstrukcja standardu jawności wewnętrznej i zakresu prawa do bycia wysłuchanym, które powinny być przestrzegane w ramach procedowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinna uwzględniać cechy charakterystyczne tego postępowania oraz zawisłej sprawy.
Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest zatem przez skarżącego, który już z tego powodu wie o toczącej się sprawie. Zapewnia się mu także możliwość ustosunkowania się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, bo pismo to jest skarżącemu doręczane.
Co więcej, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd zobowiązany jest do oceny legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi. Konkretnych i precyzyjnych zarzutów - poza wyjątkiem z art. 57a p.p.s.a. - skarżący w zasadzie formułować nie musi. Zgodnie zaś z art. 134 § 2 p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, a uwzględnienie skargi dotyczyć może wszelkich aktów i czynności wydanych w granicach rozpatrywanej sprawy, a więc również tych, które nie zostały skargą wprost objęte (art. 135 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., orzeka także na podstawie akt sprawy zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego i nie prowadzi, z niewielkim wyjątkiem wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a., własnego postępowania dowodowego, co czyni wręcz znikomym - w stosunku na przykład do procesu cywilnego czy karnego - zakres czynności podejmowanych na rozprawie.
Podsumowując omawiany wątek cech charakterystycznych procedury sądowoadministracyjnej, bez względu na inicjatywę strony, obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zbadanie zachowania przez organy wszystkich istotnych w sprawie unormowań prawnych, wydanej decyzji i poprzedzającego ją postępowania. Niewywiązanie się z tej powinności może stanowić uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej.
Kontynuując rozważania wskazać wypada, że zasadą jest, w myśl art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., wyrokowanie po przeprowadzeniu rozprawy, jednakże w zd. 2 in fine zastrzeżono możliwość wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym. Obejmuje ona unormowane w art. 119 p.p.s.a. przypadki orzekania w trybie uproszczonym oraz sytuacje uregulowane w przepisach odrębnych, czego przykładem jest np. art. 38 ust. 2 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 742 ze zm.). W tych przypadkach - jak przyjęto w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od woli stron (zob. np. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1358/18, z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I FSK 1110/20, z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4109/18). W ostatnim z tych orzeczeń wyjaśniono, że "rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.". Dodać należy, że przepisy ustawy procesowej nie przewidują dodatkowych, poza wydaniem wyroku, obowiązków sądu związanych z orzekaniem na posiedzeniu niejawnym. W szczególności nie ma podstaw do tego, by kierować do strony zawiadomienie o uruchomieniu takiego trybu, bądź o terminie wyznaczonego posiedzenia niejawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w takim przypadku wystarczającą gwarancją zachowania prawa do wysłuchania jest możliwość ustosunkowania się na piśmie wobec stanowiska zawartego w obligatoryjnej odpowiedzi na skargę, ewentualnie dalszych wzajemnie kierowanych pism stron - zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3543/21, w którym stwierdzono, że "ustawodawca w art. 119 pkt 1 p.p.s.a. przewidział możliwość załatwiania spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten nie narusza jednak podstawowych uprawnień procesowych strony. Zatem okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw, w tym poprzez replikę względem nowej, istotnej dla sprawy argumentacji strony przeciwnej. Rzeczą sądu jest takie zorganizowanie postępowania, aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić. Dopiero zapewnianie stronie możliwości obrony swoich praw uprawnia Sąd do wyrokowanie w sprawie." Wprowadzenie trybu uproszczonego do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jak wyjaśniono w literaturze - przyczynić się miało do skrócenia czasu oczekiwania na załatwienie sprawy (zob. R. Hauser, Wstępne założenia nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP z 2013/2, s. 25). Warto ponadto zwrócić uwagę, że dokonując w 2015 r. nowelizacji przepisów o postępowaniu uproszczonym nie tylko rozszerzono katalog spraw, które mogą być w ten sposób rozpoznane, ale także powiększono rozpoznający je skład sędziowski z jednoosobowego do trzyosobowego (zob. art. 1 pkt 27 i 28 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. poz. 658). W uzasadnieniu projektu tej ustawy deklarowano, że nowelizacja ma na celu "usprawnienie, uproszczenie i zapewnienie szybkości postępowania przed sądem administracyjnym". Warto zaakcentować, że zrezygnowano wówczas z uzależnienia możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym od wniosku strony oraz brak sprzeciwu pozostałych stron. W uzasadnieniu projektu dostrzeżono, że należy "zapewnić stronie jak najlepszą ochronę jej interesów przy orzekaniu w takiej sprawie, co uczyniono poprzez rozpatrzenie sprawy w składzie trzyosobowym. W ten sposób strona ma gwarancję, że pomimo braku rozprawy, jej sprawa będzie wnikliwie zbadana." (zob. druk sejmowy nr 1633 Sejmu VII kadencji, https://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/D19D22B3A179A839C1257BD400425C1F/%24File/1633.pdf - s. 14).
