II GSK 1573/25

II GSK 1573/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Rysz
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 57/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-03-06
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 54 par. 2, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 57/23 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 57/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania zażalenia stwierdził, że: Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej dopuściło się bezczynności w sprawie rozpatrzenia zażalenia G. K. na postanowienie Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach z 6 września 2018 r. (pkt 1); bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zobowiązał Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej do rozpoznania zażalenia G. K. , o którym mowa w punkcie 1 sentencji, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 3); przyznał od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz G. K. sumę pieniężną w wysokości 7 140,52 zł (pkt 4).
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:
Pismem z 29 stycznia 2022 r. G. K. (dalej: skarżąca, strona) wniosła skargę na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: Prezydium NRA, organ) w sprawie rozpatrzenia zażalenia z 19 października 2018 r. na postanowienie zawarte w uchwale z 6 września 2018 r. nr 31 (w piśmie z 8 maja 2024 r. skarżąca wyjaśniła, że dotyczy uchwały z 6 września 2018 r. – w skardze początkowo błędnie została wskazana data podjęcia uchwały 11 kwietnia 2019 r.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, że akta osobowe skarżącej znajdują się w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 720/22. W ocenie organu, z uwagi na brak dysponowania aktami osobowymi skarżącej, nie było możliwe merytoryczne odniesienie się do odwołania skarżącej, przy czym organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż nierozpoznanie wniosku nie było zawinione.
W piśmie z 30 października 2023 r. skarżąca uzupełniła skargę wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do rozpoznania zażalenia skarżącej z 19 października 2018 r. w terminie 1 miesiąca od wydania wyroku oraz na mocy art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) wniosła o przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., jak również zasądzenie kosztów postępowania, a nadto wniosła o przeprowadzenie dowodów z pism tutejszego Sądu.
Pismem z 22 marca 2024 r. organ wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na prawomocne i wykonalne orzeczenie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury o wydaleniu skarżącej z Adwokatury.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że z akt administracyjnych (trzy tomy dotyczące sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 3903/23 i jeden tom ze sprawy VI SA/Wa 720/22 wypożyczony z Naczelnego Sądu administracyjnego oraz dokumentów nadesłanych w wykonaniu wezwania sądu; dokumenty przesłane do sprawy VI SAB/Wa 51/23 przy piśmie z 18 grudnia 2024 r., uzupełnione przy piśmie z 3 lutego 2025 r. uchwała wraz z pełnym uzasadnieniem), wynika, że Okręgowa Rada Adwokacka w Katowicach (dalej: ORA w Katowicach) uchwałą z 13 czerwca 2018 r. nr 36:
- w pkt a) na zasadzie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1184 ze zm.; dalej: ustawa Prawo o adwokaturze) w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawiesiła postępowania wynikające z pism skarżącej uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie skargi na uchwałę Prezydium NRA w Warszawie z 13 marca 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności uchwały ORA w Katowicach z 10 listopada 2016 r.;
- w pkt b) na zasadzie art. 44 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze w zw. z uchwałą Nr 1 Zgromadzenia Izby Adwokackiej w Katowicach z 11 maja 2018 r. umorzyła skarżącej zaległości z tytułu składek korporacyjnych za okres do miesiąca maja 2015 r. włącznie z uwagi na przedawnienie;
- w pkt c) i d) zostały zawarte pouczenia o możliwości wniesienia odwołania i zrzeczenia się z prawa do wniesienia odwołania.
Następnie skarżąca wniosła o sprostowanie ww. uchwały w zakresie punktu b), w konsekwencji czego organ uchwałą z 6 września 2018 r. nr 31 sprostował uchwałę Nr 36 z 13 czerwca 2018 r. w ten sposób, że umorzył skarżącej zaległości z tytułu składek korporacyjnych za okres do miesiąca lutego 2015 r. włącznie z uwagi na przedawnienie.
Zażalenie skarżącej na powyższą uchwałę z 6 września 2018 r. wpłynęło do ORA w Katowicach 22 października 2018 r. (k. 9 akt administracyjnych opisanych jako tom IV akta zastępcze).
Następnie 23 października 2018 r. zażalenie zostało przesłane do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej celem rozpoznania (k. 10, k. 7 akt administracyjnych opisanych jako tom IV akta zastępcze). Pismem zaś z 31 października organ drugiej instancji zwrócił się do ORA w Katowicach o uzupełnienie akt, które zostały uzupełnione – pismo z 7 listopada 2018 r. (k. 11 i 12 akt administracyjnych opisanych jako tom IV akta zastępcze).
