II GSK 1510/16

II GSK 1510/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Stefan Kowalczyk /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2414/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-11-10
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 200 poz 1444
par. 9, par. 10 ust. 5
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju  Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2013 poz 173
art. 5 ust. 1 pkt 5a, art. 22 ust. 1, 2 i 4
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 81
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2414/15 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w Ś. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II GSK 1510/16
U Z A S A D N I E N I E
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę S spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ś (dalej: Skarżąca), na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), wydanej w przedmiocie odmowy pomocy finansowej ze środków unijnych.
Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że:
Skarżąca wnioskiem z dnia 10 maja 2013 r. wystąpiła do ARiMR o przyznanie pomocy w ramach Działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej".
Pismem z 8 listopada 2013 r. ARiMR wezwała Skarżącą do usunięcia braków wniosku w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania.
Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przedłużenie powyższego terminu do dnia 8 stycznia 2014 r. W tym też dniu zostało złożone pismo uzupełniające braki wniosku.
Ponieważ w ocenie ARiMR braki w dalszym ciągu nie zostały uzupełnione Skarżąca została ponownie, pismem z dnia 20 marca 2014 r., wezwana do usunięcia braków wniosku.
Skarżąca odpowiedziała na powyższe wezwanie pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r.
ARiMR odmówiła przyznania pomocy rozstrzygnięciem zawartym w piśmie z dnia [..] maja 2015 r. w ramach Działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej, w ramach działania 123 "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 200, poz. 1444 ze zm., dalej :rozporządzenie wykonawcze) oraz art. 22 ust 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz.173, dalej : ustawa z dnia 7 marca 2007 r.).
W uzasadnieniu ARiMR wskazała, że Skarżąca nie udowodniła, iż jest "podmiotem skonsolidowanym w zakresie przetwarzania produktów rolnych" zgodnie z § 4 ust.5a pkt. 1 ppkt c) i spełnia wymagania przyznania pomocy finansowej w wysokości maksymalnie 50 mln złotych, w okresie realizacji Programu w ramach Działania 123.
Nadto, dostarczone przez Skarżącą dokumenty zawierały następujące braki i uchybienia:
1. Tabela 13.1. Na podstawie dostarczonych wyjaśnień i dokumentów nie można było jednoznacznie stwierdzić, że działalność opisana we wniosku dotyczy kodu PKD 10.13 Produkcja wyrobów z mięsa, włączając wyroby z mięsa drobiowego.
2. Skarżąca po raz kolejny dokonała zmiany zestawienia rzeczowo-finansowego/planu finansowego operacji usuwając bez wezwania ARiMR zadania A.7. Budowa zakładu produkcji spożywczej-otwór hydrogeologiczny, A.9. Budowa zakładu produkcji spożywczej-stacja uzdatniania wody, E.35. System informatyczny, G.3. System informatyczny, tłumacząc się brakiem posiadania kosztorysów i postępowań ofertowych, co jest niezgodne z § 10 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego.
3. Zadania grupy C "środki transportu"
C1: Kwota wpisana w zestawieniu nie wynika z wybranej oferty. Wpisano zawyżoną kwotę. C2: Kwota wpisana w zestawieniu nie wynika z wybranej oferty. Wpisano zawyżoną kwotę. Ponadto, uzupełnienie firmy T na to zadanie odnosi się do niedostarczonej oferty A162STB/04 z dnia 09.12.2013 r.
C3: Kwota wpisana w zestawieniu nie wynika z wybranej oferty. Wpisano zawyżoną kwotę. C4: Kwota wpisana w zestawieniu nie wynika z wybranej oferty. Wpisano zawyżoną kwotę.
4. Zadania gr. D
Nieprawidłowo przygotowany został protokół wyboru oferty dla zadań D2, D3, D4. W protokole przeliczono tylko wartości oferty wybranej.
Zadanie D.27. Regały przejezdne do komór A i B. Wpisano do protokołu wyboru oraz zestawienia rzeczowo - finansowego wartość 759.013,70 zł, a z załączonej oferty SSI SCHAEFER wynika 758.995,80 zł.
