II GSK 2017/22

II GSK 2017/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 380/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-05-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 179a, art. 135.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 155, art. 16 par. 1.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2020 poz 470
art. 40 ust. 11.
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 380/21 w sprawie ze skargi P. W. i K. Sp. z o.o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2020 r. nr SKO-4204/235/2020 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w zakresie opłaty nałożonej za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., w sprawie ze skargi kasacyjnej P. W. i K. Sp. z o.o. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2021 r., w sprawie ze skargi P. W. i K. Sp. z o.o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2021 r., w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej, uchylił powołany wyrok z dnia 11 maja 2021 r., 2. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Inowrocławia z dnia 13 listopada 2020 r. oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
decyzją z dnia 15 kwietnia 2019 r., Zarząd Powiatu Inowrocławskiego zezwolił Spółce na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej [...] ul. Sz. w Inowrocławiu (działka drogowa nr [...] i [...] obr. [...]), w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w dniach od 18 kwietnia 2019 r. na czas nieoznaczony oraz ustalił opłatę za umieszczenie urządzeń.
Wymieniona droga powiatowa została pozbawiona kategorii drogi powiatowej na mocy uchwały Nr XVIII/174/2020 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. poz. 2483) i w konsekwencji stała się drogą gminną na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.). W związku z zaistniałą zmianą Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta Inowrocławia o zmianę przedmiotowej decyzji z dnia 15 kwietnia 2019 r., w zakresie opłaty, zgodnie z obowiązującymi opłatami dla dróg gminnych.
Decyzją z dnia 13 listopada 2020 r., Prezydent Miasta Inowrocławia odmówił zmiany decyzji Zarząd Powiatu Inowrocławskiego we wnioskowanym przez stronę zakresie wskazując, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie mógł być zastosowany z uwagi na to, że decyzja z dnia 15 kwietnia 2019 r. w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego jest decyzją związaną.
Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ w motywach wskazał na niedopuszczalność zmiany decyzji, która ma charakter związany oraz która została wydana w innym stanie faktycznym. Zaznaczył, że zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą wydano tę decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r. oddalił skargę Spółki na tą decyzję.
W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił swoje poprzednie orzeczenie, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy oraz decyzję Prezydenta Miasta Inowrocławia z dnia 13 listopada 2020 r.
Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane na tle tożsamych spraw, Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter uzupełniający w relacji do – zasadniczego – rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej i nie traci jednocześnie charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego. Sąd stwierdzi, że z tych przyczyn stanowisko organu oraz stanowisko wyrażone w uprzednio wydanym wyroku, odnośnie charakteru decyzji, o zmianę której występowała Spółka, było nieprawidłowe.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że pomimo zmiany kategorii drogi, a przez to organu nią zarządzającego oraz wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, decyzja nadal kształtuje treść praw i obowiązków jej adresata związanych z pozostawaniem urządzeń w pasie drogowym.
Za chybioną Sąd I instancji uznał argumentację, że żądanie ustalenia opłaty w związku z kontynuowaniem zajęcia pasa drogowego, przez te same urządzenia, w niezmienionej lokalizacji, według stawki przewidzianej dla dróg gminnych mogłoby być realizowane wyłącznie w odrębnej sprawie, po zainicjowaniu nowego postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty. Sąd wskazał, że przy wydawaniu nowych zezwoleń za zajęcie pasa drogowego wskazanego odcinka, w stanie prawnym ukształtowanym stosowną uchwałą Rady Powiatu Inowrocławskiego w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej, organ zobowiązany był uwzględnić nowe stawki opłaty właściwe dla dróg gminnych. W tej sytuacji, wyeliminowanie możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń było nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronionych nimi wartości.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 179a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 179a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2021 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Bd 380/21 przed przedstawieniem skargi kasacyjnej P. W. i K. Sp. z o.o. w I. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, a podstawy skargi kasacyjnej nie są oczywiście usprawiedliwione, bowiem występuje rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach podobnych do przedmiotowej sprawy;
2) art. 179a p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że na tle badanej sprawy podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, w sytuacji, gdy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie jest jednolicie odmienne niż to dotychczas prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2021 r. nr SKO-4204/235/2020 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Inowrocławia z dnia 13 listopada 2020 r., nr WDT-II.6852.1.100.2020 w sytuacji, gdy brak jest podstaw do zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy art. 155 K.p.a., gdyż doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego i w konsekwencji do powstania nowej sprawy administracyjnej, a nadto rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a w konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który w ramach autokontroli (art. 179a p.p.s.a.) - kontrolując zgodność z prawem wyroku tegoż Sądu z dnia 11 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Bd 380/21), na skutek wniesionej skargi kasacyjnej od tego wyroku, uznał, iż wyrok ten należy uchylić i rozpatrując sprawę ponownie należy uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2021 r, nr SKO-4204/235/2020 (a także poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Inowrocławia z 13 listopada 2020, nr WDT-II.100.2020) w przedmiocie zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej Zarządu Powiatu Inowrocławskiego z dnia 15 kwietnia 2019 r. podjętej w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej w zakresie odnoszącym się do ustalonej tą decyzją opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, stwierdził, że wskazany wyrok WSA z 11 maja 2021 r. i zaskarżone decyzje organów nie są zgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że według Sądu I instancji organy administracji publicznej niezasadnie odmówiły uwzględnienia wniosku strony o zmianę wymienionej decyzji ostatecznej w zakresie odnoszącym się do ustalenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, albowiem wbrew stanowisku organów administracji (i Sądu I instancji wyrażonym w wyroku z 11 maja 2021 r.) zmianie tej nie sprzeciwiał się art. 155 k.p.a. oraz określone nim przesłanki jego stosowania. W tym zwłaszcza warunek zachowania wymogu tożsamości sprawy, który mógł być - zdaniem tego Sądu - uznany za spełniony, a to wobec zmiany kategorii drogi (z powiatowej na gminną), a co za tym idzie także jej zarządcy.