Strona wniosła skargę na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania zażalenia.
WSA w Warszawie uwzględniając tę skargę strony wskazał, że najpóźniej od grudnia 2018 r., a więc miesiąca następnego po miesiącu, w którym ORA przekazała Prezydium NRA zażalenie skarżącej na postanowienie zawarte w uchwale ORA z 25 czerwca 2019 r., nie zostały podjęte przez Prezydium NRA jakiekolwiek czynności w sprawie. Natomiast z kolejnych otrzymywanych przez organ pism wynikało, że skarżąca domaga się rozpoznania zażalenia – wniosła bowiem ponaglenie z 22 września 2021 r. i skargę na bezczynność organu w styczniu 2022 r., a w końcu - wobec przekazania ww. skargi po ustawowym terminie - zainicjowała postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w listopadzie 2023 roku (VI SO/Wa 30/23). Organ otrzymywał korespondencję z WSA w Warszawie (odpis wniosku o wymierzenie organowi grzywny, odpis postanowienia o wymierzeniu organowi grzywny w sprawie VI SO/Wa 30/23), na podstawie której powinny były zostać podjęte czynności w sprawie, nadal ich jednak nie podjął.
Również skarga na bezczynność w niniejszej sprawie z 29 stycznia 2022 r. nie wymusiła na organie podjęcia jakichkolwiek działań w sprawie. Nawet odpowiedź na skargę została sporządzona po ponad roku (tak wynika z daty odpowiedzi na skargę tzn. 19 kwietnia 2023 r.), przy czym została nadana dopiero 10 sierpnia 2023 r.
Według WSA organ nie podejmując czynności w sprawie, tzn. rozpoznania zażalenia, od grudnia 2019 r. skutecznie uniemożliwiał skarżącej skorzystanie z prawa do sądu, zarówno poprzez brak wydania orzeczenia, które skarżąca mogłaby zaskarżyć do sądu administracyjnego, jak również poprzez zaniechanie przekazania skargi na bezczynność wraz z odpowiedzią na skargę w 30 dniowym terminie (wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a.), jak również przyczynił się do przedłużania niniejszego postępowania (sprawa została zarejestrowana w tutejszym Sądzie 22 sierpnia 2023 r. i przez niemal rok organ nie udostępnił żądanych dokumentów).
Za niezasadne uznał WSA zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie organu o braku możliwości nadania sprawie merytorycznie biegu z uwagi na brak akt administracyjnych (osobowych), gdyż to Prezydium NRA jest dysponentem akt administracyjnych (osobowych) skarżącej, a wielość spraw, wniosków, odwołań czy zażaleń składanych przez skarżącą nie może mieć wpływu na możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że działania skarżącej mogą przedłużać postępowanie, ale nie mogą być uzasadnieniem dla braku prowadzenia postępowania, gdyż organ powinien tak zorganizować pracę, aby składane pisma (wnioski, zażalenia, odwołania) otrzymały prawidłowy bieg. Samo przesłanie akt administracyjnych (osobowych) do sądu administracyjnego czy powszechnego nie wyklucza możliwości kontynuowania toczących się w organie postępowań. Organ winien posiadać wiedzę, gdzie znajdują się właściwe akta sprawy, do której sprawy są dołączone, kiedy i czy zostały zwrócone, ma możliwość zwrócenia się do sądu z prośbą o ich wypożyczenie, ale przede wszystkim powinien dopilnować sporządzenia odpisów dokumentów wypożyczonych lub przesłanych akt, tak aby możliwość dalszego prowadzenia postępowania nie została zachwiana. Sąd wskazał także, że znane mu są z urzędu sytuacje, kiedy organ do postępowań wpadkowych przesyła akta administracyjne np. odmowa zawieszenia postępowania, a następnie w przypadku braku zwrotu akt administracyjnych przez sąd z uwagi na toczące się postępowanie wywołane wniesieniem skargi kasacyjnej, już po merytorycznym zakończeniu postępowania, przesyła ponownie akta administracyjne tworząc kolejne odpisy lub przesyłając oryginały powstałe po przesłaniu akt do wcześniejszej sprawy. Także sporządzanie akt zastępczych, odpisów dokumentów może stać się elementem ułatwiającym odtworzenie akt w przypadku ich ewentualnego zagubienia.
