II GSK 159/07

II GSK 159/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Grabowski /przewodniczący/
Kazimierz Brzeziński
Rafał Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 28/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-11-21
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 35 § 1 i 2, art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
art. 114 ust. 4 i art. 116 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski Sędziowie Rafał Batorowicz (spr.) NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 9 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. K. C. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt VI SAB/Wa 28/06 w sprawie ze skargi P. T. K. C. Spółki z o.o. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie bezczynności organu dotyczącej rezerwacji częstotliwości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. T. K. C. Spółki z o.o. w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia
21 listopada 2006 r., o sygn. akt VI SAB/Wa 28/06 oddalił skargę P. T. K. C. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rezerwacji częstotliwości.
Sąd orzekał na podstawie następujących okoliczności faktycznych.
W dniu 31 maja 2006 r. P. T. K. C. Spółka z o.o. (dalej: PTK C. Spółka z o.o.), złożyła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE), wniosek o dokonanie na jego rzecz rezerwacji 33 kanałów częstotliwości w paśmie GSM 1800 MHz.
W dniu 30 czerwca 2006 r. Prezes UKE poinformował PTK C. Spółkę z o.o. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter, wyznaczając jednocześnie nowy termin na rozpatrzenie wniosku skarżącej tj. 31 sierpnia 2006 r. Jako podstawę prawną pisma podano art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a.
W dniu 7 lipca 2006 r. Prezes UKE ogłosił rozpoczęcie postępowania konsultacyjnego w sprawie sposobu rozdysponowania i zagospodarowania wolnych częstotliwości z zakresu 1710 – 1730 MHz i 1805 – 1825 MHz (pasmo GSM 1800). Zgodnie z informacją, postępowanie to zostało ogłoszone w związku z nierozstrzygniętymi przetargami na rozdysponowanie częstotliwości z zakresu 1710-1730 MHz i 1805 – 1825 MHz, które były ogłoszone w 2004 r. oraz w 2005 r. Konsultacje miały służyć zebraniu opinii środowisk przed ponownym zaoferowaniem tych częstotliwości podmiotom rynkowym. O wspomnianym postępowaniu konsultacyjnym PTK C. Spółka z o.o. powzięła wiadomość ze strony internetowej UKE.
W dniu 19 lipca 2006 r. PTK C. Spółka z o.o. z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 114 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), złożyła do Prezesa UKE wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które to naruszenie polegało na niedokonaniu na rzecz skarżącego rezerwacji częstotliwości, pomimo upływu 6 tygodni od daty złożenia wniosku o rezerwację częstotliwości.
PTK C. Spółka z o.o. otrzymała od Prezesa UKE kolejne pismo w przedmiotowej sprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r., w którym poinformowano, że rezerwacja częstotliwości nie może być dokonana zgodnie z wnioskiem z dnia 31 maja 2006 r. w terminie do dnia 31 sierpnia 2006 r., ponieważ trzej inni operatorzy telekomunikacyjni złożyli wnioski o rezerwację częstotliwości. Ponieważ w paśmie 1800 MHz jest do rozdysponowania tylko 99 kanałów, a zapotrzebowanie operatorów jest większe, Prezes UKE stwierdził istnienie podstaw do przeprowadzenia przetargu zgodnie z przepisami Prawa telekomunikacyjnego. Dlatego na podstawie art. 36 k.p.a., Prezes UKE poinformował, że wniosek skarżącego nie zostanie załatwiony w terminie do 31 sierpnia 2006 r.
Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa PTK C. Spółka z o.o. otrzymała w dniu 8 sierpnia 2006 r. W powyższej odpowiedzi Prezes UKE podkreślił, że w jego ocenie nie doszło do naruszenia art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, ponieważ w trybie art. 36 k.p.a. wyznaczono inny termin rozpoznania sprawy. Nadto organ podkreślił, iż wnioski o dokonanie rezerwacji częstotliwości w paśmie GSM 1800 złożyły również inne podmioty, przez co będzie miał zastosowanie art. 116 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
W dniu 8 września 2006 r. PTK C. Spółka z o.o. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w W. skargę na bezczynność Prezesa UKE.
