II GSK 1497/19

II GSK 1497/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1499/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-16
Skarżony organ
Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1353
art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. a, art. 25 ust. 3 pkt 1 lit. 13, art. 26 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym - t.j.
Dz.U. 2016 poz 1604
art. 21
Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych
Dz.U.UE.L 2007 nr 189 poz 1 art. 1 ust. 2 i ust 3, art. 2 lit. k, art. 23 ust. 1 i ust. 2, art. 27, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1
Rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i  uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 156 § 1 pkt 2, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1499/18 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia 15 czerwca 2018 r., nr GI-BRE.re-610-3/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1499/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę R. W. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej zwanego "GIJHARS") z 15 czerwca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Krakowie przeprowadzili w dniach 30 stycznia oraz 3 i 6 lutego 2017 r. kontrolę u skarżącego, w zakresie prawidłowości wprowadzania do obrotu artykułów rolno-spożywczych pochodzących z rolnictwa ekologicznego – protokół kontroli nr 38/17 z 6 lutego 2017 r. Kontrola ta była następstwem wcześniejszych kontroli przeprowadzonych w podmiotach: D., P., D2. Kontrole w wymienionych podmiotach były przeprowadzone w związku ze sprawą użytkownika działającego, jako [...] i [...], wprowadzającego do obrotu owoce i warzywa oraz produkty przetworzone, jako produkty ekologiczne, za pośrednictwem portalu [...].
Decyzją z 24 sierpnia 2017 r., nr KO.8290.18.2017, Małopolski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Katowicach (dalej zwany "MWIJHARS"), na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. a, art. 25 ust. 3 pkt 1 lit. 13, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1054; dalej zwanej "u.r.e.") i art. 21 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1604 z późn. zm.; dalej zwanej "u.j.h.r.s.") w zw. z art. 1 ust. 2 i ust 3, art. 2 lit. k, art. 23 ust. 1 i ust. 2, art. 27, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007z 8 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (DZ. U. UE. L. Nr 189 z 2007 r. poz. 1) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "k.p.a."), wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 200 000 zł za wprowadzenie do obrotu produktów o łącznej wartości 1 508 202,99 zł jako produktów rolnictwa ekologicznego, bez posiadania wymaganego certyfikatu A upoważniającego do ich przechowywania, przygotowania, transportu i sprzedaży.
W uzasadnieniu decyzji MWIJHARS wskazał, że w trakcie kontroli, skarżący wyjaśnił, że zajmuje się opieką i pracami polowymi na działkach wchodzących w skład gospodarstwa D. M. oraz wprowadzaniem do obrotu płodów rolnych pochodzących z tego gospodarstwa, głównie na platformie internetowej [...]. Strona oświadczyła, że na tym portalu funkcjonowała jako [...] oraz [...], a działalność na portalu nie była konsultowana z właścicielem gospodarstwa, D. M.. Kontrolujący ustalili, że skarżący nie posiadał certyfikatu zgodności i nie znajduje się pod nadzorem upoważnionej jednostki certyfikującej, wbrew wymaganiom przepisów dotyczących rolnictwa ekologicznego. Na portalu [...] skarżący występował w nieuprawniony sposób, jako R. N. oraz M. N. Jednocześnie dla celów rejestracji i późniejszych rozliczeń na ww. portalu, skarżący użył w nieuprawniony sposób danych firmy P., bez zgody i wiedzy jej właściciela. Skarżący powołując się na dane innych osób oferował produkty jako ekologiczne, sam działał poza systemem kontroli.