WSA uznał, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ przez ponad 6 lat, tj. od grudnia 2018 r. do dnia wydania niniejszego wyroku w dniu 6 marca 2025 r. pozostawał w bezczynności, która jest oczywista, znaczna i niezaprzeczalna, co Sąd uznał za działanie wbrew określonym standardom, naganne, naruszające przepisy, opóźniające czy utrudniające realizację stronie prawa do Sądu, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla tego typu praktyki, wyrażające ewidentnie niewłaściwy stosunek organu do złożonego zażalenia i strony postępowania, przyczyniając się do utraty zaufania do organów. Sąd wziął też pod uwagę to, że w okresie pozostawania organu w bezczynności, toczyło się postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącej (z uzasadnienia postanowienia z 11 października 2023 r. Sądu Najwyższego II ZK 19/22 przedłożonego przez organ wynika, że skarżąca w okresie od 20 lutego 2017 r. do 8 marca 2018 r., wykonując zawód adwokata działając czynem o charakterze ciągłym, nie stosowała się do decyzji władz Adwokatury o zawieszeniu jej w czynnościach zawodowych (....), a zażalenie dotyczyło prostowania uchwały w zakresie umorzenia skarżącej zaległości z tytułu składek korporacyjnych).
Sąd zobowiązał też organ na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do rozpoznania zażalenia skarżącej na postanowienie Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach z 6 września 2018 roku, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wskazując, że do dnia wydania wyroku nie został poinformowany przez organ o rozpoznaniu zażalenia skarżącej.
Sąd przyznał też skarżącej sumę pieniężną w wysokości 7140,52 zł wskazując, że kwota ta stanowi jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, określonej w obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 19 lutego 2025 r., a zatem nie przekracza połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (tzn. połowy dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2023), a wysokość przyznanej sumy będzie służyła nie tylko zdyscyplinowaniu organu, ale także niejako wynagrodzi/zrekompensuje stronie wadliwe działanie organu, dolegliwości i niedogodności jakich doznała na skutek bezczynności organu.
Sąd pierwszej instancji wskazał także w uzasadnieniu, że nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego.
II
Prezydium NRA wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie pkt 2 i 4 i wnosząc o jego uchylenie go w zaskarżonej części, ewentualnie zmianę wyroku poprzez miarkowanie wysokości nałożonej na Prezydium NRA sumy do zapłaty skarżącej, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej Instancji, iż bezczynność Prezydium NRA miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy nie doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej od Prezydium NRA sumy pieniężnej w wysokości 7140,52 zł, podczas gdy w świetle stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy przyznanie ww. sumy pieniężnej skarżącej od organu było nieuzasadnione;
3) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu przez Sąd, iż organ nie przekazał dokumentów określonych art. 54 § 2 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ przekazał wszystkie posiadane dokumenty w przedmiotowej sprawie;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca wielokrotnie wysyłała różne pisma do różnych postępowań w jednej kopercie, mieszając równocześnie sygnatury i stany faktyczne. Powodowało to liczne trudności z precyzyjnym kwalifikowaniem jej pism. Charakter i tryb składania przez skarżącą pism uniemożliwia odpowiednią i szybką reakcję procesową. W związku z faktem wielości spraw sądowoadministracyjnych i tożsamego ich charakteru, akta administracyjne oraz osobowe są wysyłane do różnych spraw, sądów i organów, dlatego też wielokrotnie powstaje problem ze skompletowaniem ich i przesłaniem do właściwych organów. Prowadzone postępowania toczyły się przed różnymi sądami, co cały czas utrudniało i nadal utrudnia lokalizację akt administracyjnych i osobowych skarżącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że skarżąca nie jest już członkiem adwokackiego samorządu zawodowego, gdyż zostało wydane prawomocne i wykonalne orzeczenie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury w Warszawie o jej wydaleniu i że z tego powodu przed WSA złożono wniosek o umorzenie postępowania, gdyż nie ma już żadnych związków natury prawnej i faktycznej skarżącej z adwokaturą, a wszelkie postępowania administracyjne, których dotyczy przedmiotowa sprawa, zostały już prawomocnie zakończone, natomiast Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił braku umorzenia niniejszego postępowania, szczególnie w kontekście art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Do skargi kasacyjnej załączono m.in. uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 24 kwietnia 2025 r. w sprawie rozpatrzenia zażalenia skarżącej od uchwały ORA w Katowicach z dnia 6 września 2018 r.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej odrzucenie, albowiem organem uprawnionym do wniesienia skargi jest Prezydium NRA i to ono powinna wnieść opłatę od skargi, a nie NRA. Ponadto skarżąca wskazała, że organ uznał i wykonał wyrok WSA podejmując uchwałę w dniu 24 kwietnia 2025 r., bez akt osobowych, którą skarżąca zaskarżyła. Z ostrożności procesowej wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji, dlatego NSA rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie organ objął zakresem skargi kasacyjnej wyłącznie pkt 2 i 4 kontrolowanego wyroku WSA w Warszawie. Tym samym zakres kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku został ograniczony do tej jego części, w której Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność Prezydium NRA miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz przyznał od Prezydium NRA na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 7140,52 zł (pkt 4). W pozostałej zaś części ocena prawna dokonana w zaskarżonym wyroku w zakresie pkt 1 i 3 jest wiążąca, jako że nie została poddana przez żadną ze stron kontroli instancyjnej.
Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie jest zasadny.
Według autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że bezczynność Prezydium NRA miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż charakter i tryb składania przez skarżącą pism uniemożliwia odpowiednią i szybką reakcję procesową. W związku z faktem wielości spraw sądowoadministracyjnych i tożsamego ich charakteru akta administracyjne oraz osobowe są wysyłane do różnych spraw, sądów i organów, dlatego też wielokrotnie powstaje problem ze skompletowaniem ich i przesłaniem do właściwych organów. W konsekwencji– zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - w przedmiotowej sprawie dostrzec można liczne kwestie, które wpływają na usprawiedliwienie bezczynności, a także uzasadnienie niemożności rozpatrzenia spraw terminowo, chociażby z uwagi na fakt, iż akta sprawy "krążyły" wówczas po różnych sądach.
Odnosząc się do tak postawionego i uzasadnionego zarzutu należy przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zostało pozostawione uznaniu sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych oraz zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 198/22).
Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z zasadami, wedle których powinny działać podmioty administrujące w demokratycznym państwie prawnym. Jedną z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym jest zasada szybkości i prostoty postępowania określona w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy to rozumieć jako nakaz możliwie szybkiego działania organów, jednak bez uszczerbku dla wnikliwości postępowania, tj. bez uszczerbku dla realizacji zasady prawdy materialnej. Ciążące na organie zobowiązanie do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie może jednak służyć jako wytłumaczenie prowadzenia sprawy w sposób przewlekły, czy też pozostawanie w bezczynności. Organ administracji publicznej będąc gospodarzem postępowania, podejmując decyzje dotyczące przeprowadzenia określonych czynności poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia, a zmierzających do ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, winien w taki sposób i terminie je przeprowadzić, aby w pełni zrealizować również zasadę szybkości postępowania. Rozwinięcie zasady szybkości i prostoty działania organów administracji publicznej przewidzianej w art. 12 k.p.a. stanowi art. 35 k.p.a. określający terminu załatwienia spraw. Skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania mają na celu wyegzekwowanie od organu realizacji zasady szybkości postępowania, przy jednoczesnym uwzględnieniu zachowania zasady prawdy obiektywnej. Terminowość i niewadliwość wydanych rozstrzygnięć organu administracji służy stronom postępowania, ale i samemu organowi, który nie jest wówczas narażony na uwzględnienie przez sąd skarg tak merytorycznych, jak i dotyczących bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania.
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie zawarte w uchwale ORA z 6 września 2018 r. pismem z dnia 19 października 2018 r. i do dnia wyroku WSA tj. do dnia 6 marca 2025 r. nie zostało ono rozpoznane. Jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, od grudnia 2018 r. (a więc miesiąca następnego po miesiącu, w którym ORA przekazała Prezydium NRA zażalenie skarżącej), nie zostały podjęte przez Prezydium NRA jakiekolwiek czynności mające na celu rozpoznanie tego zażalenia. Wynika to z przedstawionych przez Sąd pierwszej instancji okoliczności sprawy, których autor skargi kasacyjnej nie podważa.
