II GSK 1502/22

II GSK 1502/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3737/21 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-06-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 849
art. 53 ust. 1 pkt 2 i ust. 4
Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 2 pkt 1-3, art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3737/21 w sprawie ze skargi K. N. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 2 kwietnia 2021 r. nr RzPP-DPW-WPII.431.3116.2020 w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa pacjenta postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3737/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. N. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 2 kwietnia 2021 r., nr RZPP-DPW-WPII.431.3116.2020, w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa pacjenta.
Odrzucając skargę Sąd wskazał, że zaskarżonym pismem, wydanym na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2020 r., poz. 849, dalej: u.p.p.), Rzecznik Praw Pacjenta (zwany dalej w skrócie: Rzecznik lub RPP) stwierdził naruszenia praw pacjenta K. N. (zwanego dalej także: skarżący) do świadczeń zdrowotnych, informacji oraz dokumentacji medycznej przez podmiot leczniczy. W ocenie Sądu pismo RPP nie jest decyzją administracją ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym. Podstawa prawna wydania przedmiotowego pisma, tj. art. 53 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.p. nie przewiduje wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym. Przedmiotowe pismo jest pismem wyłącznie informującym, stanowiskiem organu informującym o stwierdzeniu naruszenia praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych, które nie posiada cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Nie doszło więc w ten sposób do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego. Zatem u.p.p. wskazuje na działania podjęte przez Rzecznika Praw Pacjenta, które nie kształtują sytuacji prawnej pacjenta oraz skarżącego, lecz mają charakter opiniodawczo-wnioskujący, niepodlegający zaskarżaniu do sądu administracyjnego. Dopiero postępowania zainicjowane wnioskami Rzecznika Praw Pacjenta i żądaniami mogą zakończyć się rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach.
W ocenie WSA, przedmiotowe pismo nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Skoro zaskarżone pismo nie jest aktem zaliczonym przez ustawodawcę do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych, to niedopuszczalne jest wniesienie na nie skargi do sądu administracyjnego, dlatego skarga została odrzucona.
K. N. wniósł sporządzoną w jego imieniu przez radcę prawnego D. A. skargę kasacyjną od wskazanego postanowienia WSA w Warszawie, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:
1. "art. 7 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji [bez wskazania o jaką konwencję chodzi: przyp.: NSA] w zw. z art. 1 § 1 w zw. z rt.. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 3a u.p.p. poprzez nierzetelne rozpoznanie sprawy i zaniechanie rozstrzygnięcia pkt. 1 skargi dotyczącej rozstrzygnięcia/decyzji odmownej Rzecznika Praw Pacjenta wszczęcia postępowania administracyjnego wobec Szpitala Powiatowego w S. za naruszenia praw pacjenta czym też pozbawiono Skarżącego prawa do sądu i związanej z tym ustawicznie ukształtowanej procedury sądowej i w konsekwencji prawa do skutecznego środka odwoławczego (skargi) wynikającego z art. 53 § 3a u.p.p.
2. art. 7 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji w zw. z art. 134 § 1, art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej: p.u.s.a.) i art. 107 § 1 kpa (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) polegającym na nierzetelnym rozpoznaniu sprawy, w tym nie rozpoznaniu sprawy w graniach skargi tj. "nie rozpoznania w pełnym zakresie mojej skargi w sprawie stwierdzonych naruszeń praw pacjenta przez Szpital Wojewódzki w K., oraz rozpoznanie sprawy sprzecznie z dowodami; oraz błędnym uznaniu, że złożona skarga była niedopuszczalna, a wydane rozstrzygnięcie nie stanowiło indywidualnego aktu i decyzji administracyjnej w sytuacji w której czynności Rzecznika Praw Pacjenta, które zostały przedstawione w wyjaśnieniach skierowanych do skarżącego, w trybie art. 53 ust. 1 u.p.p. stanowi także decyzję wskazaną w art. 66 § 1 w zw. z art. 51 u.p.p., wypełniały znamiona czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art, 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji złożona przez K. N. skarga była zasadna i nie podlegała odrzuceniu,
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w sposób nie dający możliwości prześledzenia procedowania Sądu I instancji oraz uniemożliwiający w sposób pewny i pełny postawienie zarzutów kasacyjnych m.in., w zakresie dlaczego sąd ten nie rozpoznał przedmiotu zgłoszonych skarg, w tym dotyczącej Szpitala Powiatowego w S., oraz czy i na jakich dowodach się oparł wydając zaskarżone orzeczenie; sąd nie wytłumaczył także rozumienia przez niego podstaw prawnych rozstrzygnięcia, które zobowiązany jest stosować z urzędu."
W skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, a także zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o podjęcie uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., celem rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważną wątpliwość i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych tj. dopuszczalności wniesienia skargi w sprawach prowadzonych w trybie art. 50, 51, 52, 53 ust. 1 u.p.p.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i nie przychylił się do wniosku o podjęcie przez NSA uchwały wskazując, że orzecznictwo sądowe w tym przedmiocie jest jednolite.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznawana w niniejszym postępowaniu skarga kasacyjna, sporządzona przez pełnomocnika skarżącego, nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Tego rodzaju przesłanek w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził. Związanie zaś podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że to wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego wytyczają zakres kontroli, której ma dokonać Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem to wyłącznie sam autor skargi kasacyjnej (profesjonalista ją sporządzający) określa granice kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się i uzupełniać argumentacji autora skargi kasacyjnej, czy za niego identyfikować i wprowadzać do skargi kasacyjnej brakujące w niej przepisy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na owo związanie - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały jednoznacznie wskazane przez zawodowego pełnomocnika w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd ten nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych jeszcze przepisów, których strona skarżąca w ogóle nie wskazała. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, które współgra z powołanymi podstawami kasacyjnymi, a w przypadku naruszenia przepisów procesowych również wykazuje, że zarzucane uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Trzeba podkreślić, że sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów. Sposób sformułowania zarzutów jest nieprecyzyjny, odwołując się w części do niesprecyzowanych dokładnie przepisów (np. "Konwencji" bez wskazania dokładnie o jaką konwencję chodzi). W dwóch spośród trzech postawionych zarzutów kasacyjnych odwołano się do rozstrzygnięcia Rzecznika Praw Pacjenta o odmowie wszczęcia postępowania w odniesieniu do Szpitala Powiatowego w S., podczas gdy w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania było rozstrzygnięcie Rzecznika o stwierdzeniu naruszenia praw pacjenta przez Szpital Wojewódzki w K. (punkt 1 i pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Zarzuty te zdają się zatem dotyczyć innej sprawy.
Ta wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej powoduje, że została ona rozpatrzona przez NSA po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09) i jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia.
Spór w tej sprawie dotyczy tego czy kognicji sądu administracyjnego podlega skierowanie przez Rzecznika Praw Pacjenta wystąpienia do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta.
Zgodnie z treścią art. 54 u.p.p. "W zakresie nieuregulowanym w art. 49-53 do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego." Czynności Rzecznika, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, normuje art. 53 u.p.p. przewidując, że:
"1. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może:
1) wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta;
2) skierować wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej;
3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa.
2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, Rzecznik informuje o niestwierdzeniu naruszenia praw pacjenta także podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, którego zarzut naruszenia tych praw dotyczył.
3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
3a. W przypadku utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Rzecznika wydanego po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
4. W wystąpieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, Rzecznik formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwiania sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych.
5. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa.".
Utrwalone w doktrynie i orzecznictwie jest stanowisko, które podziela również NSA rozstrzygający niniejszą sprawę, że pomimo iż do przeprowadzonych przez Rzecznika w trybie art. 49-53 u.p.p. postępowań stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak: "Nie jest zasadny pogląd, iż postępowanie wyjaśniające dotyczące naruszenia praw pacjenta prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta podlega kognicji sądu administracyjnego." (postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2013r., sygn. akt I OSK 1161/12; także np. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1258/18). Konsekwencją prawną regulacji zawartej w art. 54 u.p.p. jest jedynie to, iż w prowadzonym przez Rzecznika postępowaniu wyjaśniającym pierwszeństwo ma regulacja tego postępowania przepisami ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2989/19).
