II GSK 1586/24

II GSK 1586/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3332/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-05
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zakarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie administarcyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 907
art. 4 pkt 8
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2024 poz 146
art. 109 ust. 3 i 3a w zw. z art. 69 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e)
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2094
art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 530
art. 10 ust. 1
Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8 § 1, art. 81a, art. 100 § 1 , art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3332/23 w sprawie ze skargi Województwa Dolnośląskiego na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 stycznia 2023 r. nr 10/15/2023/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Województwa Dolnośląskiego 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3332/23, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę Województwa Dolnośląskiego na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 stycznia 2023 r., w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
ZUS Oddział we Wrocławiu (dalej jako: "ZUS", "wnioskodawca") wystąpił w dniu 3 października 2022 r. do Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "WOW NFZ") o wydanie decyzji o objęciu A. R. (dalej jako: "zainteresowana", "uczestniczka") ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania pracy na rzecz płatnika składek. Do wniosku ZUS załączył kserokopie: zawartej umowy o dzieło wraz z rachunkiem, deklaracjami poufności i bezstronności oraz sporządzoną oceną wniosku; protokołu kontroli z dnia 1 czerwca 2022 r. wraz z aneksem; zastrzeżeń do protokołu kontroli wraz z 4 załącznikami; informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń; pisma płatnika z dnia 25 maja 2022 r., z dnia 31 maja 2022 r.; wniosek płatnika z dnia 16 grudnia 2015 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia dla Ekspertów; załącznik nr 1 Kryteria wyboru projektów; protokół przesłuchania M. J. przesłuchanej w charakterze osoby reprezentującej płatnika składek w toku kontroli.
Strony zawarły ze sobą umowę o dzieło nr DEF-ZF/210/2018 na okres od dnia 29 sierpnia 2018 r. do dnia 13 listopada 2018 r. Umowa została zawarta w wyniku otwartego i konkurencyjnego naboru na Kandydatów na Ekspertów, przy uwzględnieniu zapisów art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.).
Wnioskodawca poinformował, że zainteresowana zawarła z płatnikiem składek umowy nazwane przez strony "umową o dzieło", która w trakcie kontroli została uznana za umowę o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy k.c. dotyczące zlecenia. Przedmiotem ww. umowy jest udział Eksperta w wyborze projektów do dofinansowania zgodnie z art. 68a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 (dalej jako: "RPO WD"), polegający na ocenie projektów w ramach Komisji Oceny Projektów powołanej dla naboru/opiniowania projektu w ramach RPO WD. Wyjaśnił również, że działania wynikające z umowy nosiły znamiona umowy zlecenia i nie miały na celu działań twórczych. Poinformował, że zainteresowana w okresie wykonywania spornej umowy posiadała inny tytuł do ubezpieczeń społecznych.
Prezes NFZ decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. uznał, że A. R. (dalej jako: "zainteresowana", "uczestniczka") była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania zawartej z Województwem Dolnośląskim (dalej jako: "płatnik", "skarżący") umowy o dzieło, co do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia.
Na powyższą decyzję Prezesa NFZ Województwo Dolnośląskie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3332/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W ocenie Sądu I instancji zasadnie ustalono, że stroną postępowania jest Województwo Dolnośląskie. Sąd wyjaśnił, że organ opierał się m.in. na załączonej przez ZUS kserokopii dokumentacji. ZUS przeprowadził kontrolę w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego, gdzie została przedłożona umowa zawarta pomiędzy skarżącym Województwem a zainteresowaną. Z treści umowy wynika, że Zamawiający został oznaczony w umowach po przecinku: "Województwo Dolnośląskie", "Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego".