Oddalając skargę Sąd I instancji na wstępie zauważył, że rezerwacja częstotliwości następuje zgodnie z ustawą Prawo telekomunikacyjne w formie decyzji, którą udzielane jest prawo do dysponowania częstotliwościami lub zasobami orbitalnymi (art. 114 Prawa telekomunikacyjnego). Nadto, Sąd wskazał między innymi na fakt, iż rezerwacji częstotliwości udziela Prezes UKE, w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o rezerwacje częstotliwości, chyba, że udzielenie tej rezerwacji wymaga przeprowadzenia postępowania przetargowego bądź konkursu albo uzgodnień międzynarodowych.
Sąd I instancji stwierdził, że skarżący domagał się rezerwacji częstotliwości w oparciu o przepis art. 114 ust. 4, nie biorąc jednak pod uwagę faktu, że przepis ten nie ma zastosowania, gdy rezerwacja częstotliwości wymaga przeprowadzenia postępowania przetargowego bądź konkursu albo uzgodnień międzynarodowych. Wyłączenie zastosowania art. 114 ust. 4 następuje w sytuacji, gdy brak jest dostatecznych zasobów częstotliwości do pozytywnego załatwienia wszystkich wniosków o dokonanie rezerwacji określonych częstotliwości. Sąd I instancji podał, że złożenie wniosku o rezerwację częstotliwości uruchamia proces decyzyjny w Urzędzie Komunikacji Elektronicznej (dalej: UKE), w wyniku którego następuje wydanie decyzji o rezerwacji częstotliwości w trybie ogólnego postępowania administracyjnego bądź Prezes UKE uznaje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania przetargowego mającego na celu wyłonienie podmiotu na rzecz którego zostanie wydana decyzja o rezerwacji częstotliwości. Sąd wskazał, że to na organie ciąży obowiązek rozstrzygnięcia w jakim trybie winna być wydana decyzja o rezerwacji częstotliwości. Wstępna ocena dostępności częstotliwości następuje w ramach wewnętrznych czynności administracji telekomunikacyjnej, a decydują o niej różne czynniki, takie jak: liczba wniosków złożonych o rezerwację danej częstotliwości, obiektywna wiedza na temat rynku telekomunikacyjnego, poprzednie postępowania przetargowe dotyczące danej częstotliwości i ilość oferentów w nich występujących, itd. W przypadku, gdy wstępna ocena zasobów częstotliwości w określonym zakresie dokonana przez Prezesa UKE wskazuje na brak dostatecznych zasobów częstotliwości, w trybie art. 116 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego przeprowadzane jest postępowanie konsultacyjne.
Sąd I instancji odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi, czyli bezczynności Prezesa UKE, polegającej na niewydaniu na rzecz skarżącej decyzji o rezerwacji 33 kanałów częstotliwości w paśmie GSM 1800 MHz w trybie art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, stwierdził, że zarzut ten jest w pełni chybiony, gdyż w celu rozdysponowania powyższej częstotliwości winno być przeprowadzone postępowanie przetargowe. W opinii Sądu I instancji takie stanowisko dotyczące trybu postępowania wynika wprost z brzmienia art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. W przypadku, kiedy organ nie dysponuje wystarczającymi zasobami częstotliwości, ustawowy termin 6 tygodni nie ma w ogóle zastosowania, gdyż w takim przypadku maja zastosowanie przepisy dotyczące przetargu.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji ustalił, że do dnia 12 lipca 2006 r. do UKE wpłynęły trzy wnioski o rezerwację częstotliwości, a łączna liczba kanałów, o którą ubiegały się podmioty, była większa od liczby kanałów przewidzianych do rozdysponowania. Wobec okoliczności, iż liczba zasobów częstotliwości była niewystarczająca, organ, w opinii Sądu, słusznie nie zastosował trybu przewidzianego w art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd wskazując na twierdzenia skarżącej, dotyczące wpłynięcia wniosku C. S.A. do Departamentu Zarządzania Zasobami Częstotliwości dopiero w dniu 13 lipca 2006 r., stwierdził, że na kopii wniosku widnieje dopisek, iż pismo przekazano z Kancelarii Ogólnej do Departamentu w dniu 12 lipca 2006 r. oraz pieczęć Departamentu z data 13 lipca 2006 r. Nadto, Sąd podkreślił, że oceny dostępności częstotliwości organ dokonuje nie tylko w oparciu o liczbę złożonych wniosków, ale także po rozważeniu innych różnorodnych czynników. W związku z powyższym, Sąd podał, iż sam fakt, że do dnia 12 lipca 2006 r. były tylko dwa wnioski wyczerpujące ilość zasobów częstotliwości w zakresie 1800 MHz, jak twierdzi skarżąca, nie przesądza jeszcze o wyborze trybu administracyjnego dotyczącego wydania decyzji.