Organ tłumaczy się tym, że wielość pism kierowanych przez stronę uniemożliwiała mu odpowiednią i szybką reakcję procesową, gdyż "akta osobowe są wysyłane do różnych spraw, sądów i organów, dlatego też wielokrotnie powstaje problem ze skompletowaniem ich i przesłaniem do właściwych organów". Zasadnie jednak uznał Sąd pierwszej instancji, że to nie usprawiedliwia wieloletniej bezczynności organu w tej sprawie. Podkreślenia wymaga bowiem, że stan bezczynności istniał przez ponad 6 lat, co w zestawieniu z miesięcznym terminem załatwienia sprawy stanowi wyjątkowo rażące naruszenie przez organ zasady szybkości. Już sam okres trwania postępowania uzasadniał przyjęcie, że bezczynność organu miała charakter rażący.
Usprawiedliwienia dla tak znaczącej bezczynności organu nie stanowią też wskazywane przez organ trudności w rozeznaniu się w intencjach skarżącej i kłopot ze skompletowaniem akt sprawy. Jeśli organ miał wątpliwości co do treści pisma z 19 października 2018 r., to powinien był wezwać stronę o jego sprecyzowanie. Nawet zaś jeśli tego nie uczynił, to wszelkie wątpliwości zostały rozwiane treścią licznych późniejszych pism, które organ otrzymywał, a z których już jednoznacznie wynikało, że skarżąca domaga się rozpoznania zażalenia. Także jednak te pisma, tj. ponaglenie z 22 września 2021 r., a następnie skarga na bezczynność wniesiona w styczniu 2022 r., nie skłoniły organu do działania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postawę organu w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo określił jako naganną.
Tę negatywną ocenę postawy organu dodatkowo uzasadnia również zachowanie się organu już po wniesieniu skargi na bezczynność, tj. przekazanie jej znacznie po ustawowym terminie (skarga na bezczynność została przekazana z prawie 17 miesięcznym opóźnieniem) i złożenie odpowiedzi na skargę po ponad roku. Z powodu przekazania ww. skargi po ustawowym terminie, w listopadzie 2023 roku zainicjowane zostało postępowanie o wymierzenie organowi grzywny (postanowienie WSA z 12 lipca 2024r. o nałożeniu grzywny, sygn. akt VI SO/Wa 30/23). Wszystkie te okoliczności nie wymusiły jednak na Prezydium NRA podjęcia jakichkolwiek działań w sprawie do dnia wydania wyroku przez WSA.
W realiach niniejszej sprawy oceny, że doszło do rażącej bezczynności nie mogły zmienić okoliczności podnoszone przez organ, tj. wskazujące na niemożność nadania sprawie skarżącej biegu przez ponad 6 lat z uwagi na brak akt administracyjnych (osobowych), gdyż te miały być przesyłane do różnych sądów i organów w związku z wielością postępowań, w których skarżąca jest stroną.
W orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, że brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu, organu wyższej instancji lub innego organowi w związku z prowadzoną inną sprawą z udziałem tej samej strony, nie może usprawiedliwiać braku podejmowania przez ten okres czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji do jej załatwienia. Brak akt administracyjnych przekazanych sądowi lub innemu organowi, nie zwalnia bowiem organu z zarzutu bezczynności, bądź przewlekłości postępowania (zob. wyroki NSA z: 8 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2644/23; 5 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1115/23; 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 481/15; 9 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1843/13; 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2211/10). To organ jest gospodarzem postępowania i to na organie spoczywa obowiązek dołożenia starań o zapewnienie należytej dynamiki postępowania. Rzeczą organu jest tak zorganizować tok prowadzonej sprawy, aby brak akt nie uniemożliwiał mu jej załatwienie w ustawowym terminie. W niniejszej sprawie zatem organ winien był albo prowadzić odrębne akta np. w formie odpisów, albo przed poczynić wszystkie ustalenia faktyczne i prawne umożliwiające mu załatwienie sprawy bez oczekiwania na zwrot akt, bądź też zwrócić się o wypożyczenie akt. Z żadnej z tych możliwości organ nie skorzystał. Niesłusznie zatem Prezydium NRA w okoliczności braku akt upatruje okoliczności usprawiedliwiających 6-letnią bezczynność.