WSA uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 109 ust. 3 i 3a w zw. z art. 69 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 146; powoływanej dalej jako: "ustawa o świadczeniach"), poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji z przekroczeniem wniosku ZUS Oddział we Wrocławiu. Sąd podkreślił, że w niniejszym postępowaniu stronami było skarżące Województwo i zainteresowana. W ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2094) w art. 6 ust. 2 wskazano, że województwo ma osobowość prawną. Województwo może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną - wskazanym w tym przepisie jednostkom zwanym "jednostkami obsługiwanymi" (art. 8c), z kolei wspólną obsługę mogą prowadzić urząd marszałkowski albo inna wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna, zwane dalej "jednostkami obsługującymi" (8d ust. 1), organami samorządu województwa są: sejmik województwa i zarząd województwa (art. 15). Marszałek województwa organizuje pracę zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje województwo na zewnątrz (art. 43 ust. 1). Marszałek województwa jest także kierownikiem urzędu marszałkowskiego, zwierzchnikiem służbowym pracowników tego urzędu i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 43 ust. 3). Zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych (art. 45 ust. 1). Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 530) pracodawcą marszałka, wicemarszałka i członków zarządu województwa jest urząd marszałkowski.
Zdaniem WSA, organ zasadnie stwierdził, że ustawa o samorządzie województwa nie przyznaje urzędowi marszałkowskiemu statusu organu czy też jednostki posiadającej osobowość prawną. Urząd marszałkowski można określić "jednostką obsługującą" i jest jednostką, w której zatrudniany jest marszałek. Urząd marszałkowski nie jest osobą prawną i nie może zawierać umów cywilnoprawnych.
Sąd I instancji opisując przedmiot umowy podniósł, że w jego ocenie Prezes NFZ zasadnie wskazał, że praca uczestniczki, która polegała na zapoznaniu się z regulaminem i złożonym projektem, a następnie wypełnieniu właściwych rubryk w szablonie karty oceny zgodnie z określonymi w niej kryteriami, odbywa się według ściśle określonych zasad i opiera się na odgórnie ustalonych regułach i dlatego nie można mówić w takim przypadku o swobodzie działania i innowacyjnym charakterze pracy. Ponadto właśnie dlatego, że ocena wykonywana była z wykorzystaniem formularza, uczestniczka nie miała zbyt dużej swobody i dowolności w zakresie treści oceny, albowiem miała za zadanie odpowiedzieć na pytania zamknięte, a więc udzielić odpowiedzi "tak", "nie" lub "skierowano do negocjacji" wraz z krótkim komentarzem/uzasadnieniem. Zadaniem uczestniczki było także wystawienie oceny punktowej zgodnie z określoną skalą. W ocenie WSA, taka ocena projektu nie miała charakteru twórczego i niepowtarzalnego. Słusznie wskazano, że wykonywana przez uczestniczkę umowa, która polegała na dokonaniu formalnej i merytorycznej oceny wniosków o dofinansowanie projektów miała charakter czynności właściwych dla umów o świadczenie usług, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu.
Sąd I instancji dodał, że organ odniósł się do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 81a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie poglądu prawnego wyrażonego w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach 29 czerwca 2018 r. - 27 września 2018 r., na tle takiego samego stanu faktycznego i prawnego, tj. oceny umów o dzieło zawartych przez Województwo Dolnośląskie z ekspertami w 2016 r., bez uzasadnienia zmiany stanowiska. Wyjaśnił, że protokół kontroli ZUS z 2018 r. dotyczył innego okresu, niż badany w niniejszej sprawie, albowiem kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2016 r., w tym także dotyczył umów, które nie były przedmiotem postępowania przed Prezesem NFZ. Organ zasadnie twierdzi, że organy Funduszu nie są władne wezwać ZUS np. do ponownego przeprowadzenia kontroli, dokonania modyfikacji ustaleń protokołu kontroli, czy zmiany decyzji lub wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z powództwem o ustalenie charakteru zawartych umów, zgodnie z dyspozycją art. 100 § 1 k.p.a.