Skarga kasacyjna SKO w Bydgoszczy, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w ocenie, iż wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 maja 2022 r. jest zgodny z prawem, czego konsekwencją powinno być oddalenie skargi kasacyjnej SKO w Bydgoszczy, wniesionej w stosunku do tego wyroku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzutem niezasadnym jest z całą pewnością zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.179a p.p.s.a. "poprzez jego zastosowanie i uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2021 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Bd 380/21 przed przedstawieniem skargi kasacyjnej P. W. i K. Sp. z o.o. w I. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, a podstawy skargi kasacyjnej nie są oczywiście usprawiedliwione, bowiem występuje rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach podobnych do przedmiotowej sprawy oraz "poprzez nieuprawnione przyjęcie, że na tle badanej sprawy podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, w sytuacji, gdy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie jest jednolicie odmienne niż to dotychczas prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy" (pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej). Przypomnieć należy, iż art. 179a p.p.s.a. stanowi, że: "Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Bydgoszczy niewadliwie zastosował instytucję autokontroli w niniejszej sprawie mając na względzie uznanie przez tenże Sąd I, iż podstawy skargi kasacyjnej wniesionej w stosunku do wyroku tegoż Sądu z dnia 11 maja 2021 r. sygn. (akt II SA/Bd 380/21) są oczywiście usprawiedliwione. Sąd I instancji przywołał w tym zakresie dominującą linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowaną w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, którą Sąd I instancji podzielił. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu z treści art. 179a p.p.s.a. nie wynika aby w tej sytuacji "oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjne" musiały wynikać z jednolitego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (jednolitej linii orzeczniczej), ale muszą wynikać z przekonania Sądu I instancji opartego ewentualnie na tym stanowisku doktryny i judykatury, które uważa za prawidłowe. Usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej (art. 179a p.p.s.a.) występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. tezę do wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r. , sygn. akt VIII SA/Wa 269/16).
Przechodząc do analizy zarzutu pomieszczonego w punkcie 3) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji w zaskarżonym tu wyroku "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2021 r. nr SKO-4204/235/2020 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Inowrocławia z dnia 13 listopada 2020 r., nr WDT-II.6852.1.100.2020 w sytuacji, gdy brak jest podstaw do zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy art. 155 k.p.a., gdyż doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego i w konsekwencji do powstania nowej sprawy administracyjnej, a nadto rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego.", Naczelny Sąd Administracyjny go nie podzielił. Merytoryczne rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić przypomnieniem, że zagadnienie możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (co do ustalonej wysokości należnej z tego tytułu opłaty), było już przedmiotem gruntownej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyrokach: z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 180/21, II GSK 55/21, II GSK 179/21, II GSK 185/21, II GSK 377/21; z 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1588/21, II GSK 1596/21; z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 565/22; z 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 1422/22.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za swoje poglądy prawne wyrażone w przywołanych wyżej judykatach, a zwłaszcza w wyroku NSA z dnia z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 565/22, który dotyczy analogicznego stanu faktycznego i prawnego, jaki występuje w zaskarżonym tu wyroku WSA z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 380/21. Rację ma Sąd I instancji w zaskarżonym tu wyroku, iż wbrew stanowisku prezentowanemu w wyroku tegoż Sądu z dnia 11 maja 2021 r. oraz decyzjach organów administracji, zaskarżonych do Sądu I instancji w tej sprawie, brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 155 k.p.a., czemu miałby się sprzeciwiać związany charakter decyzji ostatecznej, o zmianę której wystąpiła strona, a ponadto brak zachowania wymaganego tym przepisem prawa warunku tożsamości sprawy. W punkcie wyjścia - a ponadto odwołując się w tej mierze do poglądu prawnego wyrażanego już przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie tożsamej, jak w rozpatrywanej sprawie, gdy chodzi o jej przedmiot, istoty sporu prawnego (zob. np. wyroki NSA z dnia: 27 lipca 2021 r. sygn. akt: II GSK 188/21, II GSK 181/21, II GSK 182/21, II GSK 182/21, II GSK 184/21; 9 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2085/21; z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 565/22) - przypomnienia wymaga, że z treści art. 155 k.p.a. wynika, że przesłankami jego stosowania jest: po pierwsze, ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; po drugie, wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; po trzecie, brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; i w końcu po czwarte, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem lub uchyleniem takiej decyzji. Jakkolwiek przy tym faktem jest, iż zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu, to jednak - co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia prawidłowej rekonstrukcji systemowego kontekstu obowiązywania art. 155 k.p.a. oraz konsekwencji tego stanu rzeczy - nie ma ona charakteru bezwzględnie obowiązującego. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. wprost bowiem stanowi, że uchylenie lub zmiana takich decyzji - to jest decyzji ostatecznych - stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do tego w pełni uprawnionego wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz - co trzeba podkreślić - z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Z punktu widzenia zakresu jego stosowania w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania ukierunkowanego na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym (o czym mowa jeszcze dalej) istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej - i abstrahując już nawet od tego, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie ma to zasadniczego znaczenia, o czym mowa dalej, że z normatywnej treści art. 155 k.p.a. nie wynika, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji, aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych (zob. w tej mierze np.: A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 15, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., II GSK 4224/17, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2020 z. 3, poz. 26) - zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności.
Odnosząc się z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających do istoty spornego w sprawie zagadnienia trzeba podnieść, że jakkolwiek rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej z dnia 15 kwietnia 2019 (nr 48 Z/2019) r., o którego zmianę wystąpiła strona skarżąca, nosi cechy związania, to jednocześnie, jak z kolei wynika to z ust. 11 art. 40 ustawy o drogach publicznych, stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co uznać należy za oczywiste i logiczne. Tym samym, jeżeli by nawet zakres stosowania art. 155 k.p.a. ograniczyć wyłącznie do rozstrzygnięcia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, to za uzasadniony należałoby uznać ten wniosek oparty na wzajemnej relacji przywołanych rozstrzygnięć, a mianowicie, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego musi siłą rzeczy - a to z uwagi na wskazane relacje oraz ich charakter - obejmować swoim zakresem także uchylenie lub zmianę rozstrzygnięcia odnoszącego się do ustalenia opłaty za jego zajęcie. Zwłaszcza, gdy w kontekście charakteru omawianych relacji podkreślić, że regulacji art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające - jak na przykład decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego - lecz także, co znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym (zob. A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 6, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021) decyzje zobowiązujące, a taki właśnie charakter ma rozstrzygnięcie ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego. Strona nabywa bowiem prawa także na podstawie decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym są również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej. Także więc ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki, może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155.
Jeżeli rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter wtórny w relacji do - zasadniczego - rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to nie może to pozostawać bez wpływu na wniosek, że to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej i nie traci jednocześnie - co trzeba podkreślić w kontekście argumentu o prawnej reglamentacji możliwości zajęcia pasa drogowego - charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również tak, że zmianie decyzji ostatecznej z dnia 15 kwietnia 2019 r. w zakresie, o który wnioskowała strona skarżąca, sprzeciwia się brak tożsamości stanu faktycznego i stanu prawnego postępowania, w którym decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony, a mianowicie postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. Podkreślając, że istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interes społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, w nie mniej stanowczy sposób trzeba podkreślić, że w analizowanym zakresie chodzi o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, rozumianej - w sytuacji dokonania zmiany stanu prawnego - jako zachowanie, czy też utrzymanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność, co prowadzi do wniosku, że nowa regulacja prawna, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08; Z. Kmieciak art. 155, t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak) lex 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich 2018, z. 9, poz. 96).