Kontrolujący ustalili, że [...] to nieoficjalna grupa kilku rolników ekologicznych, głównie z województw małopolskiego i świętokrzyskiego, stworzona w celu ułatwienia dostaw do punktów odbioru spółki F. w W., administrującej przedmiotowym portalem. Dostawcami produktów sprzedawanych przez skarżącego jako ekologiczne na portalu [...], mieli być: D. M., S. W., M. D., E. S., A. W. i D. B.. Kontrolujący ustalili, że skarżący odpowiadał i osobiście zajmował się wszelkimi działaniami organizacyjnymi i logistycznymi, tj. m.in.: przyjmowaniem zamówień z ww. portalu, informowaniem producentów rolnych z ww. nieformalnej grupy o konkretnych zamówieniach, przyjmowaniem produktów od innych rolników i sprawdzaniem ich jakości i ilości, przygotowaniem do transportu i transportem. Skarżący oświadczył także, że zajmuje się osobiście transportem ww. produktów do magazynów wskazanych przez ww. firmę F. Wszystkie produkty dostarczane były od ww. producentów rolnych pod adres zamieszkania skarżącego, gdzie były też przechowywane do czasu wysyłki. Z wyjaśnień skarżącego wynikało, że w trakcie przygotowania towaru do transportu, jest on sprawdzany przez skarżącego pod względem ilościowym i jakościowym. Skarżący wyjaśnił, że wszelkie rozliczenia finansowe z firmą F., były dokonywane na konto bankowe skarżącego oraz, że faktury wystawione przez sprzedawcę – firmę F. na nabywcę – P.2 które dotyczyły prowizji serwisu [...], opłaty za transport i przepakowanie, były przekazywane skarżącemu drogą mailową. Zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego, faktury te nie były księgowane ani przekazywane firmie P2. Strona nadmieniła, że nie wystawia żadnych faktur dla spółki F. za sprzedane przez nią artykuły rolno-spożywcze.
Organ wskazał, że w ramach czynności przygotowawczych skarżący m.in. pakował produkty w opakowania jednostkowe o gramaturze i ilości zgodnej z zamówieniami oraz znakowała niektóre produkty. W toku kontroli ustalono, że skarżący jako [...] i [...] wprowadzał do obrotu również produkty suche (typu kasza, fasola itp.), które nie pochodziły z rolnictwa ekologicznego. Skarżący wyjaśnił, że nie zawierał umów i nie dokonywał zakupów od producentów ekologicznych, wymienionych w ofercie skarżącego zamieszczonej na portalu [...] (tj. z [...], [...] i [...]).
MWIJHARS wskazał również, że z wyjaśnień wynikało, że z poszczególnymi dostawcami w grupie skarżący rozliczał się gotówkowo w momencie odbioru zamówionych od nich towarów. Powyższe transakcje nie są w żaden sposób udokumentowane. Skarżący na wezwanie MWIJHARS przedstawił zestawienie ilości i wartości produktów wprowadzanych do obrotu jako [...] oraz [...].
W związku z ustaleniami dokonanymi na podstawie przedstawionych przez spółkę F. tygodniowych zestawień sprzedaży w ilości 179 szt., MWIJHARS stwierdził, że skarżący w okresie od 7 kwietnia 2014 r. do 5 lutego 2017 r., za pośrednictwem portalu [...], wprowadziła do obrotu jako [...] oraz [...], produkty oferowane jako ekologiczne, o łącznej masie 128 868,14 kg, łącznej ilości 85 623 szt. i łącznej objętości 1 051,6 l, o łącznej wartości 1 508 202,99 zł.
Wnioskiem z 12 lutego 2018 r. skarżący wystąpił do GIJHARS o stwierdzenie nieważności decyzji MWIJHARS z 24 sierpnia 2018 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit a. u.r.e. i nałożenie kary pieniężnej na skarżącego za wprowadzanie do obrotu produktów rolno-spożywczych opisanych jako nieekologiczne oraz poza działalnością gospodarczą, a także naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego obrotu wprowadzanych do obrotu produktów rolno-spożywczych oznaczonych jako ekologicznych (a nie sumy produktów oznaczonych jako ekologiczne i nieekologiczne) oraz ustalenia rzeczywistych relacji wiążących skarżącego z rolnikami, w sytuacji, gdy od prawidłowych ustaleń w tym zakresie zależało nałożenie kary pieniężnej oraz jej wysokość.