Postępowanie Prezydium NRA w prowadzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego skarżącej uznać należy za wyjątkowo naganne, świadczące o braku profesjonalizmu organu, który takim profesjonalizmem powinien się wykazywać. Prezydium NRA jest bowiem organem wykonawczym Naczelnej Rady Adwokackiej, która m. in. reprezentuje adwokaturę, sprawuje nadzór nad działalnością Prezydium NRA, sprawuje nadzór nad działalnością okręgowych rad adwokackich oraz nadzór nad kształceniem aplikantów przez te rady (art. 59 ustawy Prawo o adwokaturze). Zadaniem adwokatury jest udzielanie pomocy prawnej, współdziałanie w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz kształtowaniu i stosowaniu prawa (art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze). Sposób procedowania w tej sprawie przez Prezydium nie realizował tych zadań, ograniczając też podstawowe prawo jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Okoliczności podniesione przez Prezydium na uzasadnienie zarzutu naruszenia przez Sąd art. 149a § 1a p.p.s.a. nie zasługują zatem na uwzględnienie.
Nie mógł zostać uwzględniony także wskazany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym ustaleniu, że organ nie przekazał dokumentów określonych w ww. przepisie, podczas gdy organ przekazał wszystkie posiadane dokumenty w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie nadesłał akt administracyjnych (osobowych) skarżącej, do czego był zobowiązany stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Konsekwencją nieprzekazania przez organ w ustawowym terminie skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę był wniosek skarżącej o wymierzenie Prezydium NRA grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. WSA w Warszawie postanowieniem z 12 lipca 2024 r., sygn. akt VI SO/Wa 30/23, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 6000 zł. To orzeczenie zostało utrzymane w mocy postanowieniem NSA z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II GZ 560/24. NSA odwołując się do utrwalonego orzecznictwa tego Sądu stwierdził, że żadna okoliczność nie zwalnia organu od obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy oraz ewentualnie odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego.
Powyższa okoliczność nieprzekazania akt administracyjnych nie tylko wynika z akt sądowych rozpoznawanej sprawy, ale została również potwierdzona ww. orzeczeniami. W skardze kasacyjnej zaś tych konkretnych okoliczności nie zakwestionowano, wskazując ogólnie, że "wszystkie akta administracyjne zostały przesłane do Naczelnego Sadu Administracyjnego w kwietniu 2021 r., pozostałe zostały również dosłane jako załącznik do pisma z dnia 11 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. VI SA/Wa 3903/23". Skarżący kasacyjnie jest więc niekonsekwentny, bo z jednej strony wskazuje najpierw, że przekazano "wszystkie" akta, a potem pisze o "pozostałych", nade wszystko zaś sam przyznaje, że nie zostały one przekazane do niniejszej sprawy, tj. do sprawy o sygn. akt VI SAB/Wa 57/23, wskazuje bowiem inne sygnatury.
Brak jest także podstaw do uwzględnienia sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., które zdaniem autora skargi kasacyjnej polegało na nieuzasadnionym przyznaniu skarżącej od Prezydium NRA sumy pieniężnej w wysokości 7 140,52 zł.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji przyznał skarżącej kwotę stanowiącą jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, określonej w obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 19 lutego 2025 r., a zatem nie przekraczała ona połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (tzn. połowy dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2023 r.) wskazując, że wysokość przyznanej sumy będzie służyła nie tylko zdyscyplinowaniu organu, ale także wynagrodzi/zrekompensuje stronie wadliwe działanie organu, dolegliwości i niedogodności jakich doznała na skutek bezczynności organu.
Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. wyroki NSA z: 7 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1499/24; 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22). Zdaniem NSA taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania, chodzi bowiem o oddziaływanie na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw. Uzasadnienie przez Sąd pierwszej instancji wysokości przyznanej sumy pieniężnej powoływało się na te właśnie przesłanki, pozostawało zatem w granicach pozostawionego Sądowi uznania. Jego zgodności z prawem nie podważa w świetle okoliczności tej sprawy pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że korzystanie przez skarżącą z jej procesowych uprawnień można kwalifikować jako nadużywanie prawa podmiotowego w celu czerpania korzyści finansowej.
W odniesieniu do zasygnalizowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nieuzasadnienia przez WSA kwestii braku umorzenia niniejszego postępowania w szczególności w kontekście art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. NSA stwierdza, że wobec niesformułowania w tym zakresie zarzutu kasacyjnego, kwestia ta nie podlega ocenie przez NSA.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o jej oddaleniu.