II GSK 1575/23

II GSK 1575/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn
Joanna Kabat-Rembelska /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 899/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-15
II GZ 269/22 - Postanowienie NSA z 2022-06-29
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 470
art. 13ha ust. 3 pkt 2, art. 13i ust. 4a, art. 13n, art. 13k ust. 1 pkt 2  i ust. 6 i ust. 7, art. 13 ust. 1 pkt
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 899/22 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 stycznia 2022 r. nr BP.702.1484.2021.0328.BEPO.285 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie błędnych danych dotyczących kategorii pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje w całości od zasądzenia od Z. Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 923/22 rozpoznając skargę Z.Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie błędnych danych dotyczących kategorii pojazdu uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Z.Z. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili [...] października 2020 r. kontrolę mobilną pojazdu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] poruszającego się z przyczepą o nr rej. [...], którym kierował Z.Z. (dalej także: strona, skarżący). Na podstawie okazanych dokumentów oraz informacji pobranych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że dopuszczalna masa całkowita (dmc) pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] wynosiła 11.990 kg, zaś dmc przyczepy o numerze rejestracyjnym [...] wynosiła 13.000 kg, zatem łączna dmc kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 24.990 kg. W konsekwencji, zespół pojazdów należał, w świetle art. 13ha ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., zwanej dalej: u.d.p.), do kategorii 2 pojazdów, o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 ton.
Na podstawie danych uzyskanych z systemu elektronicznego poboru opłat stwierdzono, że podczas przejazdu tego samego zespołu pojazdów 25 września 2020 r. wnoszona była, za pośrednictwem urządzenia viaBOX, opłata elektroniczna dla pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton, to jest według kategorii 1. Tym samym, kierujący naruszył obowiązek wynikający z art. 13i ust. 4a u.d.p.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nałożył na Z.Z. karę pieniężną w wysokości 750 zł za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdu wykonywanego pojazdem [...] września 2020 r.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji.
Wyjaśniając motywy uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że wadliwość zaskarżonej decyzji polega na nieprawidłowej wykładni art.189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), której następstwem było naruszenie przepisów postępowania.
Zdaniem Sądu, przy ocenie znikomości naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt1 k.p.a. należy uwzględnić okoliczności popełnienia naruszenia, wagę naruszonych obowiązków, motywację sprawcy naruszenia, częstotliwość niedopełnienia przez sprawcę wcześniej (tu - przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej) obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu. Sąd uznał, że w poszczególnych sprawach należało rozważyć, czy usprawiedliwione jest zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czyli odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie przez stronę naruszania prawa. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, w świetle którego nie można mówić o znikomej wadze naruszenia, skoro opłaty elektroniczne mają na celu zapewnienie środków na zadania związane z rozbudową i utrzymaniem infrastruktury drogowej. Zdaniem Sądu, taka argumentacja nie jest trafna, ponieważ co do zasady każdy obowiązek administracyjnoprawny, którego naruszenie jest zagrożone karą pieniężną, ma na celu ochronę określonego dobra publicznego, a mimo to w art. 189f § 1 k.p.a. ustawodawca przyjął, że od nałożenia kary pieniężnej należy odstąpić w razie spełnienia przewidzianych prawem przesłanek.
Sąd wskazał, że naruszenie przez skarżącego obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu nie zdarzyło się przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej przeprowadzonej 20 października 2020 r. i nie wiązało się z osiągnięciem przez skarżącego jakiejkolwiek korzyści lub uniknięcia jakiejkolwiek straty, mogłyby świadczyć o znikomości naruszenia, uzasadniającej zastosowanie w danej sprawie art. 189f § 1 k.p.a. Sąd zauważył, że organ nie dokonał analizy czy tego rodzaju okoliczności mogą uzasadniać odstąpienie od nałożenia kary, a w konsekwencji nie weryfikował, że zachodziły one w tej sprawie.
Sąd uznał, że organ przy analizie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej pominął to, że kara administracyjna ma charakter przede wszystkim prewencyjny, gdyż jej zasadniczym celem jest skłonienie konkretnego podmiotu, który narusza prawo administracyjne (prewencja indywidualna), jak i innych potencjalnych sprawców deliktów administracyjnych (prewencja ogólna) do przestrzegania norm administracyjnoprawnych. W ocenie Sądu, trudno mówić o prewencyjnym charakterze kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za naruszenia popełniane w okresie kilku miesięcy, a stwierdzane przy okazji jednej kontroli mobilnej - przez pobranie informacji o tych naruszeniach z systemu elektronicznego poboru opłat, które to informacje przez kilka miesięcy w tym systemie były umieszczone i nie spotkały się z niezwłoczną reakcją organu.
W podstawie prawnej wyroku Sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.).