Zdaniem skarżącego, MWIJHARS nałożył na niego karę pieniężną bez dokonania ustaleń, czy skarżący prowadził działalność gospodarczą w zakresie produktów rolnictwa ekologicznego, co było konieczną przesłankę nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit a. u.r.e. Ponadto, zdaniem skarżącego, MWIJHARS naruszył prawo nie uwzględniając faktu sprzedaży na portalu [...], również produktów nie pochodzących z rolnictwa ekologicznego (m.in. produktów suchych typu kasza).
Pismem z 1 marca 2018 r. GIJHARS wszczął w związku z przedmiotowym wnioskiem postępowanie administracyjne, którego celem było zbadanie, czy w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki dające podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji MWIJHARS.
Decyzją z 15 czerwca 2018 r. GIJHARS, na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. a u.r.e. w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 i art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i art. 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji MWIJHARS, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
GIJHARS stwierdził m. in., że okoliczność wprowadzenia do obrotu poszczególnych partii produktów została bezspornie udowodniona, o czym świadczą tygodniowe zestawienia sprzedaży i faktury obejmujące asortyment 195 produktów, sprzedanych przez skarżącego, jako produkty ekologiczne. Zdaniem organu okoliczność, iż termin EKO nie występował w tygodniowych zestawieniach sprzedaży przy nazwie 31 produktów na 195 wszystkich produktów wymienionych w zaskarżonej decyzji, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wszystkie produkty wprowadzone do obrotu przez skarżącego jako [...] i [...], oferowane były jako ekologiczne, co jednoznacznie potwierdzają informacje zawarte w treści oferty.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i pismem z 4 lipca 2018 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GIJHARS z 15 czerwca 2018 r., zaskarżając ją w całości. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.
W ocenie WSA, skarżący prowadząc działalność polegającą na wprowadzaniu do obrotu jako ekologicznych płodów rolnych pochodzących z gospodarstwa rolnego, głównie na platformie internetowej [...], podlegał reżimowi rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007.
Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że podnoszony przez skarżącego zarzut błędnych ustaleń faktycznych co do sprzedaży na portalu [...], również produktów nie pochodzących z rolnictwa ekologicznego, które były znakowane w sposób odmienny zgodny z ich pochodzeniem, nie może być skuteczny. Zdaniem WSA, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy w postępowaniu zwykłym, treści decyzji MWIJHARS z 24 sierpnia 2017 r. oraz zaskarżonej decyzji wskazuje, że MWIJHARS dokonał szerokich i wnikliwych ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym zwykłym, w oparciu o zgromadzony, obszerny materiał dowodowy. W związku z czym, Sąd pierwszej instancji uznał, że zakwestionowanie tych ustaleń faktycznych dopuszczalne było w postępowaniu odwoławczym od decyzji MWIJHARS. Badanie natomiast przez GIJHARS, czy skarżący dokonywał za pośrednictwem platformy internetowej [...], sprzedaży produktów nieekologicznych w stosunku, do których nie deklarował ich ekologicznego charakteru, prowadziłoby do ponownego rozpoznania w tym zakresie i rozstrzygnięcia sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją MWIJHARS z 24 sierpnia 2018 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wywiódł skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit a. u.r.e. i nałożenie kary pieniężnej na skarżącego za wprowadzanie do obrotu produktów rolno-spożywczych opisanych jako nieekologiczne oraz poza działalnością gospodarczą;
2. naruszenie art. 2 lit d) i art. 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 poprzez uznanie, że wszelka działalność podejmowana przez skarżącego miała charakter prowadzona za pośrednictwem portalu [...] podlegała temu Rozporządzeniu, a tym samym doszło do jego naruszenia przez skarżącego;
na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji poprawnej kontroli zastosowania przez organ nadzorczy przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
– art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo tego, że organ administracyjny dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj. prowadzenia postępowania celem nałożenia kary pieniężnej w sposób arbitralny, bez ustalenia przesłanek do jej nałożenia, gdy prowadzone postępowanie nie zmierzało do ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie zachodził brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów i ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa co pozwalało na wymierzenie kary pieniężnej.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Zarządzeniem z 7 lutego 2023 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w przedmiocie odnowy stwierdzenia nieważności decyzji MWIJHARS wymierzającej skarżącemu karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu produktów, jako produktów rolnictwa ekologicznego, które nie spełniały wymagań określonych w przepisach dotyczących rolnictwa ekologicznego, stwierdził, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi. Z uzasadnienia wyroku wynika, że nie doszło do rażącego naruszenia przez organy art. 25 ust. 1 pkt 5 lit a u.r.e. – w związku z nałożeniem kary pieniężnej na skarżącego – nie naruszono również zasad dotyczących procedowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie dokonując ponownych ustaleń faktycznych lub ich oceny (zgodnie z wnioskami skarżącego), które mogłyby być przydatne do rozstrzygnięcia sprawy według stanowiska skarżącego.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające zgodnie z zasadą dyspozycyjności zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. i wskazują na naruszenie prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit a u.r.e. oraz art. 2 lit. d) i art. 1 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007) – zarzuty 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej oraz przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1pkt. 1 lit. c , art. 151 i 134 § 1 p.p.s.a.