Jako okoliczność wskazująca na fakt, iż ilość chętnych przekracza wielkość zasobów danej częstotliwości, Sąd I instancji podał, że w sprawie rezerwacji przedmiotowej częstotliwości w zakresie GSM 1800 MHz zostały przeprowadzone dwa przetargi, które nie zostały rozstrzygnięte.
Sąd wskazał także na wypowiedź Prezesa UKE zamieszczoną w prasie z dnia 23 maja 2006 r., z której wynika, że UKE ma rozeznanie w rynku telekomunikacyjnym i przewiduje dla rozdysponowania przedmiotowej częstotliwości przeprowadzenie przetargu.
Nadto w ocenie Sądu o wszelkich działaniach organu skarżący był informowany lub uzyskiwał informacje ze stron internetowych UKE.
Podsumowując Sąd podkreślił, że w jego ocenie organ nie pozostawał w bezczynności. Przeciwnie, podjął wszelkie działania mające na celu dokonanie prawidłowej oceny zasobów częstotliwości. Sąd ustalił, że pismem z dnia 30 czerwca 2006 r. poinformował skarżącą, że jej wniosek zostanie rozpoznany do dnia 31 sierpnia 2006 r. Następnie w dniu 7 lipca 2006 r. Prezes UKE ogłosił rozpoczęcie postępowania konsultacyjnego w sprawie sposobu rozdysponowania i zagospodarowania wolnych częstotliwosci z zakresu 1710 – 1730 MHz i 1805 – 1825 MHz (pasmo 1800). Z powyższego zdaniem Sądu wprost wynikają działania organu mające na celu załatwienie sprawy. O braku bezczynności organu świadczy również poinformowanie skarżącej o fakcie podjęcia decyzji o przeprowadzeniu przetargu oraz jednoczesne wyjaśnienie, że termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2006 r. jest nieaktualny z uwagi na konieczność przeprowadzenia przetargu.
Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 k.p.a. W ocenie Sądu nie doszło do przewlekłości postępowania w sprawie.
Organ mógł zdaniem Sądu zastosować art. 36 k.p.a., gdyż wskazany we wniosku art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, przewidujący termin 6 tygodni na załatwienie sprawy, nie miał w tym przypadku zastosowania z uwagi na niewystarczające zasoby częstotliwości i konieczność przeprowadzenia przetargu. Organ o niezastosowaniu terminu 6 tygodni poinformował skarżącą przed jego upływem.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 i art. 16 Prawa telekomunikacyjnego, Sąd podał, że nawet jeśli doszłoby do takowych naruszeń, to nie miałyby one wpływu na ocenę czy organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. Nadto, w ocenie Sądu organ miał obowiązek zastosowania art. 15 pkt 4 w zw. z art. 116 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, gdyż zachodził wykazany przez Prezesa UKE brak dostatecznych zasobów częstotliwości.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego PTK C. Spółka z o.o. wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu:
a. art. 114 ust. 4 w zw. z art. 116 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji przyjęcie, że ustalenie przez Prezesa UKE, że konieczne jest przeprowadzenie przetargu w rozumieniu Prawa telekomunikacyjnego daje Prezesowi UKE uprawnienie do zastosowania – według wyboru Prezesa UKE – odpowiednich przepisów Prawa telekomunikacyjnego lub też ogólnych zasad określonych w k.p.a., a dotyczących terminów załatwiania spraw.
