II GSK 1578/22

II GSK 1578/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4729/21 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-01-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 4,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2021
art. 30 ust. 1, ust. 4
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N.Sp. z o.o. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4729/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi N.Sp. z o.o. w L. na czynność Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr BŻ.UE.442.150.2022.7 w przedmiocie informacji o uznaniu produktu za niespełniający definicji środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4729/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę N. Sp. z o.o. w L. na czynność Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 sierpnia 2021 r., nr BŻ.UE.442.150.2020.7, w przedmiocie informacji o uznaniu produktu za niespełniający definicji środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
N. sp. z o.o. z siedzibą w L. (zwana dalej: "spółką", "stroną" lub "skarżącą") wystąpiła do Głównego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej: "GIS") z powiadomieniem o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP produktu o nazwie "F. (...)" w postaci saszetek.
Pismem z 31 marca 2021 r. GIS zawiadomił spółkę o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm.; zwanej dalej: "u.b.ż.ż."). W odpowiedzi pismami z 5 i 13 maja 2021 r. spółka wniosła o dokonanie stosownej kwalifikacji produktu jako żywności specjalnego przeznaczenia medycznego.
W zaskarżonym piśmie z 12 sierpnia 2021 r., nr BŻ.UE.442.150.2020.7, organ poinformował spółkę o wyniku postępowania wyjaśniającego, wskazując w szczególności, że przedmiotowy produkt nie spełnia wymagań ustalonych dla żywności specjalnego przeznaczenia medycznego.
Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zwróciła się o uchylenie pisma GIS z 12 sierpnia 2021 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż przedmiot sprawy nie dotyczy jednej z prawnych form działania administracji publicznej, enumeratywnie wyliczonych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a.").
Sąd wskazał, że przedmiotem skargi było pismo GIS z 12 sierpnia 2021 r., informujące skarżącą o wyniku postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez GIS po otrzymaniu powiadomienia o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP produktu o nazwie "F.(...)" w postaci saszetek. WSA przedstawił ramy prawne prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, wskazując że zgodnie z przepisami u.b.ż.ż., w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium RP, podmiot działający na rynku ma obowiązek powiadomienia GIS o wprowadzeniu lub zamiarze wprowadzenia środka spożywczego po raz pierwszy do obrotu (art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż.). Po otrzymaniu powiadomienia, GIS może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego (art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż.). GIS powiadamia niezwłocznie podmiot zgłaszający o rozpoczęciu postępowania (art. 30 ust. 2 u.b.ż.ż.), jak również o wynikach przeprowadzonego postępowania (art. 30 ust. 4 u.b.ż.ż.).
W ocenie Sądu, zaskarżone pismo GIS - pisemne powiadomienie o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, skierowane do skarżącej zgodnie z art. 30 ust. 4 u.b.ż.ż.- nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. W szczególności zdaniem Sądu, zaskarżone pismo nie stanowi "innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, bowiem nie nakłada na skarżącą jakichkolwiek obowiązków, ani nie nadaje jej jakichkolwiek uprawnień. Tym samym nie sposób uznać go za władczą formą działania z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającą w sposób jednostronny o prawach i obowiązkach zgłaszającego. Pismo to ma charakter informacyjny i jedynie relacjonuje rezultaty przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Należy więc do czynności o charakterze materialno-technicznym, natomiast w jego wyniku nie konkretyzują się żadne uprawnienia czy obowiązki skarżącej. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że zaskarżone pismo GIS z 12 sierpnia 2021 r. nie jest rozstrzygnięciem, na które służy skarga do sądu administracyjnego, lecz informacją o charakterze materialno-technicznym, zawierającą wyłącznie ustalenia faktyczne.