Ocena zasadności zarzutów kasacyjnych adresowanych wobec zaskarżonego wyroku wymaga przede wszystkim przypomnienia, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), a w tym kontekście, że z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – wynika, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Uwzględniając te uwagi wprowadzające, podkreślenia też wymaga, że decyzja GIJHARS stanowiąca w rozpatrywanej sprawie przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli jej zgodności z prawem, została wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych.
W tym zakresie trzeba natomiast przede wszystkim podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona wadą (jedną z wad), o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest więc sprawa procesowa rozumiana, jako "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31).
Przedmiotem tego postępowania nie jest więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, albowiem decyzja, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., jakkolwiek jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, to jednak sprawy tej nie rozstrzyga. Jeżeli więc przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tylko zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. – co oznacza, że organ nadzoru jedynie kontroluje prawidłowości samej decyzji administracyjnej – to siłą rzeczy żadne inne uchybienia, nawet jeżeli zaistniały, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione i nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.
Konsekwencję powyższego jest to, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dokonywana ocena przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej obowiązków, albowiem ocenia się w nim wyłącznie to, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13).
Uwzględniając powyższe, w odpowiedzi na stawiane w skardze kasacyjnej ww. zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpozna je łącznie – w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających z przedstawionych na wstępie uwag wprowadzających – trzeba stwierdzić, że zarzuty te nie są usprawiedliwione.
Przede wszystkim dlatego, że o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest wnioskować, ani na podstawie samych tych zarzutów – abstrahując w tej mierze już nawet od enigmatycznego sposobu ich skonstruowania, który daleki jest od wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie pkt 1 art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15) – ani też na podstawie prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji, albowiem w zasadzie pomijają one tę istotną okoliczność, że decyzja kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji została wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, co w relacji do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku wymagało podjęcia z nim polemiki, przede wszystkim, na tej właśnie płaszczyźnie. W tym zwłaszcza na gruncie przesłanek wnioskowania WSA odnośnie do oceny, że wbrew stanowisku skarżącego, brak było w sprawie podstaw do uznania, że decyzję stanowiącą przedmiot postępowania nieważnościowego – należało uznać za obarczoną kwalifikowaną wadą prawną, a to wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jakkolwiek w skardze kasacyjnej jej autor zaznaczył, że WSA rozpoznając skargę błędnie uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, to już istotą dalszych jego wywodów jest polemizowanie z niedostatecznym i wadliwie ocenionym (zdaniem kasatora) materiałem dowodowym w sprawie głównej i wadliwie zastosowanym w jego sprawie rozporządzeniem Rady (WE) nr 834/2007. Wywody te odnoszą się zasadniczo do argumentacji podnoszonej przez organ, abstrahując od przedmiotu, celu oraz funkcji postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz osadzonego na gruncie zasady trwałości decyzji ostatecznych założenia odnośnie do potrzeby ścisłej wykładni przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., których katalog jest zamknięty (por. np. wyroki NSA z: 22 września 1999 r., sygn., akt IV SA 1380/97; 29 czerwca 1999 r., sygn., akt IV SA 1889/97; wyrok Sądu Najwyższego z 11 maja 2000 r., sygn. akt III RN 62/00), a także w relacji do przyjmowanego w orzecznictwie oraz w doktrynie rozumienia zwrotu "wydania decyzji z rażącym naruszeniem", na których to przesłankach trafnie oparł się Sąd pierwszej instancji.
