II GSK 1505/21

II GSK 1505/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1593/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-17
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 124 § 1 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87 ust. 1, art. 92, art. 173, art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 184, art. 193
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 1239
art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1, 10 i 12
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Dz.U. 2020 poz 566
par. 5
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1593/20 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2020 r. nr DE HKN/01185/2020 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu przemieszczania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie na rzecz L. P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1593/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi L. P. (strona, skarżący) na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (organ II instancji, organ) z dnia 8 lipca 2020 r. nr DE HKN/01185/2020 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu przemieszczania w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr 9/2020 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płocku (organ I instancji), w pkt II. umorzył postępowanie administracyjne w całości, w pkt III. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 5 kwietnia 2020 r. o godzinie 18:30 funkcjonariusz Policji w Płocku stwierdził przebywanie skarżącego w miejscu publicznym w P. (ul. [...]). W związku z powyższym organ I instancji decyzją z dnia 7 kwietnia 2020 r., działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.), wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za nieprzestrzeganie zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania.
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie.
Decyzją z dnia 8 lipca 2020 r. organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zastosowane przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. miały na celu "natychmiastowe zdyscyplinowanie osób" do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. Szybkość postępowania w tym aspekcie oznaczała skuteczność w zapobieganiu dalszego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Jeżeli organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej planowałby zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania i umożliwić jej aktywny udział w postępowaniu, to stosownie do art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) należałoby przyznać termin na zapoznanie się z aktami (którymi była "jedynie notatka służbowa Policji"), minimum 7-10 dni. Zdaniem organu byłoby to "działaniem kolidującym z szybkością postępowania" w przedmiotowych sprawach, narzuconą m.in. przez art. 48a ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Organ podniósł, że administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej (oddziałującej na adresata decyzji), jak i prewencji ogólnej (oddziałującej również na społeczeństwo). Nakładanie kary administracyjnej musi odbyć się odpowiednio szybko, w czasie trwającej epidemii tylko odpowiednio szybkie i sprawne działanie jest w stanie należycie wypełnić swoje zadania prewencyjne. W ocenie organu nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Stan faktyczny w sprawie został ustalony w oparciu o notatkę służbową Policji, co było konieczne zarówno ze względów formalnych (brak samoistnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej do prowadzenia działalności ukierunkowanej na kontrolę przestrzegania rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii), jak i uzasadnione ze względów merytorycznych. Organ stwierdził, że w świetle ustaleń wynikających z "notatki Policji" brak było zasadności i konieczności wysłuchiwania osób objętych ww. notatką, "zgodnie z art. 81 w zw. z art. 10 § 2" k.p.a.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.
Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, umorzył postępowanie administracyjne w całości oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego stosowne koszty postępowania.
Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 5 kwietnia 2020 r. o godz. 18:30 zakazu przebywania na obszarze publicznym zostały wydane bez podstawy prawnej, co stanowiło o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i czyniło koniecznym zastosowanie przez art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. WSA w Warszawie wyjaśnił, że w kontrolowanych decyzjach jako podstawę prawną wskazano m.in. art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. W ust. 1 pkt 1 art. 48a ww. ustawy przewidziano, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł. Zgodnie z art. 46a ww. ustawy - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W art. 46b przewidziano natomiast, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach (pkt 10), nakaz określonego sposobu przemieszczania się (pkt 12). Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ww. ustawy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.). W § 1 rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy zaś § 5 wprowadzono zakaz przemieszczania się ("W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze"), określając od niego wyjątki. Dalej Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji powołując się na § 5 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii uznał, że skarżący naruszył prawo, gdyż w dniu 5 kwietnia 2020 r. przebywał na obszarze publicznym przy ul. [...] w P. Naruszenie to skutkowało wymierzeniem skarżącemu kary w wysokości 5.000 zł w oparciu o art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Sąd I instancji, wskazując na treść art. 52 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyjaśnił następnie, że możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w zakresie podstawowych wolności jednostki (w tym wolności poruszania się), ale na warunkach ustalonych w drodze ustawy. W