5. Zadania E1 i E2: Wpisane w zestawieniu kwoty nie odpowiadały kwotom oferty. Wpisano zawyżone wartości.
6. Pomimo wezwania nie dostarczono oferty na EH.l. Opracowanie projektu budowlanego Zakład Produkcji Spożywczej w Śmiglu na kwotę 9500jd. Dostarczono jedynie kopię oferty na wykonanie projektu budowlanego chłodni składowej.
7. Nie poprawiano Biznes Planu w zakresie: III. 1. Rzeczowa struktura produkcji: Wnioskodawca na str.16 w tabeli Produkty nie wypełnił planowanych do uzyskania produktów zgodnie z tabelą 13.3 wniosku. Wpisał planowane do uzyskania produkty takie jak indyk, kurczak, wieprzowina, wołowina, dziczyzna, chociaż z części "wykorzystywane surowce" nie wynika, że możliwe jest ich wyprodukowanie.
8. Brak projektu technologicznego zakładu. W ramach uzupełnienia dostarczono projekt budowlany.
9. Niepoprawnie podano dane dotyczące zatrudnienia w ANAK Spółka z o.o. (niezgodnie z dostarczonymi dokumentami) w związku z czym oświadczenie MŚP oraz Załącznik do oświadczenia w tym zakresie są niepoprawne.
Skarżąca pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. wezwała ARiMR do usunięcia naruszenia prawa.
Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia 11 lipca 2014 r. ARiMR wyjaśniła, że odmowa przyznania pomocy nastąpiła z uwagi na :
1. Brak dokumentacji dowodzącej, że Skarżąca jest podmiotem skonsolidowanym w zakresie przetwarzania produktów rolnych (PKD 10.11.Z oraz PKD 10.13.Z), zgodnie z § 4 ust. 5a pkt 1 ppkt c) rozporządzenia i spełnia warunki umożliwiające przyznanie pomocy finansowej w wysokości maksymalnie 50 mln zł.,
2. Brak dokumentacji, na podstawie której ARiMR jednoznacznie mogłaby potwierdzić, iż działalność opisana we wniosku, a prowadzona przez S Sp. z o.o., dotyczy kodu PKD 10.13.Z.,
3. Dwukrotną zmianę zestawienia rzeczowo - finansowego oraz planu finansowego,
4. Nieprawidłowe przeliczenie ofert wystawionych w euro, dla zadań grupy C "Środki transportu",
5. Nieprawidłowo sporządzony protokół wyboru najkorzystniejszej oferty dla zadania D2 Linia do produkcji wyrobów panierowanych, smażonych i pieczonych, D3 Linia do produkcji wyrobów kompaktowego pieczenia, D4 Spiralny tunel mroźni do formowanych, panierowanych, smażonych i pieczonych produktów, D27 Regały przejezdne do komór A i B;
6. Zawyżenie wartości zadania E1 Regały przejezdne do komór C i D i E2 Reguły przejezdne do komór E i F w Zestawieniu rzeczowo-finansowym w stosunku do wartości wynikających z ofert,
7. Mimo wezwania nie dostarczono oferty na zadanie III.I Opracowanie projektu budowlanego Zakład Produkcji Spożywczej w Śmiglu;
8. Brak uzupełnienia w prawidłowy sposób Biznes planu,
9. Brak projektu technologicznego zakładu,
10. Niepoprawnie sporządzone oświadczenie wnioskodawcy, że prowadzi jedno z przedsiębiorstw określonych w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005.
ARiMR wyjaśniła, że po przeanalizowaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa uznała, iż uchybienia wskazane w punktach 1, 2, 4, 5 (w zakresie zadań D2, D3 oraz D4), 9 nie powinny stanowić przesłanek odmowy przyznania pomocy finansowej.