W konsekwencji WSA uznał, że sporna umowa nie była umową o dzieło lecz umową o świadczenie usług, do której - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1061; powoływanej dalej jako: "k.c.") stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, zaś okoliczności faktyczne związane z przedmiotową sprawą były przez organ prawidłowo zebrane, zbadane oraz wszechstronnie ocenione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Dolnośląskie, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; powoływanej dalej jako: "p.u.s.a.") w zw. z art. 109 ust. 3 i 3a ustawy o świadczeniach, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli postępowania administracyjnego i wydanej w sprawie decyzji, skutkujące oddaleniem skargi pomimo że prowadzenie przez organ postępowania i wydanie decyzji nastąpiło z przekroczeniem wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu z dnia 27 września 2022 r., a zatem wbrew temu wnioskowi, a także w oparciu o dokumentację - protokół kontroli, który nie dotyczył skarżącego tj. Województwa Dolnośląskiego;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli postępowania administracyjnego i wydanej w sprawie decyzji, skutkujące oddaleniem skargi pomimo że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja wydana została z obrazą ww. przepisów postępowania administracyjnego, albowiem w sprawie dokonane zostały ustalenia faktyczne dotyczące charakteru umowy łączącej Województwo Dolnośląskie z A. R., sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a to ustalenia, że:
a) świadczenie eksperta było "ciągiem określonych czynności starannego działania zmierzającego do osiągnięcia skutku w postaci wypełniania kart ocen formalnych/merytorycznych", podczas gdy, jak wynika z materiału dowodowego, świadczeniem eksperta była ocena konkretnego projektu, będąca opinią ekspercką, która ze swej istoty ma charakter twórczy, niepowtarzalny, samoistny i odnoszący się do skonkretyzowanego projektu przekazanego do oceny, a zatem była to umowa o określony rezultat. Treść umowy wyraźnie wskazuje, że wynagrodzenie należało się ekspertowi wyłącznie za sporządzone opinie eksperckie, odebrane przez zamawiającego, nie za wykonywanie czynności;
b) świadczenie eksperta polegało na "staraniach", wyrażających się w "wypełnianiu" w odpowiedni sposób formularza przekazanego mu przez zamawiającego podczas gdy, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, świadczeniem eksperta była ocena projektu, będąca opinią ekspercką, która ze swej istoty ma charakter twórczy, niepowtarzalny i odnoszący się do skonkretyzowanego projektu przekazanego do oceny. Dokonanie oceny wymagało od eksperta samodzielności i wkładu intelektualnego. Ekspert, aby mógł dokonać takiej oceny, musiał legitymować się stosowną wiedzą, doświadczeniem i umiejętnościami, czego nie przekreśla fakt sporządzenia jej z wykorzystaniem formularza;
c) ekspert przy realizacji świadczenia nie posiadał swobody co do sposobu jego wykonania, gdyż jego zadaniem było zapoznanie się z regulaminem i złożonym projektem, a następnie na wypełnieniu właściwych rubryk w szablonie karty oceny zgodnie z określonymi kryteriami, podczas gdy, jak wynika z materiału dowodowego, ekspert posiadał swobodę co do sposobu wykonania świadczenia i był w tym zakresie całkowicie samodzielny i niezależny; fakt, że ekspert bazował na dokumentacji programowej, czy też dokonywał oceny przy zastosowaniu formularza oceny, nie wyklucza swobody działania eksperta; dokumentacja programowa stanowiła dla eksperta podstawę do wykonania opinii w tym tylko znaczeniu, że stanowiła sposób "oznaczenia dzieła" przez zamawiającego wyznaczające spodziewany rezultat, karta zaś była formą, w której wyrażana była ocena;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli postępowania administracyjnego i wydanej w sprawie decyzji, skutkujące oddaleniem skargi pomimo, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja wydana została z obrazą ww. przepisów postępowania administracyjnego i pominięcie przy dokonywaniu kontroli zaskarżonej decyzji, oceny prawidłowości ustalenia organu przesądzającego o błędnym zakwalifikowaniu spornych umów jako umowy o świadczenie usług, a to ustalenia, że rezultat umowy z ekspertem nie poddawał się sprawdzianowi na istnienie wad w sposób, jaki tego wymaga art. 638 k.c. w zw. z art. 556 § 1 i 2 k.c., podczas gdy, jak wynika z materiału dowodowego, poszczególne oceny projektów nie tylko mogły, ale też i były takiemu sprawdzianowi poddawane, czego wyrazem było nałożenie na innego eksperta kary umownej za nienależyte wykonanie jego dzieła;