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył opisany wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) w związku z art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ nie ocenił, czy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i pominął okoliczności, które miałyby znaczenie przy ocenie znikomości naruszenia prawa, podczas gdy organ zebrał i należycie rozpatrzył materiał dowodowy trafnie przyjmując, że z uwagi na charakter dobra chronionego prawem oraz brak należytej staranności skarżącego, nie istniały podstawy do uznania znikomego charakteru naruszenia;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art, 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych tej sprawy prowadzącą do przyjęcia, że zachowanie strony powinno zostać ocenione przez pryzmat normy określonej w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy właściwa ocena powinna prowadzić Sąd do wniosku, że stwierdzone w tej sprawie naruszenia popełnione przez skarżącego w dniu 7 października 2020 r. nie są tożsame z naruszeniami popełnionymi w innych dobach, a co za tym idzie brak jest podstaw do przyjęcia, że organ miał do czynienia z tym samym zachowaniem sprawcy, co jest konieczne dla zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.;
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 2 pkt 1-2 i § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ błędnie zaniechał wezwania strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa poprzez wykazanie uiszczenia całości kwoty jakiej wskutek przejazdów nie wpłacono, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Sąd nie wyjaśnił w jaki sposób organ miałby zastosować się do dyspozycji art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. skoro system poboru opłat nie daje możliwości dopłacenia kwoty za przejazdy już po ich zakończeniu, a dodatkowo kierowca nie jest użytkownikiem systemu i nie wnosi opłaty elektronicznej, stąd też niemożliwym byłoby zobowiązanie kierowcy do zapłaty kwoty na poczet tej opłaty;
4) obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 189 f § 1 pkt 112 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13i ust. 4a w związku z art. 13ha ust. 3, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że popełnienie przez skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej winno skutkować uznaniem stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego, co powinno mieć znaczenie dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary określonych w art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w sytuacji gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych powinna prowadzić Sąd do wniosków, że naruszenie obowiązku z art. 13i ust. 4a u.d.p. ma charakter jednoczynowy skutkowy, co wpływa na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. z uwagi na brak możliwości przyjęcia, że strona zaprzestała naruszenia prawa, a także z uwagi na brak możliwości uznania, że wielość naruszeń wynika z jednego zachowania sprawcy;
5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj, art. 189f § 2 pkt 1-2 i § 3 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku naruszenia przez kierowcę obowiązku o którym mowa w art. 13i ust. 4a u.d.p. istnieje możliwość wezwania strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa, co miałoby warunkować zastosowanie art. 189 f § 2 i 3 k.p.a., podczas gdy charakter naruszonego przez stronę obowiązku uniemożliwia jego wykonanie po dokonaniu przejazdu, zatem organ nie mógł wzywać stronę do wykonania obowiązku, którego ta wykonać nie może.
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) w związku z art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ nie ocenił, czy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i pominął okoliczności, które miałyby znaczenie przy ocenie znikomości naruszenia prawa, podczas gdy organ zebrał i należycie rozpatrzył materiał dowodowy trafnie przyjmując, że z uwagi na charakter dobra chronionego prawem oraz brak należytej staranności skarżącego, nie istniały podstawy do uznania znikomego charakteru naruszenia;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art, 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych tej sprawy prowadzącą do przyjęcia, że zachowanie strony powinno zostać ocenione przez pryzmat normy określonej w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy właściwa ocena powinna prowadzić Sąd do wniosku, że stwierdzone w tej sprawie naruszenia popełnione przez skarżącego w dniu 7 października 2020 r. nie są tożsame z naruszeniami popełnionymi w innych dobach, a co za tym idzie brak jest podstaw do przyjęcia, że organ miał do czynienia z tym samym zachowaniem sprawcy, co jest konieczne dla zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.;
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 2 pkt 1-2 i § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ błędnie zaniechał wezwania strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa poprzez wykazanie uiszczenia całości kwoty jakiej wskutek przejazdów nie wpłacono, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Sąd nie wyjaśnił w jaki sposób organ miałby zastosować się do dyspozycji art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. skoro system poboru opłat nie daje możliwości dopłacenia kwoty za przejazdy już po ich zakończeniu, a dodatkowo kierowca nie jest użytkownikiem systemu i nie wnosi opłaty elektronicznej, stąd też niemożliwym byłoby zobowiązanie kierowcy do zapłaty kwoty na poczet tej opłaty;
4) obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 189 f § 1 pkt 112 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13i ust. 4a w związku z art. 13ha ust. 3, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że popełnienie przez skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej winno skutkować uznaniem stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego, co powinno mieć znaczenie dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary określonych w art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w sytuacji gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych powinna prowadzić Sąd do wniosków, że naruszenie obowiązku z art. 13i ust. 4a u.d.p. ma charakter jednoczynowy skutkowy, co wpływa na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. z uwagi na brak możliwości przyjęcia, że strona zaprzestała naruszenia prawa, a także z uwagi na brak możliwości uznania, że wielość naruszeń wynika z jednego zachowania sprawcy;
5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj, art. 189f § 2 pkt 1-2 i § 3 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku naruszenia przez kierowcę obowiązku o którym mowa w art. 13i ust. 4a u.d.p. istnieje możliwość wezwania strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa, co miałoby warunkować zastosowanie art. 189 f § 2 i 3 k.p.a., podczas gdy charakter naruszonego przez stronę obowiązku uniemożliwia jego wykonanie po dokonaniu przejazdu, zatem organ nie mógł wzywać stronę do wykonania obowiązku, którego ta wykonać nie może.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontroli instancyjnej sprawowanej, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji, w którym przesądzono, że skarżący naruszył sankcjonowany prawnie obowiązek wprowadzenia do urządzenia służącego do poboru opłat elektronicznych prawidłowych danych o kategorii pojazdu. Uwzględnienie skargi nastąpiło natomiast w wyniku przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że ocena organu co do możliwości zastosowania w tej sprawie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary określonej w art. 189f k.p.a. była wadliwa.