Od powyższego rozstrzygnięcia Skarżąca wniosła skargę do Sądu I instancji podnosząc zarzuty naruszenia :
1. przepisów prawa materialnego tj. § 10 ust. 6 pkt. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez nieuwzględnienie występujących w niniejszej sprawie przesłanek wyłączających zakaz zmiany wniosku o przyznanie pomocy, w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji tj. dopuszczających dokonywanie zmian we wniosku, które wynikają z wezwań ARiMR i nie spowodują zmiany celów operacji wskazanych we wniosku o przyznanie pomocy, zwiększenia kwoty pomocy i zaniechanie ich zastosowania, bezzasadne przyjęcie, że doszło do naruszenia wymienionego przepisu, gdy w rzeczywistości wnioskodawca dokonywał wyłącznie zmian we wniosku, stanowiących realizację wezwań, które nie spowodowały zmiany celów operacji oraz zwiększenia kwoty pomocy, co umożliwia dokonywanie więcej niż jednej zmiany we wniosku i nie stanowi naruszenia omawianego zakazu i nie może skutkować odmową przyznania pomocy finansowej.
2. przepisów postępowania tj. art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r., poprzez przyjęcie, wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu oraz obowiązkowi stania na straży praworządności, iż Skarżąca nie przedłożyła dokumentacji dowodzącej tego, że jest podmiotem skonsolidowanym, w zakresie przetwarzania produktów rolnych (PKD 10.11.Z oraz PKD 10.13.Z.) i dokumentacji potwierdzającej działalność Skarżącej w ramach kodu PKD 10.13.Z., nieprawidłowo przeliczyła oferty wystawione w euro dla zadań grupy C "Środki transportu", nieprawidłowo sporządziła protokół wyboru najkorzystniejszej oferty dla zadania D2 Linia produkcji wyrobów panierowanych smażonych i pieczonych, D3 Linia do produkcji wyrobów kompaktowego pieczenia, D4 Spiralny tunel mroźni do formowanych, panierowanych, smażonych i pieczonych produktów, D27 Regały przejezdne dla komór A i B, zawyżyła wartość zadania E1 Regały przejezdne do komór C i D i E2, Regały przejezdne do komór E i F w Zestawieniu rzeczowo- finansowym w stosunku do wartości wynikających z ofert, nie dostarczyła oferty na zadanie Ill.1 Opracowanie projektu budowlanego Zakład Produkcji Spożywczej w Śmiglu, nie uzupełniła w prawidłowy sposób Biznes Planu, nie przedłożyła projektu technologicznego Zakładu, nie poprawnie sporządziła Oświadczenie o prowadzeniu jednego z przedsiębiorstw określonych w art. 28 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, co skutkowało bezzasadną odmową przyznania pomocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 lipca 2014 r. powyższą skargę odrzucił. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 31 marca 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wskazując w uzasadnieniu, że z zawartego w skardze wniosku o uznanie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa jasno wynika, iż intencją Skarżącej było zaskarżenie rozstrzygnięcia odmawiającego uznania tego uprawnienia, to jest pisma z dnia [..] maja 2014 r.
Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 10 listopada 2015r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wskazał, że wniosek złożony przez Skarżącą zawierał braki inne niż wymienione w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego, do usunięcia których Skarżąca została wezwana po raz pierwszy pismem z dnia 8 listopada 2013 r., a następnie, pismem z dnia 20 marca 2014 r.
Braki te obejmowały m.in. dokumenty niezbędne dla ustalenia, czy Skarżąca spełnia warunki dla uznania jej za małe lub średnie przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 28 ust. 3 Rozporządzenia nr 1698/2005.
Do wniosku złożonego w 2013 r. Skarżąca nie dołączyła dokumentów pozwalających na weryfikację prawidłowości złożonego przez nią oświadczenia o spełnianiu warunków z art. 28 ust. 3 Rozporządzenia nr 1698/2005, w tym nie złożyła dokumentów pozwalających na potwierdzenie liczby pracowników zatrudnianych przez Skarżącą i podmioty powiązane. Wobec powyższego wezwana została do złożenia odpowiednich dokumentów oraz do ponownego złożenia wymaganego przez organ oświadczenia na odpowiednim formularzu.