Spółka wniosła skargę kasacyjną od przedmiotowego postanowienia, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że czynność GIS, stanowiąca pismo informujące o zakończeniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w piśmie kończącym postępowanie wyjaśniające GIS zajął jednoznaczne stanowisko w zakresie kwalifikacji Produktu Skarżącego - F.(...) i czynność ta na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącego i dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż w następstwie stanowiska wydanego przez GIS, wydana zostaje przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzja o zakazie wprowadzania produktu do obrotu, gdzie PPIS nie bada ponownie kwalifikacji, a opiera się wyłącznie na kwalifikacji określonej przez GIS, wobec tego jest to czynność z zakresu administracji publicznej i dotyczy jego praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z 163 § 2 p.p.s.a. , przejawiające się w błędnym, niepełnym uzasadnieniu przez Sąd pierwszej instancji postanowienia o odrzuceniu skargi na czynność GIS, poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przy stwierdzeniu, że skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna, w szczególności w czym Sąd pierwszej instancji upatruje jedynie informacyjnego charakteru pisma GIS kończącego postępowanie wyjaśniające prowadzone na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. oraz jakie prawne argumenty przemawiają za stwierdzeniem, iż jest to jedynie czynność o charakterze materialno- technicznym, a nie czynnością związaną z prawami i obowiązkami skarżącego;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie przez Sąd pierwszej instancji podstawowej zasady pewności prawa oraz zaufania obywatela do władzy publicznej i wreszcie zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, które to naruszenie w niniejszej sprawie przejawia się w odrzuceniu skargi na czynność GIS, polegającą na uznaniu, iż produkt F. (...) nie spełnia przesłanek definicji żywności specjalnego przeznaczenia medycznego, podczas gdy ten sam Sąd - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawach prowadzonych w stosunku do innych produktów skarżącej, w wyrokach z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1730/20 oraz VII SA/Wa 1743/20, stwierdził wprost, iż pismo GIS kończące postępowanie wyjaśniające, prowadzone na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc podlega kontroli sądu administracyjnego;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej w toku postępowania stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również pozbawienia strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, tj. dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, a przede wszystkim prawa do kontroli sądowoadministracyjnej czynności, która wprost dotyczy obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa;
e) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
f) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
g) naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego, poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż czynność GIS w postaci powiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., to czynność jedynie materialno - techniczna, podczas gdy prawidłowa interpretacja tej czynności jednoznacznie wskazuje na to, iż wprost związana jest ona z obowiązkami skarżącego i powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej;
h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm., dalej: p.u.s.a), poprzez bezpodstawne uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od kontroli działalności GIS pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
2. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 30 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez błędną wykładnię tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji i uznanie, że przedłożone skarżącemu pismo GIS kończące postępowanie wyjaśniające dotyczące kwalifikacji produktu F.(...), nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy pismo to rozstrzyga wprost o kwalifikacji produktu Skarżącego, ponadto prowadzi do wydania przez PPIS decyzji o zakazie wprowadzania produktu do obrotu bez ponownego badania kwestii tej kwalifikacji, a więc dotyczy obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż w sposób władczy i jednostronny kształtowało sytuację prawną skarżącego i przedłożone pismo jest faktycznie i prawnie indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, ponieważ skierowane zostało do skarżącego, dotyczy jego produktu i w sposób jednoznaczny zawiera sprzeciw co do przyjętej kwalifikacji, stanowiąc wprost, iż nie jest to żywność specjalnego przeznaczenia medycznego, co pociąga za sobą szereg obowiązków po stronie skarżącego i wobec tego jest to czynność z zakresu administracji publicznej i dotyczy jego praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia wniosła o:
3. uchylenie przez WSA - na podstawie art. 179a p.p.s.a - zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie sprawy z uwagi na oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej;
4. ewentualnie, jeżeli WSA stwierdzi, iż podstawy skargi kasacyjnej nie są oczywiście uzasadnione, wnoszę o uchylenie przez NSA - na podstawie art. 185 p.p.s.a - zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
5. zasądzenie od organu pierwszej instancji na rzecz skarżącej - na podstawie art. 203 p.p.s.a. – kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych;
6. na zasadzie art. 176 § 2 - o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, również pod nieobecność skarżącej;