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli postępowania administracyjnego i wydanej w sprawie decyzji, skutkujące oddaleniem skargi, pomimo że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja wydana została z obrazą ww. przepisów postępowania administracyjnego, polegającą na nierozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i wydaniu decyzji w oparciu o abstrakcyjny, sprzeczny z tym materiałem dowodowym i wytworzony na potrzeby konkretnego rozstrzygnięcia, stan faktyczny;
5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 81a k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli postępowania administracyjnego i wydanej w sprawie decyzji, skutkujące oddaleniem skargi i uznaniem za niemający znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy faktu, iż organ nie uwzględnił poglądu prawnego wyrażonego w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach od 29 czerwca 2018 r. do 27 września 2018 r. w odniesieniu do skarżącego, na tle takiego samego stanu faktycznego i prawnego, tj. oceny umów o dzieło zawartych przez Województwo Dolnośląskie z ekspertami w 2016 r., bez uzasadnienia zmiany stanowiska.
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 627 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarta przez Województwo Dolnośląskie z zainteresowaną umowa nr DEF-ZF/210/2018 z dnia 13 listopada 2018 r. nie była umową o dzieło, podczas gdy treść tej umowy, jak również inne dowody zgromadzone w sprawie, jednoznacznie wskazują, że strony łączyła umowa o dzieło,
2) art. 734 k.c. w związku z art. 750 k.c, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego uznania, że Województwo Dolnośląskie z A. R. łączyła umowa o świadczenie usług, do której zastosowanie mają przepisy dotyczące zlecenia, a nie umowa o dzieło,
3) art. 65 § 2 k.c. z związku z art. 353¹ k.c. niewłaściwe zastosowanie i pominięcie zgodnego zamiaru i woli stron umowy nr DEF-ZF/210/2018 z dnia 13 listopada 2018 r., zawartej pomiędzy Województwem Dolnośląskim - a A. R.w zakresie kwalifikacji prawnej dokonanej przez nie czynności w ramach zasady swobody umów, co skutkowało niezasadnym uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości zakwalifikowania przez organ zawartej umowy jako umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy o zleceniu, pomimo że jej wykładnia, jak również zgodny zamiar stron, prowadzi do wniosku, że jest to umowa o dzieło.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej obszernym uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, celowym jest zatem ich łączne rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Ma rację skarżący, że w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia art. 627 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarta przez Województwo Dolnośląskie z zainteresowaną umowa nie była umową o dzieło oraz art. 734 k.c. w zw. z art. 750 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego uznania, że Województwo Dolnośląskie z zainteresowaną łączyła umowa o świadczenie usług, do której zastosowanie mają przepisy dotyczące zlecenia, a nie umowy o dzieło. Sporny w niniejszej sprawie jest charakter prawny umowy nazwanej "umową o dzieło", realizowanej w okresie od dnia 29 sierpnia 2018 r. do dnia 13 listopada 2018 r. pomiędzy skarżącym kasacyjnie a zainteresowaną, dotyczących jej udziału, jako eksperta w wyborze projektów do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Województwa Dolnośląskiego.
W ocenie skarżącego kasacyjnie umowa ta wypełnia kryteria umowy o dzieło, a zdaniem organu, zainteresowanej zlecono tylko staranne wykonanie czynności. Istota sprawy sprowadza się więc do udzielenia odpowiedzi na pytania, czy była to umowa o dzieło, czy też inna umowa o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia i czy w zaistniałym stanie faktycznym zainteresowana podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawartych umów. Przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) oraz zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczają i determinują normy prawa materialnego, a więc za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie - z uwagi na jej przedmiot - zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczał art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniami społecznymi rolników, które są osobami wykonującymi prace na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi.