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:
a. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy,
b. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
• brak wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
• brak wszechstronnego i wnikliwego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze – w szczególności zarzut ten dotyczy wadliwego zastosowania przez Prezesa UKE art. 36 k.p.a., podczas gdy uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów oraz winno w sposób pełny i wszechstronny zarzuty te rozważać,
• nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do dodatkowych wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r., dotyczących w szczególności treści artykułów ze strony internetowej www.uke.gov.pl pod tytułem: "Wyniki przetargów na częstotliwości UMTS i GSM" z dnia 9 maja 2005 r., "Netia Mobile wnioskuje o GSM 1800" z dnia 12 maja 2005 r. oraz artykułu prasowego z "Pulsu Biznesu" z dnia 2 listopada 2006 r. pod tytułem: "Sztama z państwem".
c. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie przez Sąd skargi mimo naruszenia przez Prezesa UKE przepisów art. 6, 7, 8, 12, 35 § 1 i 36 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, PTK C. Spółka z o.o. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej PTK C. Spółka z o.o. podniosła między innymi, że termin wydania decyzji o rezerwacji częstotliwości, określony w art. 114 ust. 4, Prawa telekomunikacyjnego, czyli termin 6 tygodni od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, jest maksymalnym okresem na wydanie przedmiotowej decyzji. Strona skarżąca podkreśliła, że ustawa nie przewiduje możliwości przedłużenia tego terminu z uwagi na jakiekolwiek okoliczności. W razie natomiast wpłynięcia wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości, w sytuacji braku dostatecznych zasobów częstotliwości, ustawa przewiduje inny tryb postępowania – konieczność ogłoszenia przetargu. Zdaniem spółki, skoro Prawo telekomunikacyjne precyzyjnie określa tryb postępowania Prezesa UKE w przypadku otrzymania wniosku o rezerwację częstotliwości, to brak jest podstaw do przyjęcia, że ustalenie konieczności przeprowadzenia przetargu w rozumieniu przepisów Prawa telekomunikacyjnego daje Prezesowi UKE uprawnienie do zastosowania – według jego wyboru – odpowiednich przepisów Prawa telekomunikacyjnego lub też ogólnych zasad określonych w k.p.a., a dotyczących terminów załatwiania spraw. Wobec powyższego, w opinii strony skarżącej, nie można przyjąć, że w takim przypadku zastosowanie mógł znaleźć przepis art. 36 k.p.a., w szczególności z uwagi na skomplikowany charakter przedmiotowej sprawy, a pismo Prezesa UKE z dnia 30 czerwca 2006 r., którym poinformowano spółkę, że wniosek o rezerwację częstotliwości zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 31 sierpnia 2006 r. z uwagi na wyjątkowo skomplikowany charakter sprawy, należy potraktować jako odmowę załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co daje podstawę do przyjęcia, że Prezes UKE pozostawał w bezczynności. Skarżąca podkreśliła, że w dniu 30 czerwca 2006 r. była jedynym podmiotem zainteresowanym rezerwacją częstotliwości w paśmie 1800 MHz, bo do Prezesa UKE nie wpłynęły jeszcze żadne wnioski innych operatorów.
Nadto strona skarżąca podała, że oznaczenie terminu załatwienia sprawy, wskazane w piśmie z dnia 4 sierpnia 2006 r., nie odpowiada wymaganiom przepisu art. 36 k.p.a. W powyższym piśmie Prezes UKE poinformował spółkę, że sprawa z wniosku o rezerwację częstotliwości zostanie rozpatrzona po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 116 Prawa telekomunikacyjnego. Strona skarżąca powołała się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym enigmatycznie oznaczony termin do załatwienia sprawy narusza treść powołanego art. 36 k.p.a., który to przepis wyraźnie stanowi, iż organ ma obowiązek wskazania nowego terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2000 r. III SAB 75/00, LEX nr 48005).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka zarzuciła także Sądowi I instancji całkowite pominięcie dodatkowych wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. oraz dowodów na ich poparcie, a także brak wyjaśnienia tego pominięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo, że przedstawione zarzuty i służące ich poparciu argumenty nie w pełni znajdują aprobatę sądu drugiej instancji.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., w których to punktach ustawodawca wymienia zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Stwierdzenie przez sąd, że zachodzi bezczynność organu wywołuje ten skutek, iż powstaje określona w art. 149 p.p.s.a. konieczność wydania wyroku, w którym sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa.