Nie można podzielić tezy autora skargi kasacyjnej o ogólnikowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA (mimo postawienia takiej tezy kastor nie formułuje jednak żadnego zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie), gdyż uzasadnienie to jasno wyjaśnia dlaczego nie zaktualizowały się przesłanki do stwierdzenia wydania "inkryminowanej" decyzji z kwalifikowaną wadą prawną i pozwala stwierdzić, że Sąd właśnie orzekał w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), tj. w przedmiocie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji.
Rekapitulując główne tezy stanowiska Sądu pierwszej instancji wskazują one że: - rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedopuszczalny; - wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym, przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, a ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.; - biorąc pod uwagę treść art. 1 ust. 3 oraz art. 2 lit. d ww. rozporządzenia nr 834/2007 oraz uwzględniając ustalenia dokonane przez MWIJHARS (w decyzji, o której stwierdzenie nieważności skarżący wnosił) przyjęto, że skarżący prowadzący działalność polegającą na wprowadzaniu do obrotu jako ekologicznych płodów rolnych pochodzących z gospodarstwa rolnego, głównie na platformie internetowej [...], podlegał reżimowi ww. rozporządzenia nr 834/2007; - z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. a u.r.e. nie wynika, że podmiot, na który jest nakładana kara pieniężna powinien mieć status podmiotu gospodarczego, przesłanką nałożenia kary jest niespełnienie wymagań określonych w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 lub przepisach wydanych na jego podstawie.
Jak wyżej nadmieniono, zarzuty skargi kasacyjnej nie kwestionują ani nie podejmują polemiki z przedstawionymi przez Sąd pierwszej instancji (prawidłowymi) zasadami rozstrzygania spraw toczących się w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. a u.r.e., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kasator (nie precyzując zresztą wprost czy chodzi w tym przypadku o rażące naruszenie w przyjęciu błędnej wykładni czy zastosowaniu), odnosi do wymierzenia kary pieniężnej "wbrew ustaleniom opisanym w decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej i które stanowiły podstawę jej nałożenia", co pozwala przyjąć, że chodzi o błędne zastosowanie tego przepisu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, zgodnie zresztą z konstrukcją postawionego zarzutu, odnosi się już tylko do tego jakie błędy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, popełniono w ustaleniach faktycznych i ocenie materiału dowodowego i prezentowania własnych ocen odnośnie tak do stanu faktycznego, jak i zastosowania art. 2 lit. d i art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 834/2007.
Tak postawione zarzuty nie mogły być skuteczne. Jeszcze raz podkreślić należy i powtórzyć to, co wyraził w zaskarżonym wyroku WSA, że w trybie stwierdzenia nieważności nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, tryb nieważonościowy nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej mocy dowodowej przeprowadzonych wówczas dowodów i poczynionych w oparciu o nie ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnośnie do naruszenia wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów rozporządzenia nr 834/2007 należy też dodać, że nawet autor skargi kasacyjnej nie ocenia wytykanego przez siebie naruszenia tych przepisów jako "rażącego", co jest w ogóle wstępnym warunkiem rozpatrywania uchybienia w kontekście przesłanek nieważności decyzji i co już z tego tylko powodu przesądza o nieskuteczności stawianego zarzutu.
Z tych wszystkich względów stwierdzając, że skarga kasacyjna nie podważyła legalności zaskarżonego wyroku, albowiem jej zarzuty nie mogły doprowadzić do zanegowania trafnego stanowiska WSA odnośnie do prawidłowości kontrolowanej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji MWIJHARS w przedmiocie kary pieniężnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.