7. na zasadzie art. 15 §1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 264 p.p.s.a. wniosła o skierowanie przez tut. skład orzekający, rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną wniosku o podjęcie uchwały przez poszerzony skład NSA, zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w niniejszej sprawie, a wyjaśniającej następujące zagadnienie: "Czy czynność GIS w postaci pisma zawiadamiającego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż , w którym to piśmie GIS zajmuje stanowisko w zakresie kwalifikacji produktu, może zostać uznana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a w rezultacie, czy na taką czynność, jako że dotyczy ona bezpośrednio obowiązków podmiotu wprowadzającego żywność specjalnego przeznaczenia medycznego do obrotu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jeżeli zaś pismo takie nie może zostać uznane za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w jaki sposób zagwarantowane zostało stronie prawo do sądowej kontroli stanowiska GIS, jako że jest to czynność kończąca postępowanie prowadzone na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż". Wyjaśnienie ww. zagadnienia jest niezbędne z uwagi na rozbieżności orzecznicze w tej materii, również w obrębie różnych wydziałów tego samego sądu - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również inne toczące się obecnie zbieżne postępowania, co zostanie szczegółowo opisane i uzasadnione w niniejszej skardze kasacyjnej;
8. ewentualnie, na zasadzie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 254 p.p.s.a. wniosła o skierowanie wniosku do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a mianowicie: "Czy czynność GIS w postaci pisma zawiadamiającego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., w którym to piśmie GIS zajmuje stanowisko w zakresie kwalifikacji produktu, może zostać uznana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w rezultacie, czy na taką czynność, jako że dotyczy ona bezpośrednio obowiązków podmiotu wprowadzającego żywność specjalnego przeznaczenia medycznego do obrotu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jeżeli zaś pismo takie nie może zostać uznane za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w jaki sposób zagwarantowane zostało stronie prawo do sądowej kontroli stanowiska GIS, jako że jest to czynność kończąca postępowanie prowadzone na zasadzie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. Wyjaśnienie ww. zagadnienia jest niezbędne z uwagi na rozbieżności orzecznicze w tej materii, również w obrębie różnych wydziałów tego samego sądu - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również inne toczące się obecnie zbieżne postępowania, co jest szczegółowo opisane i uzasadnione w niniejszej skardze kasacyjnej;
9. Na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw toczących się na skutek niniejszej skargi kasacyjnej oraz skargi kasacyjnej:
a) z dnia marca 2022 r. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r. odrzucającego skargę skarżącego na czynność Głównego Inspektora Sanitarnego (sygn. akt przed WSA: V SA/Wa 4728/21), dot. kwalifikacji produktu F.(...).
Organ złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, uznając stanowisko GIS za w pełni zasadne. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
W piśmie z dnia 11 października 2022 r. skarżąca złożyła pismo uzupełniające do skargi kasacyjnej, w którym podtrzymała argumentację zawartą w skardze kasacyjnej i przedstawiła fragmenty uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2022 r. , sygn. akt II GSK 42/22, którym to postanowieniem NSA uchylił postanowienie Sądu pierwszej instancji, o zbieżnym stanie faktycznym z zaskarżonym, wskazujące że pismo GIS nie jest rozstrzygnięciem, na które służy skarga do sądu administracyjnego, lecz informacją o charakterze materialno-technicznym, zawierającą wyłącznie ustalenia faktyczne. W powołanym postanowieniu NSA wskazał, że pismo GIS jest aktem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., WSA nie miał zatem podstaw do uznania, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych i odrzucenia skargi na to pismo.
Pismem z dnia 21 października 2022 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców złożył zawiadomienie o wstąpieniu do postępowania wraz ze stanowiskiem w sprawie popierającym skargę kasacyjną i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA.
Na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną od wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, które było postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna, a zatem zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują.
Sporne zagadnienie podniesione w podstawach kasacyjnych dotyczy tego, czy pismo GIS - pisemne powiadomienie o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, skierowane do skarżącej zgodnie z art. 30 ust. 4 u.b.ż.ż., mieści się w wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. kategoriach rozstrzygnięć należących do właściwości sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota sporu, a także sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych uzasadnia łączne ich rozpatrzenie. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie m.in. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zmierzają do wykazania, że WSA błędnie odrzucił skargę, w sytuacji gdy zaskarżone pismo GIS jest podlegającym kognicji sądów administracyjnych aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w postanowieniach z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 42/22 oraz 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 891/22, z 18 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1309/22 (te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny uchylając postanowienia WSA o odrzuceniu skargi na pismo GIS w przedmiocie informacji o wyniku postępowania wyjaśniającego, odniósł się do analogicznego problemu jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniach wskazanych powyżej postanowień NSA.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna skutecznie podważa zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia WSA.