Wobec treści przywołanego przepisu prawa, zakres postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie wyznaczały również stosowne przepisy ustawy Kodeks cywilny. Z przepisów regulujących umowę o dzieło - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że między stronami umowy o dzieło nie występuje jakikolwiek stosunek zależności lub podporządkowania, że przyjmujący zamówienie, zobowiązując się do wykonania dzieła, może współdziałać z zamawiającym, jeżeli współdziałanie to jest potrzebne do wykonania dzieła i nie ciąży na nim zasadniczo obowiązek osobistego wykonania dzieła chyba, że wynika to z umowy o dzieło lub charakteru dzieła, że przedmiot umowy o dzieło może być określony w różny sposób i różny może być stopień dokładności takiego określenia, pod warunkiem że nie budzi wątpliwości o jakie dzieło chodzi oraz, że cechą konstytutywną dzieła jest samoistność (materialnego lub niematerialnego) rezultatu. Przedmiotem umowy o dzieło jest więc doprowadzenie do powstania samoistnego, jednorazowego oraz weryfikowalnego rezultatu (materialnego lub niematerialnego) - bez względu przy tym na rodzaj i intensywność świadczonej w tym celu pracy i staranności - co oznacza, że dzieło jest w każdym przypadku wytworem przyszłym, który w momencie zawarcia umowy nie istnieje, a istotnym kryterium umożliwiającym odróżnienie umowy o dzieło od umowy zlecenia lub umowy o świadczenie usług jest możliwość poddania dzieła sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych, co stanowi jednocześnie charakterystyczny (i dystynktywny) element umowy o dzieło.
Z kolei z przepisów przywołanej ustawy odnoszących się do umów o świadczenie usług, do których odpowiednio mają zastosowanie przepisy o zleceniu wynika - najogólniej rzecz ujmując, w tym także przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych uwag - że przedmiotem tychże umów jest wykonywanie lub wykonanie czynności dla innej osoby (osób) i w jej (ich interesie), które polega na zobowiązaniu do starannego działania - z czym łączy się jednocześnie brak uzgodnienia obowiązku osiągnięcia szczegółowo określonego, przyszłego, samoistnego materialnego lub ucieleśnionego materialnie rezultatu, uznawanego za kryterium prawidłowego spełnienia świadczenia głównego przez wykonującego usługę (stąd jest to umowa starannego działania, a nie rezultatu) - a także na osobistym spełnieniu świadczenia przez wykonawcę (usługobiorcę; zleceniobiorcę), przy - co do zasady - oparciu umowy na szczególnym zaufaniu do wykonującego usługę.
Tak zarysowane prawne ramy postępowania, w których zobowiązany był operować organ administracji zwłaszcza, że granica między usługami, a dziełem może "bywać płynna" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 2000 r., sygn. akt IV CKN 152/00), powodowały, iż ocena przedmiotowej umowy z punktu widzenia art. 353¹ k.c. wymagała skutecznego - co trzeba podkreślić - zaprzeczenia przez organ, że układając swą relację w formie umowy o dzieło strony ustaliły ją w sposób odpowiadający właściwości tego stosunku prawnego i wykazania, że łączył je inny stosunek prawny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II UK 454/13).