Uzupełniając wniosek w dniu 8 stycznia 2014 r. Skarżąca przedłożyła m.in. deklaracje ZUS DRA za 2013 i 2012 r. spółki A Sp. z o.o. oraz informacje o stanie zatrudnienia w tejże spółce za 2013 i 2012 r., z których wynika, że średnie zatrudnienie w 2013 r. wyniosło 57,96 osób, zaś w 2012 r. 64,44 osoby. Skarżąca, zgodnie z wezwaniem organu przedstawiła również sprawozdanie finansowe spółki A Sp. z o.o. za 2012 r. Z dokumentu zatytułowanego "Dodatkowe informacje i wyjaśnienia", punkt 2. Informacje i wyjaśnienia do rachunku zysków i strat sporządzonego przez zarząd spółki A Sp. z o.o. wynika, że zatrudnienie w 2012 r. wyniosło 0 osób.
Skarżąca uzupełniając braki w dniu 8 stycznia 2014 r. nie złożyła jednak żądanego przez Agencję oświadczenia o spełnieniu warunków z art. 28 ust. 3 Rozporządzenia nr 1698/2005, wobec czego ponownie wezwana została do złożenia oświadczenia oraz dokumentów pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości wskazanych w nim danych.
Uzupełniając ponownie dokumenty na skutek wezwania z dnia 20 marca 2014 r. Skarżąca przedstawiła zestawienie, z którego wynika, że w 2012 r. zatrudnienie w A Sp. z o.o. wyniosło 59,72 osoby. Ta ostatnia wielkość zatrudnienia wskazana została również w załączniku do oświadczenia o spełnieniu warunków z art. 28 ust. 3 Rozporządzenia nr 1698/2005. Jednocześnie jednak Skarżąca złożyła informację o stanie zatrudnienia za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. z której wynika, że średnia zatrudnienia w A Sp. z o. o. wyniosła 42,22 osoby.
Skarżąca dwukrotnie była wzywana do przedstawienia dokumentów pozwalających na zweryfikowanie, czy jest podmiotem spełniającym warunki z art. 28 ust. 3 Rozporządzenia nr 1698/2005. Wobec powyższego, organ prawidłowo przyjął, że Skarżąca, pomimo dwukrotnego wezwania nie uzupełniła braków wniosku, co uzasadniało zastosowanie trybu z § 10 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż zawyżenie wartości dla części pozycji wskazanych w Biznes Planie było następstwem zastosowania przez Skarżącą nieprawidłowego kursu wymiany walut, bowiem oferta przeliczona została według kursu 4.2403 zł. zamiast kursu prawidłowego 4.2402 zł przez co uzyskano kwotę 759013,70 zamiast 758995,80.Natomiast wnioskiem spełniającym wszystkie wymagania jest wniosek, który bez dokonywania dodatkowych czynności (bez wzywania do usunięcia braków, czy nieprawidłowości, może zostać zakwalifikowany do dalszego etapu oceny, a contrario wniosek niespełniający wymagań, to też wniosek niekompletny (ale zawierający inne braki, niż wymienione w ust. 1 i 2 ) lub taki, który nie został poprawnie wypełniony. Wobec powyższego, błędne wypełnienie wniosku, nawet we wskazanym wyżej zakresie, skutkowało zastosowaniem trybu przewidzianego w § 10 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego.
Sąd I instancji nadto wskazał, iż Skarżąca w piśmie z dnia 8 listopada 2013 r. została wezwana do uzupełnienia tabeli 13.2 wniosku poprzez wpisanie wszystkich produktów przetwarzanych w zakładzie, z podziałem na obecnie przetwarzane i planowane do przerobu, zgodnie z tytułami kolumn. W wezwaniu zaznaczono, że formularz wniosku musi być spójny z zapisami Biznes Planu, w tym przypadku z działem III.1.
W pierwotnie złożonym Biznes Planie, Skarżąca wskazywała w dziale III.1, że wykorzystywane będą następujące surowce : mięso indyk, cebula, polewa patyczki, olej, mięso kurczak, cebula, boczek, mięso wieprzowina, przyprawy, mięso wołowina, przyprawy, mięso dziczyzna, przyprawy, siatka, klipsy, mięso gęś i kaczka, farsz. ryba, ziemniaki, cebula, koper, ananas czekolada, warzywa, "pozostałe". Jako produkty wskazano indyk, kurczak wieprzowina, wołowina, owoce w czekoladzie, dziczyzna, ryba, zapiekanki ziemniaczane, naleśniki, lasagne, gęś, kaczka, zupy.