Ukształtowane w ten sposób podstawy wyrokowania na posiedzeniach niejawnych nie budziły dotąd wątpliwości. Nie podważano w szczególności zgodności z przepisami Konstytucji RP odnośnych unormowań, w tym w zakresie prawa do bycia wysłuchanym. Możliwość rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie narusza więc standardów konstytucyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 844/19).
Prowadzi to w konsekwencji do dwóch podstawowych konkluzji.
Po pierwsze, standard jawności będzie zachowany, gdy chociaż w jednej instancji sprawa rozpoznawana będzie na posiedzeniu jawnym. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony, gdyż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odbyło się w trybie jawnym. Należy także podkreślić, że strona w postępowaniu kasacyjnym nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności i twierdzeń, których nie mogła była przedstawić przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, wskutek braku wyznaczenia rozprawy.
Po drugie, standard jawności będzie wyjątkowo zachowany także wtedy, gdy w obu instancjach sprawa rozpoznawana będzie na posiedzeniu niejawnym. W tym przypadku trzeba jednak rozważyć, czy istnieją wyjątkowe okoliczności, które uzasadniałyby orzekanie w obu instancjach na posiedzeniu niejawnym. Będzie tak zwłaszcza wtedy, gdy do rozstrzygnięcia przez sądy pozostaną wyłącznie kwestie wykładni bądź stosowania prawa. Podzielić przy tym należy stanowisko wyrażone w powołanym już wcześniej wyroku NSA, że okolicznościami tymi mogą być także: stan zagrożenia epidemią i potrzeba zapewnienia ciągłości pracy sądów.
Tym samym racjonalny jest wniosek, że w stanie niespodziewanej epidemii i wywołanej nią skali zagrożenia, zapewnienie nieprzerwanej pracy sądu wymagało wprowadzenia mechanizmów pozwalających na rozpoznawanie spraw nie tylko bez udziału stron, ale też z minimalnym zaangażowaniem pracowników sekretariatów sądowych. Przez wiele miesięcy sądy administracyjne funkcjonowały przy ograniczonej do niekiedy kilku osób obsłudze sekretarskiej.
O tym, że sprawy są rozpoznawane na posiedzeniach niejawnych (poza wiadomościami w mediach) informowano także na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Mimo wyjątkowych trudności, sądom wojewódzkim udało się zapewnić stronom niezbędne z perspektywy rzetelnego procesu gwarancje, w tym do rozpoznawania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. Dodać należy, że wszystkie wyroki wydane na posiedzeniach niejawnych podlegały doręczeniu wraz ze stosownym pouczeniem, o ile było wymagane.
Następnie odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, przypomnieć trzeba, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn – w jego ocenie – skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut ten, nie może służyć też kwestionowaniu prawidłowości przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniło swą funkcję, gdyż pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Następnie należy wskazać, że w przypadku pozostałych zarzutów istota sporu na etapie postępowania kasacyjnego koncentruje się wokół wykładni art. 15b ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie wyznaczonym powyższym przepisem.
Przepis ten, dodany ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych (Dz. U. Nr 112 poz. 769), wprowadził możliwość obsadzenia wolnego stanowiska komorniczego w drodze przeniesienia komornika. Stanowi, że Minister Sprawiedliwości - po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Komorniczej oraz prezesa właściwego sądu apelacyjnego - może przenieść komornika, za jego zgodą lub na jego wniosek, na stanowisko komornika w innym rewirze komorniczym, jeżeli przemawiają za tym potrzeby prawidłowego i sprawnego prowadzenia czynności, o których mowa w art. 2 (egzekucyjnych), lub uzasadniony interes komornika. Zgodnie natomiast z art. 15b ust. 2 powołanej ustawy nie jest dopuszczalne przeniesienie komornika na stanowisko, co do którego Minister Sprawiedliwości skierował uprzednio do publikacji w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" obwieszczenie o wolnym stanowisku komornika - do czasu zakończenia postępowania o powołanie na to stanowisko. Stosownie zatem do art. 15b ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji przeniesienie na wolne stanowisko komornika uzasadniać mogą względy organizacyjne (potrzeby prawidłowego i sprawnego prowadzenia czynności egzekucyjnych) lub osobiste (uzasadniony interes komornika). Według zasad logiki prawniczej użycie spójnika "lub" - właściwego dla alternatywy zwykłej (nierozłącznej) powoduje, że do zastosowania normy prawnej zawartej w tym przepisie wystarczy, by spełniona została jedna ze wskazanych przesłanek.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kontrolowana decyzja została wydana prawidłowo, bowiem organ dokonał właściwej wykładni art. 15b ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji poprzez dokonanie całościowej i wszechstronnej oceny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należy się zgodzić. Po pierwsze z przywołanych danych statystycznych wynikało bowiem, że kancelaria skarżącego wykazywała niższą skuteczność niż średnia z jego rewiru. Wobec tego decyzja o przeniesieniu komornika na inne stanowisko służbowe wiązać by się mogła z koniecznością obsadzenia kancelarii po przeniesionym komorniku. Uwzględnienie wniosku skarżącego o przeniesienie, w praktyce mogłoby doprowadzić do niemożliwości znalezienia następcy w drodze konkursu i w konsekwencji prowadzić do likwidacji dotychczasowej kancelarii komorniczej skarżącego.