W art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a., które zgodnie z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego mają zastosowanie w postępowaniu przed Prezesem UKE, sformułowano zasadę szybkości postępowania nakazującą załatwiane spraw szybko, bez zbędnej w zwłoki. Oznacza to konieczność wydawania aktów lub podejmowanie czynności w terminach określonych przez ustawodawcę. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie ale – istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2000 r., sygn. akt IV SAB 153/98, LEX nr 48688).
Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia czy w występującym w sprawie stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Ocena tych okoliczności wymaga oczywiście identyfikacji rodzaju postępowania, do którego odnoszą się ustawowe terminy. Jeżeli sąd dochodzi do wniosku, że zachodzi obowiązek załatwienia sprawy, w szczególności w formie decyzji, nakazuje wydanie aktu lub dokonanie czynności określonych jedynie rodzajowo. Nie przesądza w swym orzeczeniu o zasadności merytorycznych żądań stron.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego skutkiem skargi na bezczynność Prezesa UKE jest postępowanie wywołane wnioskiem PTK C. Spółki z o.o. z dnia 31 maja 2006 r. o rezerwację częstotliwości. Zgodnie z art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego rezerwacji częstotliwości udziela w drodze decyzji Prezes UKE w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się rezerwację częstotliwości, chyba że udzielenie tej rezerwacji wymaga przeprowadzenia postępowania przetargowego lub konkursu albo uzgodnień międzynarodowych. Jak wynika z art. 116 ust. 1 i ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonego wyroku, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości dla celów telefonii komórkowej, są wyłaniane w drodze postępowania przetargowego poprzedzonego postępowaniem konsultacyjnym.
Treść wymienionych przepisów wskazuje, że odróżnienia wymagają dwie sytuacje. Kryterium ich wyodrębnienia jest to czy występuje konieczność przeprowadzenia przetargu poprzedzonego postępowaniem konsultacyjnym, czy też nie. Powstaje jednak problem czy w pierwszej sytuacji na Prezesie UKE ciąży obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie wywołane wnioskiem o rezerwację częstotliwości.
Opisywaną sytuację podzielić należy na dwie, zależne od tego czy strona domaga się rezerwacji częstotliwości bez przetargu czy też nie. Jeżeli wniosek obejmuje żądanie rezerwacji częstotliwości bez przetargu to wszczyna on postępowanie z udziałem jedynie wnioskodawcy jako strony. Przedmiotem takiego postępowania jest rezerwacja częstotliwości w trybie bezprzetargowym. Gdy w wyniku oceny w ramach wewnętrznej administracji telekomunikacyjnej Prezes UKE dochodzi do wniosku, że nie zachodzą przesłanki prowadzenia przetargu wydaje w terminie 6 tygodni decyzję o rezerwacji częstotliwości na rzecz wnioskodawcy. W przeciwnym wypadku wydaje decyzję o odmowie rezerwacji bez przetargu. Dalsze czynności w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonego wyroku sprowadzały się do wszczęcia postępowania konsultacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd co do konieczności wydawania w omawianych warunkach decyzji, kończącej postępowanie wywołane wnioskiem o rezerwację częstotliwości, wyrażany w literaturze (por. S. Piątek , Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2005 r., str.664) i w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 14/06, niepublikowany). Stanowisko przeciwne prowadziłoby do akceptacji utrudnień w obronie praw strony kwestionującej potrzebę prowadzenia przetargu, Przede wszystkim jednak pozostawałoby w sprzeczności z określoną w art. 104 § 1 k.p.a. zasadą załatwiania spraw, w tym przypadku wszczętej wnioskiem rozpoznawanym w wyodrębnionym trybie, w formie decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że użyte w art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego po słowach "...chyba że..." sformułowanie oznacza tyko tyle, że konieczność przeprowadzenia przetargu lub uzgodnień międzynarodowych uzasadnia rezerwację częstotliwości w terminie dłuższym niż 6 tygodni. Zastosowanie znajduje termin 8 miesięcy przewidziany w art. 116 ust. 3 (obecnie ust. 4) Prawa telekomunikacyjnego, w którym to terminie przetarg powinien być zakończony. Przewidziany w art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego termin nie odnosi się natomiast do odmowy rezerwacji w trybie bezprzetargowym. W tym przypadku przyjąć należy, że zastosowanie znajduje termin 6 tygodni określony we wskazanym przepisie, a nie terminy z art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca odrębnie od przepisów k.p.a. określił długotrwałość procesu decyzyjnego, wobec czego uprawnione jest twierdzenie, że w przepisach Prawa telekomunikacyjnego występuje zmiana o jakiej mowa w art. 206 ust. 1 in fine tej ustawy.