Odpowiadając na wezwanie Skarżąca przedłożyła wniosek, w którym wymieniła w pozycji 13.2 (zestawienie produktów rolnych przetwarzanych w zakładzie, którego dotyczy operacja oraz w ramach działalności, o wsparcie której ubiega się wnioskodawca według kodu wspólnej taryfy celnej: pierś z kurczaka, masło, pietruszka, kapusta biała, mięso wieprzowe, mięso wołowe, ryż, podając jednocześnie odpowiednie kody. W pozycji 13.3 (zestawienie produktów rolnych planowanych do wytwarzania w zakładzie którego dotyczy operacja oraz w ramach operacji, o wsparcie której ubiega się wnioskodawca, według kodu wspólnej taryfy celnej Skarżąca wskazała : kotlet de volaile, gołąbek, rolada wołowa, podając jednocześnie kody produktu rolnego.
Wobec powyższego organ ponownie w piśmie z dnia 20 marca 2014 r. wezwał Skarżącą do uzupełnienia tabeli 13.2 poprzez wpisanie wszystkich produktów planowanych do wytwarzania w zakładzie z podziałem na obecnie przetwarzane i planowane do przerobu zgodnie z tytułami kolumn oraz ponownie podkreślił, że formularz wniosku musi być spójny z zapisami Biznes Planu, w tym przypadku działem III.1. W tym samym piśmie Skarżąca wezwana została do wpisania wszystkich produktów planowanych do wytworzenia w zakładzie oraz dostarczenia kopii wystąpienia do GUS wraz z potwierdzeniem przez GUS lub dostarczeniem WIT prawidłowych kodów wspólnej taryfy celnej dla wszystkich produktów ujętych w tabeli. W wezwaniu wskazano również, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 6 maja 2013 r. napisano, że w zakładzie będą produkowane szaszłyki z mięsa drobiowego i mięsa wieprzowego świeże i mrożone, produkcja elementów panierowanych drobiowych (udka, podudzia, skrzydełka) oraz gotowe dania mięsne zalane sosem w opakowaniach bezpośrednich. Z uwagi na fakt, że produkty te nie były wymienione w punkcie 13.3 poproszono o wyjaśnienia i ewentualną poprawę.
Skarżąca odpowiadając na powyższe wezwanie w pozycji 13.2 wniosku wpisała filet z indyka mrożony, cebula, filet z kurczaka mrożony, boczek, szynka i kawałki mrożone z wieprzowiny, mięso wołowe świeże, mięso z królika domowego, ziemniaki, ananas, papryka, pierś z kurczaka, pietruszka, kapusta biała, mięso wieprzowe, mięso wołowe, ryż, a w pozycji 13.3 kotlet de volaile, gołąbek rolada wołowa.
Jednocześnie w punkcie III. Biznes Planu złożonym w odpowiedzi na wezwanie z 20 marca 2014 r. wskazano, że w 2012 r. w zakładzie prowadzono przede wszystkich produkcję szaszłyków z takich rodzajów mięs jak drób, wieprzowina, wołowina oraz dziczyzna. Ofertę uzupełniały także szaszłyki owocowe, zapiekanki ziemniaczane lasagne, naleśniki, ryby i zupy. Jednocześnie wyjaśniono, że w wyniku realizacji operacji zostanie otwarty nowy zakład produkcyjny z liniami technologicznymi dostosowanymi przede wszystkim do produkcji nowoopracowanych wyrobów tj. kotlet de volaille, rolada wołowa i gołąbek. Następnie jako wykorzystywane surowce wskazano cebula, filet z kurczaka mrożony, boczek, szynka i kawałki mrożone z wieprzowiny, mięso wołowe świeże, mięso z królika domowego, ziemniaki, ananas, papryka, zaś jako produkty indyk, kurczak, wieprzowina, wołowina, dziczyzna.