W sprawie niesporne jest, że przedmiotowe postępowanie zakończone pismem GIS z dnia 12 sierpnia 2021 r. toczyło się na podstawie przepisów Rozdziału 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, dotyczących żywności wprowadzanej po raz pierwszy do obrotu. Zaskarżonym pismem GIS - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - poinformował skarżącą, że produkt, którego dotyczyło powiadomienie, nie spełnia przesłanek do kwalifikacji jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego.
Z przepisów art. 29 i następnych ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu wskazane w art. 29 ust. 1 produkty, jest obowiązany powiadomić o tym GIS. Powyższe dokonywane jest w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po otrzymaniu powiadomienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1. Natomiast z art. 30 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1, jest powiadamiany pisemnie o wynikach przeprowadzonego postępowania, o którym mowa w ust. 1.
Przepisy omawianego rozdziału ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie określają kompetencji GIS do wydania decyzji administracyjnej, która kończyłaby wskazane postępowanie wyjaśniające. Natomiast w art. 32 ust. 1 i 2 ww. ustawy określona została kompetencja właściwego państwowego powiatowego lub granicznego inspektora sanitarnego do wydania, w przypadku spełnienia ku temu warunków, decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzenia środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu tego środka z obrotu do czasu zakończenia prowadzonego przez GIS postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1. Z kolei w art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przyznaje się właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu kompetencję do wydania decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu lub nakazującej wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w niniejszym dziale.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przyjęty w przytoczonych powyżej orzeczeniach NSA, że pismo GIS informujące, że produkt nie spełnia przesłanek do kwalifikacji jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego, nie jest decyzją administracyjną, lecz jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a przez to podlega kognicji sądów administracyjnych.
Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem skargi na podstawie tego przepisu mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (bo te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.); 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06). W doktrynie podkreśla się, że zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia" (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 12). W orzecznictwie przyjmuje się, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2006r., sygn. akt II GSK 193/06).
W niniejszej sprawie taki związek zachodzi, gdyż ustalenie w zaskarżonym piśmie GIS, że produkt, który był przedmiotem powiadomienia złożonego przez skarżącą na podstawie art. 29 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie spełnia przesłanek do kwalifikacji jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego – skutkuje brakiem możliwości dopuszczenia produktu do wprowadzenia go do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co w sposób oczywisty dotyczy praw podmiotu składającego powiadomienie o zamiarze wprowadzenia określonego produktu na polski rynek.
Mając powyższe na uwadze należy zatem przyznać skarżącej prawo do poddania sądowej kontroli pisma GIS z dnia 12 sierpnia 2021 r., skoro prowadzi ono do określonych skutków przewidzianych wprost w przepisie prawa i w sposób bezpośredni oddziałuje na uprawnienia publicznoprawne jednostki. Prawo do sądu jest jednym z fundamentalnych praw jednostki, mającym swoje źródło zarówno w Konstytucji RP (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2), jak i w normach prawa międzynarodowego (art. 6). Wprawdzie "prawo dostępu do sądu zapewnione w art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie jest bezwzględne i może podlegać ograniczeniom" jednak "Ograniczenia prawa do sądu są zgodne z art. 6 jedynie wówczas, jeżeli nie ograniczają ani nie zmniejszają dostępu pozostawionego stronie postępowania sądowego w taki sposób lub w takim zakresie, iż sama istota dostępu do sądu staje się upośledzona. Ograniczenia takie ponadto nie będą zgodne z art. 6 ust. 1 Konwencji, jeżeli nie realizują uzasadnionego prawnie celu lub jeżeli nie zachodzi rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać osiągnięty" (decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 10 czerwca 2014 r., sygn. 60606/11. LEX nr 1477698).
Stosowanie przepisów ustanawiających takie ograniczenia wymaga od sądu rozważenia, czy chronione w ten sposób wartości przeważają nad konstytucyjnym i konwencyjnym uprawnieniem do rozpatrzenia sprawy przez sąd. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym postanowieniu nie przeprowadzono takiego dogłębnego rozważenia, z uwzględnieniem aksjologii zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów, co skutkowało nieuprawnionym ograniczeniem wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu.
W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro zaskarżone pismo należało uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi wniesionej na to pismo i uznania, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwałę NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23). Koszty poniesione w związku z niniejszym postępowaniem kasacyjnym mogą być natomiast skarżącej zwrócone w przypadku uwzględnienia przez WSA skargi - jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw, o jakich mowa w art. 200 p.p.s.a.