tym przypadku ograniczenia wolności jednostki zawarto w rozporządzeniu. WSA zauważył jednocześnie, że stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W konsekwencji rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w ustawie, a ponadto im większy jest stopień ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, tym węższy powinien być zakres upoważnienia ustawowego i musi być ono bardziej szczegółowe. Zdaniem WSA, upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 10 i 12 ustawy nie zawiera wytycznych co do treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia i jako takie nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji stwierdził, że w art. 46b pkt 10 ww. ustawy mowa jest wyłącznie o "nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach", zaś w pkt 12 – o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się", a to nie oznacza zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, który zasadniczo wprowadzono na mocy § 5 ww. rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. WSA w Warszawie podkreślił, że czym innym jest nakaz (zakaz) przebywania w określonych miejscach lub ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, a czym innym wprowadzenie powszechnego z zakazu przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie WSA w Warszawie analizowane rozporządzenie regulując zakaz przemieszczania się wykroczyło poza granice delegacji ustawowej. Rozporządzenie to w omawianym zakresie jest sprzeczne z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, skoro zawiera materię przeznaczoną tylko dla ustawy. Z tej też przyczyny WSA odmówił zastosowania omawianego przepisu rozporządzenia jako niezgodnego z Konstytucją RP, a następnie stwierdził, że wobec braku podstaw prawnych w akcie rangi ustawowej do zarzucenia skarżącemu naruszenia prawa, należało przyjąć, że organy orzekające w sprawie działały "bez podstawy prawnej i sprzecznie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP". W związku z powyższym WSA uznał, że konieczne jest nie tylko stwierdzenie nieważności decyzji organów II i I instancji, lecz także umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej niniejszej sprawie (art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a.).
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez nie zawieszenie postępowania i nie zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której Sąd I instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust 1 Konstytucji, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;
b. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż wydane one były na podstawie istniejącej materialnoprawnej podstawy do wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie;
c. art 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zw. z art 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, a tym samym nie zachodziły przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego nakazujące uznanie tychże decyzji za niezgodnych z prawem;
2. prawa materialnego:
a. poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 4 pkt 1 i 46b pkt 1 i pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 37 ust. 1, art. 52 ust.1-3 oraz art. 92 Konstytucji RP, w ramach której Sąd I instancji stwierdził, iż nakaz określonego sposobu przemieszczania się zawarty w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podustawowe ograniczanie prawa do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń.
V. Stanowisko strony przeciwnej. Rozprawa kasacyjna.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Na rozprawie kasacyjnej w dniu 23 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia Miłośników Historii Polski w Warszawie do udziału w niniejszym postępowaniu kasacyjnym w charakterze uczestnika.
VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a.
4. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
5. Zarzuty naruszenia prawa procesowego podlegały oddaleniu w pierwszej kolejności.
Zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji RP i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. przez "nie zawieszenie postępowania" i "nie zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego", w sytuacji w której Sąd I instancji "powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust 1 Konstytucji, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie" jest oczywiście bezzasadny.
Skarżący kasacyjnie organ nie dostrzegł, że jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie stwierdzono, że upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 10 i 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (u.z.z.ch.z.) "nie zawiera wytycznych co do treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia i jako takie nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP", to jednak podstawą wzruszenia decyzji organów drugiej i pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego było uznanie przez kontrolowany Sąd Wojewódzki, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 566 ze zm.; "rozporządzenie RM z dnia 31 marca 2020 r."), regulując zakaz przemieszczania się, "wykroczyło poza granice delegacji ustawowej" i w tym zakresie jest "sprzeczne z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP", a stan ten uzasadnia odmowę "zastosowania omawianego przepisu rozporządzenia jako niezgodnego z Konstytucją RP" (zob. s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Ponieważ sądy administracyjne zostały upoważnione przez ustrojodawcę do samodzielnej oceny legalności rozporządzeń wykonawczych w procesach stosowania prawa (art. 178 ust. 1 w zw. z art. 173, 175 ust. 1 i art. 184 oraz w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP), bez konieczności przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności tego rodzaju aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą (art. 193 Konstytucji RP), dlatego w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o naruszeniu art. 193 Konstytucji RP i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.