W niniejszej sprawie nie może być sporne, że wniosek PTK C. Spółki z o.o. dotyczy rezerwacji częstotliwości bez przetargu. Chociaż we wniosku nie sprecyzowano wprost trybu przyznania częstotliwości, a nawet, prawdopodobnie skutkiem omyłki, wymieniono art. 155 k.p.a., treść wniosku i dalszej korespondencji wskazuje na wolę uzyskania rezerwacji bez przetargu. Wolę tę potwierdza treść skargi i skargi kasacyjnej. Organ administracji publicznej i Sąd pierwszej instancji okoliczności tej i jej skutków jak dotąd nie rozważał. Przypuszczać jedynie można, że bezpodstawnie uznaje się, że wniosek pozostaje w prawnym, a nie tylko faktycznym, związku z wcześniej zakończonymi postępowaniami przetargowymi.
Reasumując tę część uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro wniosek PTK C. Spółki z o.o. zawierał żądanie rezerwacji częstotliwości bez przetargu, za czym przemawia dotychczasowy przebieg postępowania, to Prezes UKE obowiązany był do wydania w terminie 6 tygodni albo decyzji o rezerwacji częstotliwości albo o odmowie rezerwacji w trybie bezprzetargowym. Nie znajdowałoby natomiast uzasadnienia stosowanie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez przedłużanie terminu z tej przyczyny, że kształtują się przesłanki uzasadniające prowadzenie przetargu. W chwili wydawania zaskarżonego wyroku bezspornie było już w toku postępowania konsultacyjne, o którego wszczęciu (przed upływem sześciotygodniowego terminu) wnioskodawcy nie zawiadomiono. Tak więc, bez wydania decyzji czy innego aktu z zakresu administracji publicznej dano wyraz stanowisku co do niezasadności wniosku o rezerwację częstotliwości bez przetargu.
Odnosząc przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że znaczna część argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną pozostaje bez związku z istotą zagadnień decydujących o tym, czy zasadna jest skarga na bezczynność organu administracji publicznej. Zauważyć też trzeba, że zarówno Sąd I instancji jak i strony niepotrzebnie wdają się w rozważania co do potrzeby powadzenia przetargu. Zadaniem Sądu w sprawie ze skargi na bezczynność Prezesa UKE w postępowaniu o rezerwację częstotliwości bez przetargu nie jest badanie czy słusznie organ administracji publicznej postrzega potrzebę prowadzenia przetargu. Ważne jest to, czy obowiązany jest stanowisko to odzwierciedlić w formie aktu lub czynności. Nie jest dostrzegana dostatecznie okoliczność, że ocenić w pierwszej kolejności należy czy istnieje konieczność wydania decyzji przyznającej uprawnienie lub odmawiającej jego przyznania, bez przesądzania o jej treści. Nie jest rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu zastępowanie organu w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Konieczne jest jedynie ustalenie czy istnieją podstawy do załatwienia sprawy w prawem przewidzianym terminie.