W ocenie Sądu I instancji, Skarżąca nie uzupełniła wniosku w prawidłowy sposób, bowiem produkty wskazane w części III. 1 Biznes Planu są niezgodne z produktami wskazanymi we wniosku. Skarżąca pomimo dwukrotnego wezwania nie usunęła rozbieżności między treścią Biznes Planu i wniosku co oznacza, że zachodziły przesłanki do zastosowania trybu wskazanego w § 10 ust 5 rozporządzenia wykonawczego.
Odnosząc się do kwestii dołączenia do wniosku oferty opracowania projektu budowlanego chłodni, podczas gdy zgodnie z zestawieniem rzeczowo-finansowym dołączona powinna być oferta na projekt budowlany Zakładu Produkcji Spożywczej w Śmiglu, Sąd I instancji wskazał, że z treści pism z 8 listopad 2013 r. i 20 marca 2014 r. nie wynika wprost, by Skarżąca była dwukrotnie wyzwana do przedstawienia powyższego dokumentu. Jednak okoliczność ta, z uwagi na nie usunięcie innych braków wniosku pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Również w ocenie Sądu, uwzględniając treść pism ARiMR z dnia [..] maja 2014r. i z dnia 20 marca 2014 kierowanych do Skarżącej, powstaje wątpliwość czy rzeczywiście zmiany wprowadzone przez Skarżącą były zmianami o których mowa w § 10 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego. Jednak z uwagi na opisane braki wniosku, uchybienie to organu uznał za nie mające wpływu na wynik sprawy.
W odniesieniu do pozostałych przyczyn wskazanych w piśmie z dnia [..] maja 2014 r. Sąd I instancji uznał, iż ARiMR już w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznała za uzasadnione zarzuty strony Skarżącej. W konsekwencji zbędne zdaniem Sądu I instancji stało się analizowanie, czy powyższe okoliczności mogły stanowić podstawę zastosowania § 10 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca zarzucając:
1. w oparciu o art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 10 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wniosek złożony przez Skarżącą zawierał braki, nie usunięte mimo dwukrotnego wezwana organu obejmujące:
- dokumenty niezbędne do ustalenia czy Skarżąca wraz z podmiotami powiązanym spełnia warunki dla uznania jej za małe lub średnie przedsiębiorstwo podczas gdy ze złożonych dokumentów wynika iż Skarżąc posiada wymagany status małego lub średniego przedsiębiorstwa,
- zawyżenie wartości dla części pozycji wskazanych w biznesplanie podczas gdy okoliczność ta nie ma żądnego wpływu na ocenę projektu oraz ewentualną kwotę przyznanej pomocy,
- wadliwe wpisanie w biznesplanie, w rubryce dotyczącej surowców - produktów oraz w rubryce dotyczącej produktów – surowców podczas gdy stanowi to oczywistą omyłkę pisarską które nie powinna skutkować odmową przyznania pomocy.
2. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie dokonanych naruszeń art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. objawiające się w niewyczerpującym rozpatrzeniu przez organ całego materiału dowodowego w sprawie oraz naruszeniu zasady praworządności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną ARiMR wniosła o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Rozpatrywana w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Natomiast zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej odnosi się do niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz naruszeniu zasady praworządności.
Przedmiotem skargi Skarżącej jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [..] maja 2014 r. ARiMR, na mocy którego ARiMR odmówiła Skarżącej przyznania pomocy w ramach Działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 10 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r., pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 a więc zwiększania wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej, jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej pod rygorem nieważności w formie pisemnej. Natomiast w myśl art. 22 ust. 2 ustawy do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 22 ust. 3 tej ustawy, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Z kolei z art. 22 ust. 4 tejże ustawy wynika, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a
Mające zastosowanie w sprawie, przepisy art. 22 ust. 2 i 3 ustawy określają generalne zasady postępowania w sprawach przyznania pomocy. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r., organ przed którym toczy się postępowanie: 1. stoi na straży praworządności, 2. jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3. udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4. zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym przepisu art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U.2016 poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) nie stosuje się. Natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 22 ust. 3 ustawy).
