II GSK 1559/25

II GSK 1559/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Zalewski /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
III SA/Łd 896/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2025-04-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 896/24 w sprawie ze skargi S. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 września 2024 r. nr SKO.4141.916.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I. Wyrokiem z 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 896/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyniku rozpoznania skargi S. "O." w Ł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 12 września 2024 r. nr SKO.4141.916.2024 w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 1 lipca 2024 r. nr 4013.2.0059.1.2024; zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz S. "O." w Ł. 14 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
1. Prezydent Miasta Łódź decyzją z 25 maja 2022 r. nałożył na S. "O." w Ł. karę pieniężną w wysokości 620 780 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy P. ul. (...) w Ł. (dz. nr (...), obr. (...)) na wysokości posesji nr (...) w celu funkcjonowania parkingu o powierzchni (...) m2 z zainstalowaniem blokad od dnia 25 maja 2017 r. do dnia 26 czerwca 2020 r. oraz funkcjonowania leżących blokad w okresie od dnia 27 czerwca 2020 r. do dnia 22 lutego 2022 r. (powierzchnia zajęcia (...) m2) bez zezwolenia zarządcy drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 9 sierpnia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
2. Prezydent Miasta Łódź decyzją z 8 grudnia 2022 r. nałożył na spółdzielnię karę pieniężną w wysokości 632 940 zł za zajęcie pasa drogowego przedmiotowej drogi w celu funkcjonowania parkingu z zainstalowaniem blokad od dnia 26 maja 2017 r. do dnia 26 czerwca 2020 r. oraz funkcjonowania leżących blokad parkingowych od dnia 27 czerwca 2020 r. do dnia 17 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 4 września 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję spółdzielnia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 14 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 766/23, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łódź z 8 grudnia 2022 r. W powyższym wyroku Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny w oparciu o zebrany materiał dowodowy prawidłowo ustalić okres zajęcia pasa drogowego oraz jego powierzchnię, ponadto zweryfikować i ocenić zaktualizowanie się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, które powinno zostać szczegółowo uzasadnione zgodnie z wymogami określonymi w z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.).
3. Prezydent Miasta Łódź decyzją z 1 lipca 2024 r. nałożył na spółdzielnię karę pieniężną w wysokości 339 920 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy P. ul. (...) (dz. nr (...), obręb (...)) na wysokości posesji nr (...) w celu funkcjonowania parkingu z zainstalowaniem blokad dnia 26 czerwca 2020 r. o powierzchni (...) m2 oraz funkcjonowania leżących blokad parkingowych od dnia 27 czerwca 2020 r. do dnia 17 marca 2022 r. o powierzchni (...) m2. Obliczenie wysokości kary zostało przeprowadzone wg wyliczenia "stawka (zł) x 10 dla kar x rozmiar (m2) x liczba dni = opłata (zł)", czyli 0,20 zł x 10 x (...) m2 x 1 dzień = 260 zł oraz 3 zł x 10 x (...) m2 x 629 dni = 339 660 zł.
4. Decyzją z 12 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta Łódź.
5. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łódź z 1 lipca 2024 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.).
We wstępie Sąd pierwszej instancji podniósł, że w wyroku z 14 marca 2024 r. Sąd jednoznacznie wskazał, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących nieprawidłowego ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (protokołów z kontroli przeprowadzonych w terenie wraz z załączonymi fotografiami i mapami geodezyjnymi) wynikają różniące się między sobą wymiary przyjętych granic zajętej części pasa drogowego oraz w zależności od okresu zajęcia, różniące się między sobą powierzchnie zajętego pasa drogowego, w efekcie czego organy przyjęły w swoich decyzjach uśrednione długości górnej i dolnej granicy zajęcia, a także w zależności od okresu zajęcia przyjęły różne powierzchnie zajęcia – tj. (...) m2 parkingu z zainstalowanymi blokadami albo (...) m2 samych leżących blokad.
Wobec powyższego, mając na względzie znaczenie przepisu art. 81a k.p.a., organy powinny przyjąć najkorzystniejszy dla strony wariant obliczeń zajętej powierzchni pasa drogowego. Sąd w wyroku tym, w końcowych wytycznych dla organów zobowiązał je do prawidłowego ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego z zastrzeżeniem, że nie stanowi o wadliwości pomiaru fakt jego dokonania przez pracowników organu, tj. nie ma konieczności przeprowadzenia go przez geodetę, ponieważ takiego warunku nie formułuje art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645, dalej "u.d.p.").
W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie zastosowały się do tak sformułowanych wytycznych zawartych w prawomocnym orzeczeniu z 14 marca 2024 r., czym naruszyły art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Sądu nie mieści się w kategoriach "dokonania pomiaru przez organ" czynność ustalenia tego wymiaru wyłącznie za pomocą dostępnych organowi narzędzi informatycznych (aplikacji). Ustalenie wymiaru powinno mieć charakter realny, tzn. co do zasady ma zostać wykonane w terenie, z użyciem niezbędnego w tym celu narzędzia (urządzenia) pomiarowego i nadto czynność ta powinna zostać odpowiednio udokumentowana stosownymi zapisami w protokole, pożądana byłaby także dokumentacja fotograficzna, choć głównie do celów dowodowych, ponieważ wprost przepisy takiego wymogu nie formułują. Tak ustalony wymiar powinien odzwierciedlać rzeczywistą powierzchnię, a zatem nie jest dopuszczalne dokonywanie żadnych zaokrągleń czy uśrednień, o ile regulacja szczególna takiej ewentualności by nie dopuszczała, ponieważ tak określone wartości nie odzwierciedlałyby stanu rzeczywistego, co jest nie do zaakceptowania wobec faktu, że mają one stanowić podstawę nałożenia na stronę sankcji za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.
Tymczasem jak wskazał Sąd pierwszej instancji, organ I instancji takiego pomiaru nie dokonał. Zamiast tego stwierdził, że powierzchnię zajętego pasa obliczono automatycznie na mapie z użyciem funkcji służącej do obliczania pola zaznaczonej powierzchni, udostępnionych przez Łódzki Ośrodek Geodezji. Dalej wskazano także, że mapa nr 2 jest zrzutem ekranu z aplikacji iNet udostępnianej przez Łódzki Ośrodek Geodezji. Wynika z niego, że zajęta przestrzeń ma kształt trapezu o nierównych bokach. Górna granica zajętego pasa drogowego to krawężnik o długości (...) m, dolna granica zajętego pasa to granica działki o długości (...) m, granica lewa to krawężnik o długości (...) m, granica prawa to krawężnik o długości (...) m. Jednocześnie organ wskazał, że należało uśrednić te wyniki, aby utworzyć figurę prostokąta, a otrzymany tym sposobem wynik wskazuje na powierzchnię zajętego pasa drogowego w wysokości (...) m2, zaś przestrzeń pomiędzy krawężnikami a granicą działki to przestrzeń pasa drogowego.
Z podniesionych wyżej względów, Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie doszło zarówno do naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, co uzasadniało uchylenie decyzji organów obydwu instancji.
6. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Organ wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. w dwóch aspektach:
1) przez nieuzasadnione uznanie, że organy obu instancji nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Łodzi z 14 marca 2024 r. o sygn. akt III SA/Łd 766/23 w zakresie powierzchni zajęcia pasa drogowego, podczas gdy organy obu instancji w ślad za wskazaniami Sądu zawartymi w ww. wyroku ustaliły powierzchnię zajęcia pasa drogowego przyjmując rzeczywiste wartości (odległości) posługując się dostępnymi narzędziami informatycznymi, tj. aplikacją iNet udostępnioną przez Łódzki Ośrodek Geodezji, która pozwala w sposób precyzyjny określić powierzchnię zajęcia pasa drogowego, zaś wbrew twierdzeniom Sądu I instancji ustalenia tego wymiaru w terenie po pierwsze nie wymaga żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, po drugie nie oznacza dokładniejszego pomiaru i wreszcie wobec faktu parkowania samochodów na działce przy ul. (...) (dz. nr (...), obręb (...)) jest niecelowe,
2) przez złamanie zasady związania sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu sądu w tej samej sprawie poprzez wskazanie, że nie było podstaw do przyjęcia innego celu zajęcia niż w postaci urządzenia parkingu w miejscu nieobjętym strefą płatnego parkowania, podczas gdy w wyroku WSA w Łodzi z 14 marca 2024 r. o sygn. akt III SA/Łd 766/23 Sąd nie zakwestionował takiego postępowania organów obu instancji i organy te ponownie przeprowadzając postępowanie były zobowiązane do skorygowania jedynie tych uchybień, które zostały wskazane przez Sąd w tamtym wyroku, a ocena prawna i wskazania zawarte w ww. wyroku wiązały także Sąd orzekający ponownie w tej sprawie, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowały uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 września 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
2. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie przesłanek nieważnościowych nie stwierdzono, co oznacza, że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczony przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, obejmującymi zarzuty naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że to strona skarżąca określa zakres kontroli sądowej, wskazując przepisy, które – jej zdaniem – zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony, uzupełniać jej zarzutów ani domyślać się podstaw kasacyjnych. Przytoczenie ich musi być jednoznaczne i precyzyjne, gdyż tylko naruszenia wyraźnie wskazane w skardze mogą być przedmiotem oceny kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania, czy sąd pierwszej instancji naruszył inne przepisy niż te, które zostały przytoczone w skardze kasacyjnej (por. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04; wyrok NSA z 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
3. Na wstępie podkreślić należy, że zagadnienia związane ze stosowaniem art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz problematyką ustalania zakresu zajęcia pasa drogowego były już wielokrotnie przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności należy wskazać wyroki z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1506/23 i II GSK 1682/23, a także wyroki z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1652/24, oraz z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1586/21. Sąd w obecnym składzie w pełni podziela poglądy prawne wyrażone w tych orzeczeniach, co uzasadnia ich wykorzystanie przy ocenie zarzutów kasacyjnych.
4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
5. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że ich treść wskazuje, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na stronę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.
6. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym skarżący organ kwestionuje ocenę Sądu pierwszej instancji dotyczącą niewykonania przez organy obu instancji wiążących wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 marca 2024 r., sygn. III SA/Łd 766/23, w zakresie ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu są wiążące nie tylko dla sądu ponownie rozpoznającego sprawę, lecz przede wszystkim dla organów administracji publicznej, które mają obowiązek przeprowadzić postępowanie zgodnie z zakresem i treścią tych wskazań. Przepis ten wyklucza możliwość ich modyfikowania, zawężania lub zastępowania własną interpretacją organu.
W wyroku z 14 marca 2024 r. WSA jednoznacznie wskazał, że organy muszą nie tylko "ustalić" powierzchnię zajęcia pasa drogowego, lecz przede wszystkim usunąć istniejące w aktach sprawy rozbieżności wynikające z kontroli terenowych, dokumentacji fotograficznej i danych geodezyjnych. Sąd zwrócił uwagę, że w materiale dowodowym występują różne wartości powierzchni oraz różne długości i szerokości zajętych odcinków, co wykluczało możliwość miarodajnego określenia zakresu zajęcia. W tych okolicznościach obowiązkiem organu – wynikającym zarówno z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak i art. 153 p.p.s.a. – było przeprowadzenie ponownych, spójnych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, a nie oparcie się na dotychczasowych, wzajemnie niespójnych danych.
Jak trafnie ustalił Sąd pierwszej instancji, organy nie wykonały tych obowiązków. W ponownym postępowaniu organy nie usunęły wskazanych rozbieżności, lecz przyjęły wartości "uśrednione", niepoparte żadną nową analizą dowodową. Powołanie się przez skarżący organ na zastosowanie narzędzia informatycznego (iNet) nie zmienia tej oceny. Z akt nie wynika bowiem, jakie konkretne dane wprowadzono do aplikacji ani jakimi kryteriami kierowano się przy wyborze punktów pomiarowych. Sama aplikacja geodezyjna może stanowić jedynie narzędzie pomocnicze i nie zwalnia organu z obowiązku wyjaśnienia wcześniejszych rozbieżności ani konfrontacji tych danych z innymi dowodami w sprawie, czego organ nie uczynił. Wyrok WSA z 2024 r. nie nakazywał zastosowania konkretnej techniki pomiaru, lecz zobowiązywał do wyeliminowania sprzeczności dowodowych — a tego organy nie zrobiły.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy obu instancji nie przeprowadziły żadnych nowych czynności dowodowych. Organ pierwszej instancji powielił wcześniejsze ustalenia, a organ odwoławczy je zaaprobował, nie odnosząc się w ogóle do wskazań Sądu dotyczących konieczności precyzyjnego ustalenia powierzchni i okresu zajęcia oraz rozważenia możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. W istocie ponownie wydane decyzje powtarzają wadliwości, które legły u podstaw uchylenia poprzedniej decyzji. Taki sposób działania organów stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a.
Związanie organu oceną prawną sądu, wynikające z art. 153 p.p.s.a., ma jak zasadnie wskazuje piśmiennictwo, charakter "bezwzględny, normatywnie pełny i wykluczający jakąkolwiek dowolność organu administracji zarówno co do przebiegu dalszego postępowania, jak i jego wyniku (por. W. Trybka, Istota oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sądu administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego 2/2014, s. 38–40). Autor ten trafnie podnosi również, że naruszenie wskazań sądu stanowi w istocie naruszenie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), gdyż organ stawia własną ocenę ponad ocenę sądu, któremu ustrojowo powierzono kontrolę działalności administracji publicznej. Tezy te znajdują pełne odzwierciedlenie w realiach przedmiotowej sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, iż organy nie wykonały wiążących wskazań wynikających z wyroku z 14 marca 2024 r., a zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie stanowi jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami WSA i jako taki nie może zostać uwzględniony.
7. Odnosząc się następnie do drugiego zarzutu, w którym skarżący organ zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez rzekome "złamanie zasady związania oceną prawną i wskazaniami" wyrażonymi w prawomocnym wyroku z 14 marca 2024 r., poprzez odwołanie się w uzasadnieniu do celu zajęcia pasa drogowego (urządzenie parkingu w miejscu nieobjętym strefą płatnego parkowania), Naczelny Sąd Administracyjny również nie znajduje podstaw do jego uwzględnienia.
Z treści wcześniejszego wyroku WSA nie wynika bowiem, aby Sąd ten w jakikolwiek sposób ograniczał organom zakres ponownego rozpoznania sprawy wyłącznie do czysto technicznej korekty parametrów (powierzchni i okresu zajęcia). Przeciwnie – Sąd wskazał na konieczność całościowego zweryfikowania stanu faktycznego, w tym także w kontekście przesłanek ewentualnego odstąpienia od nałożenia kary, co wymagało ponownej oceny wszystkich istotnych okoliczności, w tym sposobu i celu wykorzystania pasa drogowego przez stronę. W realiach przedmiotowej sprawy cel zajęcia – urządzenie prywatnego parkingu z blokadami poza systemem strefy płatnego parkowania – stanowi element stanu faktycznego istotny zarówno dla kwalifikacji zajęcia jako bezprawnego, jak i dla oceny, czy zachodzą przesłanki zastosowania instytucji łagodzących (np. odstąpienia od kary).
Związanie sądu i organów oceną prawną z art. 153 p.p.s.a. nie polega na tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd ma zakaz wypowiadania się na temat jakiegokolwiek aspektu stanu faktycznego, który był obecny już w poprzednim postępowaniu. Istota związania sprowadza się do tego, że ani organ, ani sąd nie mogą kwestionować tej części oceny prawnej, którą sąd wyraźnie przesądził, oraz nie mogą pominąć wskazań co do sposobu dalszego postępowania. W poprzednim wyroku WSA nie stwierdził, że kwestia celu zajęcia passa drogowego jest "zamknięta" i nie podlega już żadnej ocenie, lecz skoncentrował się na najpoważniejszych uchybieniach – braku jednoznacznego ustalenia zakresu, czasu zajęcia i braku analizy możliwości odstąpienia od kary. Skoro więc przy ponownym rozstrzyganiu WSA odwołał się do celu zajęcia wyłącznie jako do elementu tła faktycznego oraz dla uzasadnienia, dlaczego w tej konfiguracji okoliczności szczególnie istotne jest rzetelne ustalenie parametrów zajęcia i rozważenie przesłanek łagodzących, nie doszło w żadnym zakresie do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd nie zmienił swojej wcześniejszej oceny prawnej co do kwalifikacji prawnej zachowania strony, ani nie nałożył na organ obowiązków wykraczających poza te, które wynikają z uprzedniego wyroku; natomiast stwierdził, zgodnie z tym wyrokiem, że organ tych obowiązków nie wykonał.
W tym stanie rzeczy zarzut skarżącego organu prowadzi do niedopuszczalnego zawężenia znaczenia art. 153 p.p.s.a., sprowadzającego się de facto do pozbawienia sądu prawa do pełnej kontroli legalności nowej decyzji administracyjnej. Taka wykładnia jest nie do pogodzenia ani z brzmieniem przepisu, ani z jego funkcją gwarancyjną w systemie sądowoadministracyjnym.
7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. miało charakter rażący, a niewykonanie wiążących wskazań Sądu uniemożliwiało utrzymanie w mocy decyzji organów administracji. Wada ta miała fundamentalny wpływ na wynik sprawy, a jej charakter wykluczał możliwość sanacji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych oraz prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.