Na rozstrzygnięcie Rzecznika w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjenta nie przysługuje zatem skarga do sądu administracyjnego podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych, w którego działalności Rzecznik stwierdził naruszenie praw pacjenta, ani też wnioskodawcy, który spowodował wszczęcie postępowania przez Rzecznika i wydanie tego rozstrzygnięcia. Jednolity jest pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga na rozstrzygnięcie Rzecznika wydane na postawie art. 53 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.p. tj. pismo informujące o stwierdzeniu naruszenia praw indywidualnego pacjenta podlega odrzuceniu (m.in. wyrok NSA z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1469/13; postanowienie NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1258/18; postanowienie NSA z 16 lipca 2020, sygn. akt II OZ 487/20; wyrok NSA z 7 grudnia 2021r., sygn. akt II GSK 2224/21).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 u.p.p. rozstrzygnięcie powinno podlegać zaskarżeniu.
Należy jednak wyjaśnić, że w świetle ustawowej regulacji zaskarżalne jest jedynie rozstrzygnięcie Rzecznika wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 u.p.p., o czym stanowi przytoczony powyżej art. 53 ust. 3 u.p.p. Natomiast zaskarżone w niniejszej sprawie stwierdzenie przez RPP naruszenia prawa skarżącego przez Szpital Wojewódzki w K., nie zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 u.p.p., lecz w oparciu o art. 53 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.p.
Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 2 kwietnia 2021 r. (znak sprawy: RzPP-DWP-WPII.431.3116.2020) skierowane do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych – Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego im. (...) w K., nie jest decyzją administracją ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym. Podstawa prawna wydania przedmiotowego pisma, tj. art. 53 ust. 1 pkt 2 u.p.p. nie przewiduje wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym. Przedmiotowe pismo jest pismem wyłącznie informującym o stwierdzeniu naruszeniu praw pacjenta, które nie posiada cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki adresata, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Pismo Rzecznika informującym o stwierdzeniu naruszeniu praw pacjenta, nie kształtuje materialnoprawnego stosunku administracyjnego.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej przedmiotowe pismo nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Wystąpienie Rzecznika do organu, organizacji lub instytucji wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 u.p.p. nie ma takiego charakteru. Jak zasadnie podnosi się w doktrynie i judykaturze – ma ono charakter postulatywny. Nie powoduje automatycznego wdrożenia odpowiednich procedur, ale może je przyspieszyć (por. postanowienie NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1832/14; postanowienie NSA z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1161/12; także D. Karkowska., Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, Komentarz, LEX 2021).
Zasadnie także wskazano w niniejszej sprawie, że skarżący nie był stroną prowadzonego przez Rzecznika postępowania wyjaśniającego. Przepis art. 53 ust. 3a u.p.p. wyraźnie przewiduje, iż w przypadku utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Rzecznika wydanego po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w ust. 3 art. 53 u.p.p., wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wynika z tego, że wnioskodawca jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale tylko wówczas, gdy Rzecznik utrzyma w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia prawa pacjenta. Ustawodawca w art. 53 ust. 3a u.p.p. wyraźnie ogranicza sądową kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez Rzecznika Praw Pacjenta jedynie do tych, w których nie stwierdzono naruszenia praw pacjenta. Przepis ten stanowi lex specialis do przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., określającego zakres kontroli sadów administracyjnych, w kontekście działalności Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie prowadzonych przez ten organ postępowań wyjaśniających.
Ponieważ zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Rzecznika z 2 kwietnia 2021 r. skierowane do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych i nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z tego powodu skarga na to pismo, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o czym prawidłowo orzekła Sąd pierwszej instancji. Podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty nie zakwestionowały skutecznie zgodności z prawem tego orzeczenia.
Z powyższych względów, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 181 § 2 oraz art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a.