Oznacza to, że co do zasady przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem, spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że błędne (niewłaściwe) zastosowanie bądź niezastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też dowiedzenia ich wadliwości. Tak więc w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Skarżąca sformułowała w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.ps.a. zarzut niewyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również naruszenie zasady praworządności. Wskazując na powyższe naruszenie wskazała na przepis art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. nie wskazując jednakże których jednostek redakcyjnych tego przepisu zarzut dotyczy.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej, Skarżąca natomiast wskazała ogólnie, iż na organie ciąży obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego i odniesienia się do twierdzeń stron. W dalszej części uzasadnienia zarzutu nie skonkretyzowała bliżej tego zarzutu wskazując na niewyczerpujące podanie przez organ przyczyny odmowy. W tym stanie rzeczy, wobec braku skonkretyzowania zarzutu, co do niewyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zarzut ten nie może być uznany za skuteczny.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem za Skarżącą formułować, czy precyzować zarzutów skargi kasacyjnej, bądź poszukiwać za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się Sąd I instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ i cytowane tam orzecznictwo).
W rozpatrywanej sprawie, w ramach ustalonego przez organy i przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, mieści się okoliczność, że Skarżąca składając wniosek w ramach programu wsparcia w ramach działania ,,Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ nie uzupełniła wniosku, co do dokumentów niezbędnych do ustalenia, czy wraz z podmiotami powiązanym spełnia warunki dla uznania jej za małe lub średnie przedsiębiorstwo, co do zawyżenia wartości dla części pozycji wskazanych w biznesplanie, jak również wadliwie dokonała wpisów w biznes planie w rubrykach odnoszących się do produktów i surowców.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie złożonego w ramach działania ,,Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej’’ wniosku przebiega dwuetapowo. W pierwszej kolejności wniosek podlega weryfikacji formalnej, w ramach której organ bada spełnienie przez wniosek wymogów określonych w § 9 rozporządzenia, co wynika to wprost z treści § 10 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wskazującego określone konsekwencje uchybień warunków wynikających z § 9 rozporządzenia wykonawczego.
Brak tych elementów skutkuje odmową przyznania pomocy, z tym wyjątkiem przypadku, gdy we wniosku o przyznanie pomocy nie wskazano adresu wnioskodawcy i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia ( § 10 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Organ nie wzywa w tym zakresie o uzupełnienie złożonego wniosku.
Natomiast jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż wyżej określone wymagania, ARiMR wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie:
1. żadnego z braków, ARiMR nie przyznaje pomocy, przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r., dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio,
2. wszystkich braków, ARiMR wzywa ponownie wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków, ARiMR nie przyznaje pomocy. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio (§ 10 ust. 3, 4, 5 rozporządzenia wykonawczego).
Podkreślić należy, że wnioskiem spełniającym wszystkie wymagania jest wniosek, który bez dokonywania dodatkowych czynności (bez wzywania do usunięcia braków/nieprawidłowości) może zostać zakwalifikowany do dalszego etapu oceny, natomiast wniosek niespełniający wymagań, to też wniosek niekompletny (ale zawierający inne braki, niż wymienione w ust. 1 i 2 ) lub taki, który nie został poprawnie wypełniony.
Z przepisu § 10 ust. 3, czy też z § 10 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego wynika, że przepisy te mają zastosowanie, gdy wniosek o przyznanie pomocy nie został poprawnie wypełniony/uzupełniony. Natomiast rozstrzygnięcie co do istoty sprawy wydaje się w sprawach dotyczących działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", gdy wnioskodawca nie spełnia warunków przyznania pomocy np. z § 2 lub 3 rozporządzenia wykonawczego, nie zaś, gdy wniosek był nieprawidłowo wypełniony/uzupełniony. Istotne jest bowiem to, że przepisy ustawy z 7 marca 2007r., czy też rozporządzenia wykonawczego nie przewidują możliwości decydowania przez organ o prawidłowości wypełnieniu wniosku. Jedyną możliwością uzupełnienia wniosku przez Skarżącą jest skorzystanie z możliwości, jakie daje § 10 ust. 3 i 4 rozporządzenia wykonawczego.