Podsumowując powyższe uwagi, należy stwierdzić, że w praktyce obrotu gospodarczego - przyjmuje się, iż w odróżnieniu od umowy zlecenia czy umowy o świadczenie usług, umowa o dzieło wymaga, by czynności przyjmującego zamówienie (najczęściej nazywanego w umowie o dzieło "wykonawcą") doprowadziły do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu. Rezultat, na który umawiają się strony, musi być obiektywnie osiągalny i w konkretnych warunkach pewny. Celem umowy o dzieło nie jest czynność (samo działanie) lub zaniechanie, które przy zachowaniu określonej staranności ma prowadzić do określonego w umowie rezultatu, lecz samo osiągnięcie tego rezultatu. Przy umowie o dzieło chodzi bowiem właśnie o osiągnięcie określonego rezultatu, niezależnie od rodzaju i intensywności świadczonej w tym celu pracy i staranności, a odpowiedzialność przyjmującego zamówienie, w wypadku niezrealizowania celu umowy, jest odpowiedzialnością za nieosiągnięcie określonego rezultatu, a nie za brak należytej staranności. Przedmiotem umowy o dzieło, w ujęciu Kodeksu cywilnego, jest więc przyszły, z góry określony, samoistny, materialny lub niematerialny, lecz obiektywnie osiągalny i w danych warunkach pewny rezultat pracy i umiejętności przyjmującego zamówienie, którego charakter nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o rękojmi za wady (por. A. Brzozowski (w:) System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań - część szczegółowa, Tom 7, wydanie 3, pod red. J. Rajskiego, Wydawnictwo C.H. Beck - Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2011, s. 390 - 391).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko WSA wskazane w zaskarżonym wyroku, podzielające pogląd organu odnośnie charakteru zawartej przez skarżącego kasacyjnie i zainteresowaną umowy, jest nieprawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie zaznacza, że sporna umowa została zawarta (co wynika z jej treści) w wyniku otwartego i konkurencyjnego naboru kandydatów na ekspertów, na podstawie art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.) przy uwzględnieniu zapisów art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Nadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, np. protokoły przesłuchania, kandydat na eksperta musiał udokumentować swoje wykształcenie i kwalifikacje, w tym również przez przedłożenie określonych certyfikatów z wiedzy eksperckiej w konkretnych zakresach Ministerstwa Rozwoju.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w skardze kasacyjne, że rezultatem spornej umowy zawieranej z ekspertem (tu: zainteresowaną) była ocena projektu. Ekspert w ramach swoich obowiązków umownych miał dokonać oceny projektu, która ma charakter twórczy, niepowtarzalny i odnosiła się do skonkretyzowanego projektu przekazanego do oceny. Dokonanie oceny wymagało od eksperta samodzielności i wkładu intelektualnego. Ekspert aby mógł dokonać takiej oceny musiał legitymować się stosowną wiedzą, doświadczeniem i umiejętnościami. Wymiernym i materialnym efektem - rezultatem pracy eksperta była karta oceny projektu, a więc ocena projektu dokonana w formie pisemnej poprzez wypełnienie stosownych pól w karcie oceny projektu. Ocena ta, jak wskazał w uzasadnieniu swoich zarzutów skarżący kasacyjnie, nie sprowadzała się do postawienia "krzyżyka", ale do wyrażenia opinii, czy projekt spełnia dane kryterium, a także przedstawienia motywów swojej oceny przy każdym kryterium. W przypadku zaś kryteriów, w ramach których stosowana jest określona punktacja, ekspert miał obowiązek przyznać punkty i przedstawić motywy przyznania takiej, a nie innej ilości punktów. Zatem ocena każdego projektu stanowiła swoistą opinię, fachową ekspertyzę eksperta. W ocenie NSA, stanowisko organu zaakceptowane przeze WSA, iż do oceny wniosków wykorzystywana była karta oceny, co ma zaprzeczać zawarciu umowy o dzieło jest chybione. Nie budzi wątpliwości, że zainteresowana miała dokonać oceny projektu. Taka ocena ma charakter intelektualny, a zmaterializowanie pracy eksperta dokonywane jest na jakimś nośniku materialnym - w rozpoznawanej sprawie na rzeczonej karcie oceny. Zdaniem NSA, charakteru wyniku umowy zawartej pomiędzy skarżącym a zainteresowaną nie zmieniłby nawet fakt sporządzenia oceny na innym nośniku, innym formularzu. Co więcej, posługiwanie się przez zainteresowaną kartą oceny, czyli de facto formularzem miało, w ocenie Sądu, na celu dokonanie obiektywnej oceny projektów, według określonych, mierzalnych i sprawdzalnych kryteriów.