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, co miałoby się sprzeciwiać zmianie decyzji z dnia 15 kwietnia 2019 r. przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Z całą pewnością bowiem, tezy przeciwnej nie sposób jest - wbrew stanowisku organów administracji - wywodzić z okoliczności zmiany kategorii drogi, a mianowicie zmiany kategorii z drogi powiatowej na gminną, co nastąpiło uchwałą Nr XVIII/174/2020 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej odnosząc się do drogi powiatowej nr [...], na odcinku opisanym w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji z okoliczności zmiany zarządcy drogi. Tego rodzaju zmiana w żadnym istotnym stopniu, ani też zakresie nie wpływa bowiem na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną z dnia 15 kwietnia 2019 r., o czym w pełni zasadnie trzeba wnioskować na tej podstawie, że essentialia negotii, a więc przedmiotowo istotne elementy tego stosunku prawnego pozostają nie tylko, że bez istotnych zmian - gdy porównać dotychczasowy stan prawny oraz stan prawny po zmianach wprowadzonych przywołaną uchwałą - to co więcej, są zachowywane w zasadniczej swej postaci. W dalszym ciągu bowiem, w zmienionym stanie prawnym zachowany jest szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako obiektu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwość jego zajęcia, co powoduje, że zachowuje również swoją aktualność zasada, iż zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w drodze decyzji opartej na konstrukcji uznania, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata - a więc ekwiwalent za zajęcie pasa drogowego - ustalana przez zarządcę drogi. W dalszym ciągu również, wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco-zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Tym samym, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, wysokość samej opłaty za zajecie pasa drogowego, w związku z tym, że nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną, nie wpływa jedocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Jego ramy są bowiem zachowane. W dalszym ciągu bowiem chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną - uprawnienie do zajęcia pasa drogowego i obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłaty - oraz o zachowujący ciągłość w przedstawionym powyżej rozumieniu stan prawny i niezmieniony w kwestiach prawnie istotnych stan faktyczny (zob. również uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09). Jakkolwiek więc w uzasadnieniu prezentowanych racji WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z 11 maja 2021 r. i organy administracji w swoich decyzjach odwołały się do argumentów ze znaczenia okoliczności zmiany kategorii drogi, a co za tym idzie zmiany jej zarządcy oraz zmiany wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, to jednak z przedstawionego punktu widzenia argumenty te nie mogły być uznane za przydatne, a co za tym idzie nie mogły służyć temu, aby z ich pozycji skutecznie podważać możliwość zmiany wymienionej decyzji ostatecznej w zakresie, w jakim wystąpiła o to strona skarżąca.
Podnieść przy tym należy - odwołując się w tej mierze do poglądu prawnego prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia: 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II GW 12/14; 23 marca 2018 r. sygn. akt II GW 70/17, II GW 71/17; II GW 72/17, II GW 2/18; wyrok z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2085/21) - że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli dalszego zajmowania pasa drogi przez adresata pierwotnie wydanej decyzji, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego pierwotnie wydaną decyzją ostateczną - co nota bene wynika również z prezentowanego w sprawie stanowiska organów administracji, a mianowicie, że pomimo zmiany kategorii drogi, a przez to jej zarządcy oraz wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, decyzja ostateczna, o której zmianę wystąpiła strona, nadal kształtuje treść jej praw i obowiązków związanych z pozostawaniem urządzeń w pasie drogowym - a konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że aktualnie właściwy zarządca drogi (właściwy rzeczowo organ administracji) posiada możliwość zmiany dotychczasowych decyzji w niezbędnym zakresie.
W konsekwencji powyższego nie można więc zaakceptować prawidłowość stanowiska WSA w Bydgoszczy wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z 11 maja 2021 r. i organów administracji i w tym zakresie, że żądanie ustalenia opłaty w związku z kontynuowaniem zajęcia pasa drogowego (przez tę samą stronę, te same urządzenia, w niezmienionej lokalizacji) według stawki przewidzianej dla dróg gminnych, mogłoby być realizowane wyłącznie w odrębnej sprawie, a więc po zainicjowaniu nowego postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych argumentów oraz w opozycji do stanowiska organów administracji jednocześnie podnieść - co nie jest bez znaczenia - że wobec tego, iż przy wydawaniu nowych zezwoleń za zajęcie pasa drogowego wskazanego odcinka drogi, w stanie prawnym ukształtowanym przywołaną powyżej uchwałą Nr XVIII/174/2020 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. właściwy organ administracji jest zobowiązany uwzględniać inne niż pierwotnie stawki opłaty, a mianowicie (nowe) stawki opłaty za zajęcie pasa drogi gminnej, brak możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń z całą pewnością byłby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), czego konsekwencją byłoby naruszenie chronionych nimi wartości. Prowadziłoby to bowiem do różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a siłą rzeczy od tego, kiedy doszło do zajęcia pasa drogowego oraz bez uwzględnienia przy tym tego elementu, którym jest zmiana kategorii drogi, istota z punktu widzenia ustalenia i stosowania właściwej stawki należnej opłaty.
Z wszystkich przedstawionych powodów, wskazany w punkcie 3) petitum skargi kasacyjnej SKO w Bydgoszczy zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony. Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji z dnia 11 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Bd 380/21), a wydany w oparciu o art. 179a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. należy uznać za prawidłowy, czyli zgodny z prawem .
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.