Formalnemu oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez "stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż wydane one były na podstawie istniejącej materialnoprawnej podstawy" oraz art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez "stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, a tym samym nie zachodziły przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego nakazujące uznanie tychże decyzji za niezgodne z prawem". Powyższe zarzuty zostały skonstruowane w sposób błędny i jako takie nie mogły zostać poddane merytorycznej ocenie kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie organ, kwestionując sposób wykonania kompetencji orzeczniczej w zakresie uwzględnienia skargi, zamierzał do podważenia zasadności stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanych organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając się jednak od obowiązku szczegółowego określenia sposobu i formy naruszenia przepisów prawa procesowego nie tylko w warstwie abstrakcyjnej, lecz także w płaszczyźnie konkretnej na tle poszczególnych elementów stanu sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23). Dokonując powiązania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał precyzyjnie przesłanki materialnej stwierdzenia nieważności, do której odnosi sformułowany zarzut (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), lecz także nie określił formy naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w procesie stosowania przez Sąd Wojewódzki normy odniesienia wynikającej z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (np. błąd wykładni lub subsumpcji).
Oczywistym nieprozumieniem jest natomiast wskazanie przepisów art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. jako wzorców kontroli kasacyjnej. Z treści sentencji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku bezpośrednio wynika, że kontrolowany Sąd Wojewódzki nie wykonał w niniejszej sprawie kompetencji do deklaratoryjnego stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa w związku z uznaniem zaistnienia podstaw, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
6. W drugiej kolejności formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 46b pkt 1 i pkt 12 u.z.z.ch.z. w zw. z § 5 rozporządzenia RM z dnia 31 marca 2020 r. oraz art. 31 ust. 1-3, art. 37 ust.1, art. 52 ust. 1-3 oraz art. 92 Konstytucji RP przez ich "błędną wykładnię", polegającą na stwierdzeniu, że "nakaz określonego sposobu przemieszczania się" zawarty w ww. rozporządzeniu RM z dnia 31 marca 2020 r. "wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podustawowe ograniczanie prawa do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń".
Analizowany zarzut jest obciążony nieusuwalną wadą konstrukcyjną, albowiem w opisie samej podstawy kasacyjnej nie dokonano jej dostatecznej konkretyzacji (art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez wskazanie postulowanego przez autora skargi kasacyjnej oraz uznanego przez niego za prawidłowy sposobu wykładni przepisów, które zostały przyjęte jako wzorce kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku. Nie jest więc wiadome Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jaką wersję interpretacyjną przepisów art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 46b pkt 1 i pkt 12 u.z.z.ch.z. w zw. z § 5 rozporządzenia RM z dnia 31 marca 2020 r. proponuje i jakie istotne prawnie argumenty podnosi skarżący kasacyjnie organ, aby uzasadnić twierdzenie, że – wbrew ocenie prawnej kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego – przepis § 5 ww. rozporządzenia wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.ch.z., będący w niniejszej sprawie bezpośrednią podstawą rekonstrukcji zakazu poddanego sankcjonowaniu w świetle art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 10 u.z.z.ch.z. może zostać uznany za zgodny z art. 31 ust. 3, art. 52 ust. 1 i 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Niezależnie od stwierdzonej wyżej wadliwości podniesionego zarzutu oraz braku podstaw do jego merytorycznej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zagadnienie prawidłowości wykładni przyjętej przez kontrolowany Sąd Wojewódzki zostało już rozstrzygnięte w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, które w sposób jednolity przyjmują, że przepis § 5 cyt. rozporządzenia RM z dnia 31 marca 2020 r., z powodu naruszenia art. 31 ust. 3, art. 52 ust. 1 i 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie mógł stanowić podstawy wprowadzenia generalnego zakazu przemieszczania się osób przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. (jako element normy sankcjonowanej), co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że wynikająca z art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 10-12 u.z.z.ch.z. podstawa nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z naruszeniem powyższego zakazu (norma sankcjonująca) – jako strukturalnie niepełna – nie mogła zostać legalnie zastosowana przez organy administracji sanitarnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 września 2024 r., II GSK 735/21, LEX nr 3785853 oraz wyroki NSA z: 28 października 2021 r., II GSK 1382/21; 9 grudnia 2021 r., II GSK 2184/21 i II GSK 2385/21).
7. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
-----------------------
2