Z przedstawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bez wpływu na wynik sprawy, zależny od oceny przedstawionych okoliczności, pozostaje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. To czy Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w tym do zarzutu naruszenia art. 36 k.p.a., który zdaniem strony skarżącej nie znajduje w sprawie zastosowania, nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie zależne od innych okoliczności. Jeśli można uznać dopuszczalność stosowania art. 36 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, to zastosowanie takie, jak wyjaśniono, nie znajduje merytorycznych podstaw. Poza tym w skardze głównie zawarto polemikę ze stanowiskiem co do potrzeby prowadzenia przetargu, co pozostaje bez związku z istotą sprawy.
Chybione jest powoływanie się na brak odniesień w uzasadnieniu wyroku do dokumentów przedłożonych na rozprawie. Istnienie takiego obowiązku możnaby rozważać wtedy, gdyby w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. prowadzono uzupełniający dowód z dokumentów. Ponieważ dowodu takiego nie prowadzono, nie może być mowy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej sąd I instancji należycie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Polemika ze stanowiskiem sądu w tym względzie wykracza poza ramy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest zasadny o tyle, o ile odnieść go do pominięcia przez sąd charakteru wszczynającego postępowanie wniosku jako dotyczącego rezerwacji częstotliwości bez przetargu. Takie uchybienie ma wpływ na wynik sprawy, jeśli zważyć, że jego skutkiem jest zaniechanie rozważenia czy wywołane tym wnioskiem postępowanie powinno być zakończone decyzją uwzględniającą wniosek lub odmawiającą rezerwacji częstotliwości bez przetargu. Dalsze wywody przedstawione na poparcie tego zarzutu nie zasługują na uwzględnienie, jako że pozostają bez związku z przedstawioną istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela prezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu jakoby treść art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego stanowiła zmianę, o jakiej mowa art. 206 ust. 1 tej ustawy, uniemożliwiającą stosowanie art. 36 § 1 k.p.a. W art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego określono jedynie inny niż w art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. termin załatwienia sprawy. Z żadnego przepisu nie wynika wola ustawodawcy wyłączenia możliwości przedłużenia terminu. Naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez Sąd instancji polega natomiast na akceptacji przedłużania określonego w art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego terminu bez merytorycznie uzasadnionej przyczyny, to jest w sytuacji gdy uznano konieczność prowadzenia przetargu i wszczęto postępowanie konsultacyjne przed zakończeniem postępowania wywołanego wnioskiem o rezerwację częstotliwości bez przetargu. W tej sytuacji nie ma wpływu na wynik sprawy kwestia czy należycie określono okres przedłużenia terminu załatwienia sprawy.
Zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów, prawa odnosi się również do przestrzegania ustawowych terminów załatwiania spraw. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art.12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje również w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i art. 8 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV S.A. 105/ 00, LEX nr 53462). Z tego też powodu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy zasadny jest zarzut naruszenia wymienionych przepisów w związku za art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, jest zasadny o tyle, o ile odnieść go do pominięcia przez Sąd pierwszej instancji, że z tego przepisu, w powiązaniu z art. 116 ust. 1 i 2 tejże ustawy i art. 104 § 1 k.p.a., wywodzi się obowiązek Prezesa UKE zakończenia w ustawowym terminie postępowania z wniosku o rezerwację częstotliwości bez przetargu w formie decyzji, w tym o odmowie rezerwacji. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że obowiązek ten nabiera jeszcze wyraźniejszego znaczenia po nowelizacji Prawa telekomunikacyjnego ogłoszonej w Dz. U. z 2007 r., Nr 23, poz. 137. W nowym stanie prawnym do postępowania przetargowego, niepoprzedzanego postępowaniem konsultacyjnym, nie stosuje się przepisów k.p.a. Tym bardziej staje się więc konieczne wyraźne zamknięcie etapu postępowania prowadzonego na zasadach określonych w k.p.a. i oddzielenie go od postępowania wzorowanego na zasadach prawa cywilnego. Dalej idące uzasadnienie zarzutu, powiązane z omówiona kwestią stosowania art. 36 k.p.a., nie zasługuje na akceptację.
Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).