Kwestionując wyrok Sądu pierwszej instancji, skarżący kasacyjnie organ stawia zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Jednakże przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół błędnej wykładni z art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2, § 3 k.p.a. w związku z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p., która zdaniem strony skarżącej kasacyjnie doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji decyzji. Mając zatem na względzie wskazany sposób sformułowania zarzutów i zachodzący pomiędzy nimi związek treściowy, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostały kontroli kasacyjnej łącznie, jako zarzuty wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest przede wszystkim z art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2, § 3 k.p.a. w związku z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że popełnienie przez skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej winno skutkować uznaniem stwierdzonego naruszenia za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego oraz prowadzić do uznania, że skoro naruszenie prawa na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p. było jednym naruszeniem wieloczynowym oraz nie zostało uprzednio popełnione, czyli jest przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej i przerwane przez skarżącego po kontroli, a skarżący nie odniósł z niego bezpośredniej korzyści, to świadczy to o znikomej wadze naruszenia, a wymierzenie indywidualnych kar za szereg analogicznych naruszeń jest nieproporcjonalne. Z tymi zarzutami pozostają w ścisłym związku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zmierzają do wykazania, że w tej sprawie organ trafnie ocenił istnienie braku przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a zatem nie było podstaw do zarzucenia organowi naruszenia art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej podważają zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, wychodząc z argumentacji osadzonej na poglądzie o błędnej wykładni i w efekcie niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
W tym kontekście należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do zbliżonych w istocie problemów prawnych dotyczących zastosowania – jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji – przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawach dotyczących kar pieniężnych nałożonych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1160/23; II GSK 1185/23; II GSK 1186/23, 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19; II GSK 1090/19; II GSK 1092/19 oraz 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 294/20; II GSK 1386/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że warunkiem zastosowania art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a zatem zarówno znikomej wagi naruszenia prawa, jak i zaprzestania naruszenia prawa. Przyjął także, że zaprzestanie naruszenia prawa odnosi się wyłącznie do tzw. deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że ocena jej zaistnienia nie może odnosić się do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych (zob. A. Wróbel, art. 189f k.p.a., t. 5 – 6, [w]: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2022; A. Celera, J.G. Firlus, art. 189f k.p.a., t. 4, [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, WKP 2019).
Z powyższego wynika, że z uwagi na zawarty w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymóg zaprzestania naruszania prawa, przepis ten nie ma zastosowania do zachowania podmiotu polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu (por. A. Cebera i J. G. Firlus, art. 189f. [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019 oraz A. Wróbel, art. 189f [w]: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Jest to, zdaniem NSA, koncepcja o tyle słuszna, że w przypadku jednorazowego naruszenia obowiązku lub zakazu nie można mówić o zaprzestaniu popełniania deliktu. Określony, jednostkowy delikt popełnia się i nie można tego stanu naruszenia już cofnąć.
W powołanym już orzeczeniu z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w relacji do treści sankcjonowanego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art.13 ust.1 pkt 3 u.d.p. w związku z art. 13 k ust. 1 pkt 2 tej ustawy, sprzeczne z nim zachowanie ma charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega bowiem na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, wraz z którym dochodzi do stanu niezgodnego z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd ten pozostaje aktualny w odniesieniu do naruszenia jedynego obowiązku, jaki został nałożony przez ustawodawcę na kierowców w związku z opłatą elektroniczną – obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych. W relacji do treści sankcjonowanego obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdów w celu uiszczenia opłaty elektronicznej w stosownej wysokości, o którym mowa w art. 13i ust. 4a w związku art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. i art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., sprzeczne z nim zachowanie ma z całą pewnością charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega bowiem, na naruszeniu obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdów, co skutkuje brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w stosownej wysokości, wraz z którym dochodzi do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Oznacza to, że w odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zastosowania, co skutkuje brakiem podstaw, a zarazem możliwości stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdów. Określone nim przesłanki muszą bowiem ziścić się łącznie.