Tym samym, nie można przyznać racji Skarżącej, że uchybienia których dopuściła się Skarżąca nie mogą być podstawą odmowy przyznania pomocy w oparciu o § 10 ust. 5 rozporządzenia, a tym samym nie mogą stanowić o naruszeniu zasady praworządności.
Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej nie było to, czy Skarżąca wypełnia warunki określone w § 2 rozporządzenia wykonawczego, a więc czy spełnia warunki dla uznania jej za małe czy średnie przedsiębiorstwo, a to czy wniosek został wypełniony/uzupełniony, zgodnie z wymogami określonymi w § 10 rozporządzenia wykonawczego.
Zaznaczyć należy również, że odmowa przyznania pomocy nastąpiła po dwukrotnym wezwaniu Skarżącej do poprawnego wypełnienia wniosku, a więc do takiego stanu, który pozwala na przyznanie pomocy. Tym samym Skarżąca miała dodatkowy czas na uzupełnianie i poprawianie wniosku
Nadto, stosownie do treści § 10 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tymże przepisem, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, obowiązkiem podmiotu wdrażającego jest poinformowanie wnioskodawcy o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Organ zrealizował powyższy obowiązek i umożliwił kontrolę odmowy przyznania pomocy.
Natomiast odmowa przyznania pomocy następuje nie tylko z powodu merytorycznych ale również na skutek nie usunięcia wszystkich braków wniosku w terminie. Zaznaczyć przy tym należy, iż przepisy dotyczące przyznawania pomocy na działanie "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" nie przewidują, że odmowa przyznania pomocy na podstawie § 10 ust 5 rozporządzenia wykonawczego może nastąpić wyłącznie w przypadku zaistnienia tylko istotnych uchybień wniosku. Wniosek ten musi spełniać bowiem wszystkie wymagania.
Dodać również należy, jak wynika z skargi kasacyjnej, Skarżąca nie kwestionowała, iż wskazane braki objęte zarzutami skargi kasacyjnej miały miejsce.
W ramach zarzutu opartego na art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła naruszenie § 10 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek złożony przez Skarżącą zawierał braki, nie usunięte mimo dwukrotnego wezwana organu obejmujące:
- dokumenty niezbędne do ustalenia, czy Skarżąca wraz z podmiotami powiązanym spełnia warunki dla uznania jej za małe lub średnie przedsiębiorstwo podczas gdy ze złożonych dokumentów wynika, iż Skarżąca posiada wymagany status małego lub średniego przedsiębiorstwa,
- zawyżenie wartości dla części pozycji wskazanych w biznesplanie, podczas gdy okoliczność ta nie ma żądnego wpływu na ocenę projektu oraz ewentualną kwotę przyznanej pomocy,
- wadliwe wpisanie w biznesplanie, w rubryce dotyczącej surowców - produktów oraz w rubryce dotyczącej produktów, surowców podczas gdy stanowi to oczywistą omyłkę pisarską które nie powinna skutkować odmową przyznania pomocy.
Jak wynika z treści powyższych zarzutów, jak również z ich uzasadnienia, w istocie Skarżąca zamierzała kwestionować rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Przypomnieć więc należy, iż z przepisu § 10 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, który stał u podstaw wydanego rozstrzygnięcia wynika, że ma on zastosowanie, gdy wniosek o przyznanie pomocy nie został poprawnie wypełniony/uzupełniony. Natomiast rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, wydaje się w sprawach dotyczących działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", gdy wniosek jest poprawny, a wnioskodawca nie spełnia warunków przyznania pomocy np. z § 2 lub 3 rozporządzenia wykonawczego, nie zaś, gdy wniosek był nieprawidłowo wypełniony/uzupełniony. Przepisy ustawy z 7 marca 2007r., czy też rozporządzenia wykonawczego nie przewidują bowiem możliwości decydowania przez organ o prawidłowości wypełnieniu wniosku i jego wpływu na zasadność przyznania pomocy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.