Po drugie prawidłowo dokonano analizy sytuacji osobistej skarżącego. Uwzględniono bowiem zarówno sytuację życiową skarżącego z roku 2013, kiedy został powołany na stanowisko komornika przy Sądzie Rejonowym w L. W chwili złożenia wniosku o powołanie na stanowisko komornika przy ww. sądzie, skarżący zamieszkiwał w L, był już ojcem małego dziecka, a ubiegając się o stanowisko komornika w innej miejscowości, powinien był liczyć się z niedogodnościami związanymi z wykonywaniem przyszłej pracy w miejscu oddalonym o ok. 30 km od miejsca zamieszkania. Co istotne, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ porównał sytuację życiową skarżącego z końca 2018 r., w szczególności powiększenie rodziny i doszedł do przekonania, że skarżący nie przedstawił takich nadzwyczajnych okoliczności, których nie mógł przewidzieć i na które nie miał wpływu. Sąd zwrócił uwagę za organem, że partnerka i matka dzieci skarżącego pracuje w L., dzieci skarżącego zaś uczęszczają do szkoły i przedszkola także w L. Powoływanie się zatem na prowadzenie części swojego życia w innej miejscowości niż wykonuje się zawód i prowadzi kancelarię komorniczą, oddaloną o 30 km, nie stanowiła w dotychczasowych okolicznościach niniejszej sprawy tak poważnej i nowej w życiu skarżącego, by uzasadniała jego przeniesienie.
Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, zaskarżona decyzja wydana została w warunkach uznania administracyjnego. Zabieg legislacyjny w postaci zastosowania klauzul generalnych w art. 15 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji zapewnia tej regulacji niezbędny poziom elastyczności umożliwiając jej stosowanie w różnych stanach faktycznych, które nie mogły być a priori zdefiniowane, czy uszeregowane według ściśle określonej i niezmiennej hierarchii ważności wartości i interesów. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może jednak oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Jak każde władcze rozstrzygnięcie organu administracji wymaga wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wnikliwego i logicznego uzasadnienia.
Dyrektywy te nabierają szczególnego znaczenia, w kontekście dystrybuowania przez organ administracji dobra rzadkiego, którego dostępność nie jest w stanie pokryć potrzeb. Sytuacja taka występuje w rozpatrywanej sprawie - o przeniesienie na jedno wolne stanowisko ubiega się bowiem trzech komorników. Ze względu na zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i równego traktowania przez władze publiczne (art. 8 §1 k.p.a.) organ zobligowany jest do gruntownej analizy sytuacji każdego z wnioskodawców, ich porównania i określenia co było kryterium decydującym o wyborze. Procesowe ramy ku temu stwarza art. 62 k.p.a. pozwalający na prowadzenie jednego postępowania z udziałem wszystkich wnioskodawców, będących stronami tego postępowania.
W doktrynie prawa przyjmuje się, że do standardów równego i sprawiedliwego traktowania stron postępowania reprezentujących rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy, należy dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla wyniku postępowania okoliczności, zastosowanie jednolitych kryteriów przeprowadzanych ocen, a co najważniejsze, udostępnienie stronom pełnej informacji o dokonanych przez organ ustaleniach oraz przyjętych przez niego preferencjach (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1408/92, OSP 1994/12/233; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 62 k.p.a., LEX/el. 2020 oraz powołana tam glosa J. Łętowskiego do wyroku z 28 czerwca 1988 r. sygn. akt I SA 755/87, OSP 1990/1-3/178).
Organ w stosunku do każdego wnioskodawcy uwzględnił jednakowe kryteria, w szczególności organ tą samą miarę przyłożył do problemu wywołanego zwolnieniem dotychczas zajmowanego stanowiska, jak i sytuacji osobistej powołując się przede wszystkim na doświadczenie zawodowe, w tym statystyki dotychczasowego funkcjonowania kancelarii komorniczych oraz podanych danych dotyczących sytuacji osobistej.
Wobec omówionych wyżej okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy wydawaniu decyzji nie naruszono przepisów prawa materialnego, a decyzja ta została wydana w oparciu o wnikliwie i rzetelnie oceniony materiał dowodowy w kontekście przesłanek z art. 15b ust. 1 ustawy o komornikach i egzekucji z uwzględnieniem zasady równego traktowania, o której stanowi art. 8 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że niniejsza sprawa dotyczy skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy przeniesienia na stanowisko komornika sądowego i w takim zakresie wniosek o wtrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został rozpoznany, a decyzja została wstrzymana postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 567/20.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.