Tak określony zakres stosowania omawianej przesłanki nie pozostaje bez wpływu na ocenę odnośnie do braku skuteczności argumentacji WSA w zakresie, w jakim eksponuje znaczenie tej okoliczności, iż w trakcie kontroli mobilnej przeprowadzonej 20 października 2020 r. z systemu elektronicznego poboru opłat pobrano informacje o kilkudziesięciu incydentach (naruszeniach) polegających na wskazaniu niewłaściwej klasy pojazdu przypisanego do urządzenia viaBOX, które miały miejsce od 17 czerwca 2020 r. do dnia kontroli.
Zdaniem NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, znaczenie tej okoliczność powinno być rozpatrywane w płaszczyźnie odnoszącej się do oceny skuteczności sankcji administracyjnej wiązanej z naruszeniem obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdów i związanym z tym brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd we właściwej wysokości oraz jej funkcji motywacyjnej. Wobec tego również, że istota oraz funkcje rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie przepisu art. 13k ust. 6 i ust. 7 u.d.p. sprzeciwiają się, co trzeba podkreślić, nakładaniu więcej niż jednej kary za naruszenia stwierdzone w trakcie jednej doby – przedstawione wnioski tym bardziej należałoby więc uznać za uzasadnione.
Zauważyć także należy, w odniesieniu do argumentacji zawartej w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, że powtarzalność deliktów jednorazowych i jednocześnie skutkowych nie "przekształca" ich w delikt wieloczynowy o charakterze ciągłym.
W rozpoznawanej sprawie przesłanka zaprzestania naruszenia prawa, o której stanowi art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie została spełniona, z tego też względu ewentualne niedostatki w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie odnoszącym się do oceny wagi naruszenia prawa nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, a tym samym za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do tego zagadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Ma bowiem rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił, że w tej sprawie organ błędnie pominął możliwość wezwania strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa poprzez wykazanie uiszczenia całości kwoty, jakiej wskutek przejazdów nie wpłacono. Zgodnie z art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
W tym kontekście należy ponownie podkreślić, że jak trafnie zwrócono uwagę w doktrynie – naruszenia prawa, gdy miało ono charakter jednorazowy i nieciągły, usunąć się nie da (A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz..., art. 189f, nb 22). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że w przypadku art. 189f § 2 k.p.a. chodzi o przywrócenie przez stronę stanu zgodnego z prawem (tak S. Gajewski, Kodeks..., s. 113; A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz..., art. 189f, nb 22) bądź "usunięcie skutków naruszenia" (M. Jabłoński [w:] Kodeks..., red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, art. 189f, nb 14). W nawiązaniu do powyższych stanowisk usunięcie naruszenia prawa rozumieć należy jako usunięcie przyczyny powstania stanu niezgodnego z prawem, na przykład uzyskanie stosownego zezwolenia lub koncesji, wycofanie z obrotu sfałszowanej partii żywności czy też przedłożenie prawem wymaganego zabezpieczenia.
W niniejszej sprawie, z uwagi na charakter popełnionego naruszenia, brak jest możliwości usunięcia naruszenia prawa. Nie można usunąć po przejeździe, naruszenia polegającego na braku wprowadzenia w terminie do urządzenia służącego do poboru opłat prawidłowych danych o kategorii pojazdu w związku przejazdem płatnym odcinkiem drogi krajowej. Wykonanie obowiązku po terminie nie będzie stanowić usunięcia skutków naruszenia ani też zaprzestania naruszania.
W konsekwencji należy zatem uznać, że i w tym zakresie nieprawidłowy był pogląd Sądu pierwszej instancji, że zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych powodów zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości (pkt 1 sentencji).
Ponieważ istota sprawy została uznana przez Naczelny Sąd Administracyjny za dostatecznie wyjaśnioną, NSA uznał także za zasadne rozpoznać skargę i przyjął, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne stanowiły dostateczną podstawę nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu. To, że doszło do naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust.4a u.d.p. w istocie w tej sprawie było okolicznością bezsporną, niekwestionowaną przez skarżącego i w pełni wykazaną przez organ.
Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny – orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. – w punkcie drugim sentencji wyroku oddalił skargę jako niezasadną.
Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości