II GSK 1537/21

II GSK 1537/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Grzegorz Wałejko /sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1215/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-02-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1215/20 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1215/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. F. ("skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. ("organ odwoławczy", "SKO") z [...] października 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od SKO na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Prezydent Miasta B. ("organ pierwszej instancji") na wniosek P. F. decyzją z [...] sierpnia 2020 r., sprostowaną postanowieniem z [...] września 2020 r., na podstawie między innymi art. 39 ust. 1 i 3 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i ust. 3 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: "u.d.p.") zezwolił skarżącemu na zajęcie od [...] do [...] lipca 2020 r. pasa drogowego w celu umieszczenia słupów reklamowych:
1. przy ul. [...], oznaczenie nośnika B [...]1, działka numer [...]1 w obrębie [...]1, "słup" umieszczony w pasie drogowym ulicy powiatowej o powierzchni 9,50 m2;
2. przy ul. [...], oznaczenie nośnika B [...]2, działka numer [...]2 w obrębie [...]2, "słup z szybą" umieszczony w pasie drogowym ulicy powiatowej o powierzchni 6,03 m2;
3. przy Placu [...], oznaczenie nośnika B [...]3, działka numer [...]3 w obrębie [...]3, "słup z szybą" umieszczony w pasie drogowym ulicy gminnej o powierzchni 6,03 m2.
W punkcie II decyzji Prezydent Miasta B. ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych w łącznej wysokości 994,61 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, na podstawie, między innymi, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11 i ust. 13 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., w związku z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z pkt 3 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta B. z [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. [...] oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), decyzją z [...] października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kwestią sporną jest przede wszystkim wielkość powierzchni reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że od kilkunastu lat skarżący na terenie B. miał zlokalizowane w pasach drogowych kilkadziesiąt słupów reklamowych i regularnie występował do Prezydenta Miasta o wydanie zezwoleń za ich lokalizowanie i zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 i art. 40 u.d.p. Organ pierwszej instancji wydając stosowne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego do października 2018 r. dotychczas przyjmował powierzchnię reklamy 2 m2.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie odstąpiono od wydawania korzystnych decyzji w stosunku do skarżącego, który przez lata uiszczał opłaty w zaniżonej wysokości, co stawiało go w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych podmiotów. Utrzymywanie takiego stanu rzeczy, z powoływaniem się na zasadę wyrażoną w art. 8 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. Odstąpienie od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklamowej słupów i należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego było związane z wykonaniem [...] września 2018 r. w obecności skarżącego pomiaru powierzchni reklamowych słupów, który wykazał istotne różnice pomiędzy wnioskowaną przez skarżącego powierzchnią miejsc reklamowych na słupach a faktyczną ich powierzchnią wynikającą z pomiaru. SKO podniosło, że za przyjęciem niejako "z góry" powierzchni reklamowej słupa 2 m2 nie mogą przemawiać wcześniejsze ustalenia skarżącego z Prezydentem Miasta i złożona oferta przy okazji zawierania umowy na wymianę słupów. Kwestia wielkości powierzchni reklamowej jest kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu w toku postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W ocenie SKO nie można także podzielić stanowiska skarżacego, że biorąc pod uwagę widoczność przekrojową oraz zajętość treści, dotychczasowy sposób obliczania z uwzględnieniem 2 m2 powierzchni reklamy był właściwy.
Organ odwoławczy ustalił, że skarżący dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych, jednym określonym jako "słup", drugim określonym jako "słup z szybą" Słupy te różnią się między sobą wielkością powierzchni reklamowej. Powierzchnia reklamy na słupie reklamowym – słupie z szybą, zgodnie z dokonanymi pomiarami wynosi 6,03 m2. Powierzchnia drugiego typu słupów reklamowych wynosi 9,5 m2.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że [...] sierpnia 2020 r. została wydana decyzja zezwalająca skarżącemu na zlokalizowanie słupów reklamowych objętych niniejszym postępowaniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie i powołując się na przepisy art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.
Według Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie należało przede wszystkim mieć na uwadze konsekwencje, jakie ze sobą niesie związanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczania w pasie drogowym reklamy (art. 40 ust. 1 u.d.p.) z decyzją zezwalającą na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Sąd wskazał, że wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (wydawanego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p.) i warunkuje możliwość wydania rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego. Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie (lokalizację) w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p. dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 u.d.p. i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje są wobec siebie komplementarne.
Z powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji wynika, że, dopóki decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym reklamy nie stanie się decyzją ostateczną, dopóty nie jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego przez tę reklamę. W decyzji o zezwoleniu na lokalizację określa się bowiem sposób, miejsce i warunki umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Organ nie może zatem wydać decyzji o zajęciu pasa drogowego, jeżeli nie może zweryfikować czy sposób i miejsce umieszczenia reklamy, wskazane we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – odpowiadają sposobowi i miejscu umieszczenia reklamy a także warunkom umieszczenia reklamy, określonym ostateczną decyzją zezwalającą na lokalizację. Nie jest możliwa taka weryfikacja na podstawie decyzji nieostatecznej.
Sąd zaznaczył, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest wskazanej przez SKO decyzji z [...] sierpnia 2020 r., która jakoby zezwoliła skarżącemu na zlokalizowanie słupów reklamowych objętych niniejszym postępowaniem. Brak także w aktach sprawy dowodów pozwalających na ustalenie, czy i kiedy owa decyzja z [...] sierpnia 2020 r. stała się ostateczna. Brak takiej decyzji uniemożliwia ocenę, czy miejsce usytuowania słupów (reklam) objęte zezwoleniem na lokalizację jest tym samym miejscem, które wskazał skarżący we wniosku o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego i w załączonych do niego mapach.
Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji organ nie wywiązał się z ciążącego na nim na mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy – co mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez stwierdzenie, że brak w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowych reklam (słupów) w pasie drogowym, w miejscu wskazanym w niniejszej sprawie przez skarżącego ewentualnie, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja zezwalająca na lokalizację reklam (wszystkich lub niektórych) w innym miejscu, niż wskazał skarżący we wniosku inicjującym przedmiotową sprawę.
Konieczność uzupełnienia postępowania w powyższym zakresie, które warunkuje możliwość rozstrzygnięcia wskazanego przez Sąd problemu wyprzedzającego kwestie podnoszone w skardze – czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego.
Sąd zaznaczył, że w ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy sposób i miejsce umieszczenia reklamy, wskazane we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – odpowiadają sposobowi i miejscu umieszczenia reklamy a także warunkom umieszczenia reklamy, określonym ostateczną decyzją zezwalającą na lokalizację.
Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniosło także o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2020 r. oraz potwierdzenia jej doręczenia stronie, pisma Prezydenta Miasta B.[...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz wniosku skarżącego z [...] czerwca 2020 r. o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego – na okoliczność obowiązywania w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z [...] sierpnia 2020 r. oraz na okoliczność pokrywania się lokalizacji urządzeń wskazanych we wniosku skarżącego z [...] czerwca 2020 r. z lokalizacją określną ostateczną decyzją lokalizacyjną z [...] sierpnia 2020 r.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnych akt sprawy, wskutek zaniechania wezwania organu odwoławczego z urzędu do uzupełnienia akt sprawy o decyzję lokalizacyjną wydaną przez Prezydenta Miasta B.[...] z [...] sierpnia 2020 r., w sytuacji powzięcia istotnych wątpliwości przez Sąd pierwszej instancji, czy decyzja taka została wydana oraz czy i kiedy stała się ostateczna, co uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny, czy miejsce usytuowania słupów (reklam) objęte zezwoleniem na lokalizację jest tym samym miejscem, które wskazał skarżący we wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i w załączonych do niego mapach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym niekompletność w tym zakresie akt sprawy przedłożonych Sądowi jednoznacznie wynikała z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy wprost powołał się na wydanie przez Prezydenta Miasta B. decyzji lokalizacyjnej, której w aktach sprawy nie było;
2) art. 106 § 3 p.p.s.a., wskutek zaniechania wezwania organu odwoławczego z urzędu na podstawie tego przepisu do uzupełnienia akt sprawy o decyzję lokalizacyjną wydaną przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji powzięcia istotnych wątpliwości przez Sąd pierwszej Instancji, czy decyzja taka została wydana oraz czy i kiedy stała się ostateczna, a ponadto, czy miejsce usytuowania słupów (reklam) objęte zezwoleniem na lokalizację jest tym samym miejscem, które wskazał skarżący we wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i w załączonych do niego mapach, przy czym uzupełnienie akt sprawy w powyższym zakresie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] października 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się wprost na wydanie i obowiązywanie decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2020 r. a także zasadnie przyjął, na podstawie treści decyzji lokalizacyjnej, że miejsce usytuowania słupów (reklam) objęte tą decyzją jest tym samym miejscem, które wskazał skarżący we wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, czego skarżący na żadnym etapie postępowania nie kwestionował, podczas gdy Sąd pierwszej instancji zaniechał wezwania organu odwoławczego z urzędu do uzupełnienia akt sprawy o ww. decyzję lokalizacyjną, w sytuacji powzięcia istotnych wątpliwości, czy decyzja taka została wydana oraz, czy i kiedy stała się ostateczna, a ponadto, czy miejsce usytuowania słupów (reklam) objęte zezwoleniem na lokalizację jest tym samym miejscem, które wskazał skarżący we wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i w załączonych do niego mapach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wskazania co do dalszego postępowania polegające na zobowiązaniu organu odwoławczego do uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania oceny, czy sposób i miejsce umieszczenia reklamy, wskazane we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - odpowiadają sposobowi i miejscu umieszczenia reklamy, a także warunkom umieszczenia reklamy, określonym ostateczną decyzją zezwalającą na lokalizację, w sytuacji, gdy wszystkie te ustalenia zostały już przez organ odwoławczy poczynione i szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś uzupełnienie akt sprawy o decyzję lokalizacyjną z [...] sierpnia 2020 r. powinno nastąpić w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.;
5) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] października 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentację na poparcie zarzutów przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz zrzekło się rozprawy.
Skarżący P. F. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie z [...] czerwca 2021 r. wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowania kasacyjnego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie domniemywać intencji strony skarżącej kasacyjnie, konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Rozpoznana z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że podstawy, na których środek zaskarżenia oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Według art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały tylko w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednak dla określenia ram materialnoprawnych sprawy, od których zależy zakres ustaleń faktycznych potrzebnych dla jej rozpatrzenia, konieczne jest wyjaśnienie podstaw materialnoprawnych decyzji.
Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Właściwy zarządca drogi - jak stanowi art. 38 ust. 3 w zdaniu drugim - może odmówić wydania stosownego zezwolenia w przypadku przewidzianym w punkcie 1 tego przepisu oraz odmawia wydania zezwolenia w przypadkach przewidzianych w punktach 1a i 2. Według art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Art. 40 w ust. 2 pkt 3 u.d.p. stanowi zaś, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.
Z treści powyższych przepisów Sąd pierwszej instancji wywiódł, odwołując się także do poglądów doktryny, że - jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku - zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja administracyjna kształtuje nie tylko stan prawny ale i określony stan faktyczny a ocena prawidłowości zastosowania art. 40 ust. 2 u.d.p. (a w następstwie także przepisów regulujących pobieranie opłaty i ustalanie jej wysokości) w niepotwierdzonym materiałem dowodowym sprawy stanie faktycznym, co do istnienia stosownej decyzji lokalizacyjnej - jest przedwczesna.
Istota sporu sprowadza się tym samym do rozstrzygnięcia o skuteczności stawianych Sądowi pierwszej instancji zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego.
Zarzuty te - w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Przede wszystkich chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - w myśl których to przepisów k.p.a. organy administracji publicznej zobligowane są do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, spoczywa na nich obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów jest o tyle niezrozumiałe, a w konsekwencji nieskuteczne, że – jak już wyżej wskazano - ocena legalności zaskarżonej decyzji wymagała ustalenia, że decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji. Jest to zatem okoliczność istotna dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Poza sporem stosownych dowodów na tę okoliczność w aktach administracyjnych brak (brak decyzji "lokalizacyjnej" i dokumentów potwierdzających jej ostateczność). Zaniechanie przeprowadzenia dowodów na okoliczności mające znaczenie dla sprawy możliwe jest, jeżeli tymi okolicznościami są fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (art. 77 § 4 kp.a.). Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji i akt sprawy nie wynika, aby w tym trybie ustalone zostały okoliczności faktyczne, to jest dokładna treść decyzji lokalizacyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji oraz jej ostateczność. Organ nie dopełnił zatem obowiązku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego.
Usprawiedliwienie nie znajduje też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi (w istotnym dla sprawy zdaniu pierwszym), że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przy tym z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. – do którego odsyła przytoczony art. 133 § 1 powołanej ustawy – niewątpliwie wynika, że na organie spoczywa obowiązek przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy.
Zgodzić należy się z poglądem, że warunkiem koniecznym zaistnienia stanu oznaczającego naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie niekompletnych akt sprawy - w związku z zaniechaniem wezwania do ich uzupełnienia - jest to, aby akta te zostały przedłożone przez organ administracji sądowi administracyjnemu, jako niepełne i niekompletne, co powinno jednoznacznie wynikać z tychże akt (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 70/20 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie twierdzi, aby przedłożyła sądowi akta zawierające komplet dokumentów - ułożonych chronologicznie, złączonych, ponumerowanych, wyposażonych w kartę poglądową (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I FSK 61/20) - to znaczy skompletowanych tak, aby można było stwierdzić, że brak dokumentów nie jest efektem uchybień postępowania dowodowego lecz oczywistym wynikiem wadliwego skompletowania przed przekazaniem do sądu. Tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie nawet nie twierdzi, aby stosowna decyzja lokalizacyjnej oraz dokumenty potwierdzające jej ostateczność zostały włączone do materiału dowodowego (akt sprawy administracyjnej) w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji.
Skład orzekający zwraca też uwagę na trafny pogląd, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są nie tylko przedstawione sądowi akta administracyjne ale też akta sądowe (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3727/18). Tak więc z wyrażonej na gruncie art.133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania sądu administracyjnego pierwszej instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka nie tylko na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ale uwzględnia również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów.
Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził jednak postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. i - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można mu w tym zakresie postawić skutecznego zarzutu.
Zgodnie z tym przepisem (art. 106 § 3 p.p.s.a.) sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Skład orzekający NSA w całej rozciągłości przychyla się do wyrażanych w orzecznictwie na gruncie powołanego przepisu poglądów, że posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., tym samym nie może być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (tak: wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2754/18, wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3138/19 i przywołane tam wcześniejsze orzeczenia).
Fakultatywność przeprowadzenia dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., szczególnie z urzędu, wynika z tego, że zasadniczo orzeczenie sądu powinno być oparte na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, ponieważ do materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w toku postępowania wyjaśniającego, strona może odnieść się po umożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.) ze skutkiem wynikającym z art. 81 k.p.a. (uznania okoliczności za udowodnione). Zapewnienie możliwości wypowiedzenia się stronie w toku postępowania sądowoadministracyjnego do dowodów uzupełniających może być co najmniej utrudnione ze względu na brak obowiązku uczestnictwa strony w rozprawie albo w razie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Podkreślenia wymaga też, że z treści omawianego przepisu wynika jednoznacznie, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe jeżeli są spełnione dwa, określone nim warunki, tzn., jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i jednocześnie jeśli nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Uznać należy, że skarżący kasacyjnie nieprawidłowo rozumie pierwszą przesłankę przeprowadzenia przez sąd dowodu, to jest przesłankę "niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości". Obowiązek przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego obciąża organ administracyjny. Ewentualne dowody, które może przeprowadzać sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mają na celu zastępowania organu w prawidłowym wywiązaniu się z tego obowiązku. Nie mają one zatem zmierzać do prawidłowego ustalania przez sąd stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji, lecz jedynie do dokonania przez sąd "kontroli działalności administracji publicznej", to jest oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wobec zaś niespornej w tej sprawie okoliczności, że organ przed wydaniem decyzji nie zgromadził materiału dowodowego w celu ustalenia, czy w obrocie była ostateczna decyzja lokalizacyjna i jakiej treści, Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku przeprowadzania na tę okoliczność dowodu.
Ponadto trafne jest stanowisko, że przez nadmierne przedłużenie postępowania rozumieć należy m.in. konieczność odroczenia rozprawy (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I FSK 503/21).
Z tych wszystkich względów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak podstaw do skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu, że Sąd ten naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. "wskutek zaniechania wezwania organu odwoławczego z urzędu na podstawie tego przepisu do uzupełnienia akt sprawy o decyzję lokalizacyjną".
Za usprawiedliwiony nie mógł być też uznany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.p.s., bowiem nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie sformułował wskazania co do dalszego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wskazania co do dalszego postępowania są wystarczająco jednoznacznie i są ściśle związane z uchybieniem w postępowaniu przed organami administracji publicznej, polegającym na niedołączeniu do materiałów sprawy istotnego dowodu w postaci ostatecznej decyzji o lokalizowaniu w pasie drogowym reklam.
Za wadliwie skonstruowany, i tym samym nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. - przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.
Przede wszystkim przepisy art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznawane są za tzw. przepisy wynikowe, jako że określają jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w określonych tymi przepisami sytuacjach. Zarzut naruszenia tych przepisów nie może zatem stanowić samoistnej podstawy zaskarżenia wyroku skargą kasacyjną.
Naruszenie tych przepisów należy więc wiązać z naruszeniami przepisów postępowania czy prawa materialnego - których dopuściły się organy orzekające w sprawie, bądź też naruszenia których wadliwie dopatruje się strona. Bez tego rodzaju powiązania zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie poddaje się kontroli przez sąd kasacyjny.
Strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia też w czym upatruje związek wskazanych przepisów ani też jak art. 135 p.p.s.a. - regulujący możliwość zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – mógł zostać naruszony "przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 p.p.s.a."
Na koniec należy wskazać, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Wprawdzie skład orzekający za zbyt daleko idący uważa pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym całkowicie wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r. I GSK 1815/20). Skoro jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest wyłącznie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, a postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, to - szczególnie w sytuacji gdy zgłoszony w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy dotyczy chybionego w tym przypadku zarzutu, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego - jest oczywiście niezasadny.
Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.