Z uwagi na charakter stosunku, kształtowany przez wskazaną wyżej umowę, wymagane było przeprowadzenie właściwej analizy, która stanowiła swoistą fachową opinię eksperta, co wymagało nie tylko posiadania przez zainteresowaną niezbędnej wiedzy i umiejętności, ale przede wszystkim znacznej samodzielności i poważnego z jej strony wkładu intelektualnego. Dokumentacja składana wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu, a podlegająca ocenie przez eksperta jest zazwyczaj bardzo szczegółowa i skomplikowana, nie może tu być mowy o żadnej powtarzalności czy rutynowym działaniu. W konsekwencji, każda ocena projektu stanowiła swoistą ekspertyzę, fachową opinię merytoryczną o wniosku.
Według NSA prowadzi to do konkluzji, że przedmiot spornej umowy wskazuje na wolę stron zawarcia umów o dzieło, w rozumieniu w art. 627 k.c. Nie można bowiem uznać, że istotą umowy pozostawało jedynie staranne dążenie zainteresowanej do osiągnięcia pewnego rezultatu. Gdyby bowiem zainteresowana nie sporządziła opinii w formie określonej w umowie, nie wykonałaby tej umowy, choćby dokonała oceny z najwyższą starannością. Wobec tego należy uznać, że to określony rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umowy stron, zawartej i ukształtowanej w granicach zakreślonych przez prawo i naturę (właściwość) danego stosunku prawnego. Należy także zauważyć, że to właśnie od wyniku pracy eksperta w dużej mierze zależało czy dany projekt zostanie zakwalifikowany do udziału w poszczególnym programie finansowanym przez Województwo. Tym samym, to nie staranne działanie, ale rezultat pracy eksperta miał istotne znaczenie w związku z realizacją spornej umowy. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, że zainteresowana na podstawie spornej umowy zobowiązała się do oceny merytorycznej projektu z dziedziny analizy ekonomiczno - finansowej, co już z założenia wymaga wkładu intelektualnego, którego wynikiem jest określona ekspertyza, opinia. W ramach tego zobowiązania musiała dokonać samodzielnej oceny/opinii przekazanego jej projektu, a także oceny merytorycznej projektu w sytuacji rozstrzygania rozbieżności powstałych w wyniku oceny innych ekspertów. Zdaniem NSA, ustalony sporną umową zakres prac zainteresowanej daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach zawartej umowy powstawało dzieło, które mogło zostać poddane na test jego wad fizycznych. Należy bowiem zauważyć, że dokonana przez zainteresowaną ocena podlegała następczej kontroli, w ramach zakwestionowanego kryterium.
Wskazać ponadto trzeba, że z art. 645 k.c. wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są często osobiste przymioty wykonawcy. Należy zauważyć, że umowę do oceny konkretnego projektu zawierano z osobami posiadającym niezbędne i odpowiednie przymioty. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, ta przesłanka została spełniona. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, nabór ekspertów prowadzony był w ramach otwartego i konkurencyjnego naboru, a dodatkowo kandydat na eksperta musiał wykazać się stosownymi kwalifikacjami.
Oznacza to, iż oczekiwany i sprawdzalny rezultat pracy (dzieła) ma wykonywać osobiście starannie wybrana i wyselekcjonowana osoba, posiadająca odpowiednie umiejętności. W odróżnieniu od umowy o dzieło, w przypadku umowy zlecenia cechy osobowe zleceniobiorcy nie są już tak istotne.
Kolejną cechą charakterystyczną umowy o dzieło, która występuje w umowach dotyczących opinii naukowych, jest sposób zapłaty, o jakim jest mowa w art. 632 § 1 k.c. Z postanowień spornych umów wynika, że wynagrodzenie przysługiwało zainteresowanej jedynie za wykonanie dzieła. Samo podjęcie przez eksperta działań zmierzających do dokonania oceny, ale bez jej wykonania lub skończenia, niezależnie od przyczyn niewykonania - nie mogło być podstawą do wypłacenia za daną ocenę wynagrodzenia. Ekspert ponosił więc całkowite i wyłączne ryzyko wykonania oceny. Ponadto sporne umowy przewidują kary umowne za niewykonanie lub nienależyte wykonanie umów (§ 10) oraz możliwość dochodzenia odszkodowania. Tymczasem przy umowie zlecenia zleceniobiorca takiego ryzyka nie ponosi, a wynagrodzenie należy mu się już za samo podejmowanie czynności zmierzających do wytworzenia określonych dokumentów, niezależnie od tego, czy sam wynik prac prowadziłby do powstania oczekiwanego rezultatu. Zleceniobiorcy należy się zwykle wynagrodzenie nawet wówczas, gdy żaden rezultat jego pracy nie został osiągnięty, o ile działał dostatecznie starannie. Ponadto, zdaniem NSA, w świetle przywołanych przepisów, za prawnie relewantne fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym należy uznać także i to, że faktycznym przedmiotem umowy była ocena merytoryczna projektu.
Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że opinia eksperta posiada wszelkie istotne elementy dzieła, gdyż stanowi efekt oceny projektu, przy czym nie jest możliwe skonstruowanie uniwersalnej opinii przy pomocy innych źródeł, co przesądza o jej oryginalnym charakterze.
W świetle dokonanych wyżej ustaleń, w ocenie NSA, strony spornej umowy określiły w sposób konkretny i jednoznaczny przedmiot umowy, którym miały być konkretne prace zainteresowanej oraz sporządzone dokumenty spełniające określone w mowie wymogi. Dlatego też, zdaniem NSA, nie można uznać, że tak określony przedmiot umowy nie może stanowić rezultatu umowy w rozumieniu art. 627 k.c., który też nie poddawałby się sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych według kryteriów obiektywnych i powszechnie sprawdzalnych. Nie można również uznać, że tak określony przedmiot umowy nie jest samoistnym, a więc pozostającym po jego wytworzeniu niezależnie od dalszego działania twórcy rezultatem, materialnym, obiektywnie osiągalnym i w konkretnych warunkach pewnym. Jeżeli zaś umowa przynosi konkretny rezultat w niej oznaczony, to tylko ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowi przedmiot umowy stron (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II UK 39/13, LEX nr 1378531, sygn. akt I UK 313/15 z 21 lipca 2016 r., postanowienie Sądu Najwyższego z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II UK 315/17).
Wszystkie powyżej wymienione cechy są właściwe, zgodnie z przytoczonym powyżej orzecznictwem, dla umowy o dzieło i cechy te, w ocenie NSA, charakteryzują sporne umowy.
W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowym postępowaniu doszło również do naruszania przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela zatem przeciwnego stanowiska Sądu I instancji i organu, jako niepopartego materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz przekonującą argumentacją. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie Województwa, że zawarta pomiędzy zaineresowaną a skarżącym umowa, której przedmiotem był udział eksperta w wyborze projektu do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego jest umową o dzieło, a zatem wadliwe zakwalifikowanie spornej umowy skutkowało wadliwym zastosowaniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ naruszył przepis art. 734 § 1 w zw. z art. 750 k.c., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że łącząca strony umowa była umową o świadczeniu usług, a nie umową o dzieło, w myśl art. 627 k.c., pomimo że specyfika umowy zawartej z zainteresowaną wskazuje na wszelkie cechy umowy o dzieło.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Jako, że prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego byłoby w przedmiotowej sprawie zbędne, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie w punkcie 3 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika skarżącej, który działał za stronę przed sądem pierwszej instancji oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną.