II GSK 656/22

II GSK 656/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1658/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 31 par. 1 pkt 2, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1658/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. nr KOA/1567/Gs/20 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. 1.157 (tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Postanowieniem z 9 marca 2020 r. znak NI-D-II.8070.35.2020.KS, Marszałek Województwa Mazowieckiego, działając na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 123 k.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. (dalej jako skarżący, stowarzyszenie) do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przedsiębiorcy F. Sp. z o.o. na linię komunikacyjną relacji Wrocław - Brzeg - Opole - Katowice - Kraków - Rzeszów - Przemyśl.
II.
Po rozpatrzeniu zażalenia stowarzyszenia, postanowieniem z 25 marca 2021 r. nr KOA/1567/Gs/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy ww. postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego.
SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, który uznał, że stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem go do niniejszego postępowania. Samo wykonywanie kontroli społecznej nad postępowaniem, nie stanowi wypełnienia przesłanki istnienia interesu społecznego. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny. Przyznanie zaś uprawnień strony, dodatkowemu podmiotowi, ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, z tego też względu interes organizacji społecznej nie może być stawiany ponad interes stron biorących udział w postępowaniu, ani interes społeczny, który reprezentuje organ administracji publicznej.
III.
Wyrokiem z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1658/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stowarzyszenia na ww. postanowienie.
WSA zwrócił uwagę, że stowarzyszenie we wniosku wskazało, że jego udział w sprawie jest uzasadniony celami statutowymi określonymi w § 6 statutu i interesem społecznym a mianowicie:
- troską o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne,
- bezpieczeństwem w ruchu drogowym,
- troską o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym,
- racjonalnie pojmowaną kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym,
- pełne zaspokojenie potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii komunikacyjnej,
- podwyższanie jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów,
- zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.
Ani we wniosku, ani w piśmie złożonym w toku postępowania stowarzyszenie nie wyjaśniło, na czym konkretnie polegać ma ochrona interesów pasażerów i zasad uczciwej konkurencji w kontekście racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w indywidualnej sprawie. W czym (konkretnie i szczególnie) skarżący widzi zagrożenie interesów uczestników i bezpieczeństwa ruchu, które uzasadniałoby jego udział w postępowaniu dotyczącym innego przewoźnika niezrzeszonego w tej organizacji. Jakie realne konsekwencje dla pasażerów przedmiotowej linii komunikacyjnej może nieść zmiana zezwolenia wnioskowanego przez przewoźnika. Jako argumentu nie można również potraktować jedynie ogólnikowego wskazania, że organizacja sprawować będzie kontrolę społeczną nad postępowaniem. Także potencjalne naruszenia prawa przez organ w postępowaniu administracyjnym nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, taki podmiot jak skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania. Podobnie, sam fakt prowadzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w tym zakresie.
Stowarzyszenie wpisane jest także do Rejestru Przedsiębiorców. Daje mu to możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w branży transportowej i czerpania korzyści materialnych z takiej działalności. W efekcie skarżący może występować także w innej roli, a mianowicie jako przedsiębiorca konkurujący na rynku transportu z wnioskodawcą w sprawie niniejszej, a co za tym idzie ma przeciwstawne interesy gospodarcze.
Nieadekwatne są także wywody skarżącego oparte na tezach wyroków zapadłych w innych sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a., w tym w wyroku NSA w sprawie II GSK 1500/16. Argumenty zawarte wyrokach nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. Każde postępowanie administracyjne ma bowiem indywidualny charakter. W każdym postępowaniu organ na nowo "rozkodowuje" pojęcie interesu społecznego, uwzględniając okoliczności faktyczne tej, konkretnej sprawy. To sprawia, że interes społeczny w każdej sprawie przejawia się w inny sposób. Skarżący przywołując zaś argumentację sądów nie dostosowuje jej do konkretnych okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy. Posługuje się argumentami, które rzeczywiście w innych sprawach zostały uznane za skuteczne, nie przyjmując przy tym, że argumenty te nie mają charakteru uniwersalnego i nie muszą w każdym przypadku doprowadzić do dopuszczenia go do udziału w każdym postępowaniu uczestnika.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że żadnych skutków dla istotnej w tej sprawie linii komunikacyjnej nie można wywodzić z okoliczności zaistniałych w innej sprawie. Dlatego bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje kwestia polityki udzielenia zezwoleń dla innych przedsiębiorców bowiem obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu przez organ okoliczności sprawy, nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach. Okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zezwoleń/odmowy w innych postępowaniach, innym podmiotom, nie są okolicznościami, które powinien, a nawet może badać organ w konkretnej sprawie.
Zasadnie zatem przyjął organ, że skarżący nie przedstawił konkretnych i przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że rzeczywiście istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Argumentem takim z pewnością nie może być ogólnikowe stwierdzenie skarżącego, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów.
IV.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło stowarzyszenie, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę i nie uwzględnił, że organy obu instancji bezpodstawnie uznały, że skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki interesu społecznego, podczas gdy Skarżący wykazał zaistnienie obu przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności:
- wykazał, że interes społeczny polega w tej sprawie na wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w szczególności ustalenia, czy w wyniku wydania nowego zezwolenia nie zostanie naruszony ww. art. 22a ust 1 pkt 2a u.td., a dogłębne wyjaśnienie sprawy administracyjnej zawsze leży w interesie społecznym,
- udowodnił, że zna realia prowadzenia działalności przewozowej na trasie Wrocław-Brzeg-Opole-Katowice-Kraków-Rzeszów-Przemyśl, gdyż opisał szczegółowo we wniosku o dopuszczenie dotychczas podejmowaną działalność stowarzyszenia, wykazując że działania przewoźników mogą spełniać przesłanki do uznania za czyny nieuczciwej konkurencji, które w konsekwencji godziły w interes społeczny - interes pasażerów komunikacji zbiorowej na przedmiotowej trasie,
- nie mógł już we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wykazać szczegółowych okoliczności dotyczących przedmiotowej trasy, z uwagi na brak podstawowych informacji dotyczących wniosku złożonego przez wnioskodawcę (brak dostępu do rozkładu jazdy załączonego do wniosku).
Opisane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższych przepisów postępowania, to musiałby uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, gdyż organy obu instancji błędnie uznały, że nie została spełniona przesłanka interesu społecznego w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
V.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, przewoźnik F. Sp. z o.o. w W. wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania należnych na jego rzecz.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VI.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wyliczył w art. 183 § 2 ustawy procesowej.
VII.
Rozpoznając skargę kasacyjną należy w sposób ogólny odwołać się do zasad na jakich organizacja społeczna może domagać się zapewnienia jej udziału w sprawie innej osoby, celach oraz warunkach tego rodzaju przywileju, co stanowić będzie ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej z problemowego punktu widzenia.
Zgodnie zatem z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Z przepisu tego wynika m.in. że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji publicznej w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. (poza oczywiście tym, że sprawa musi dotyczyć innej osoby), tj.:
1) dopuszczenie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz
2) przemawia za tym interes społeczny.
W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że stowarzyszenie domaga się dopuszczenia do udziału w sprawie innego podmiotu i że krok taki znajduje umocowanie (uzasadnienie) w jej celach statutowych, na które się powołuje, chociaż te ostatecznie służą organom do podważenia kolejnej istotnej przesłanki jaką jest interes społeczny.
Przedmiotem sporu jest zatem zarzucone stowarzyszeniu niewykazanie, a w istocie przyjęty brak wystąpienia, przesłanki interesu społecznego po jej stronie.
Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że poza wątpliwościami Sądu pierwszej instancji, organów, a nawet stowarzyszenia i przewoźnika pozostaje to, że pojęcie "interesu społecznego" jest niedookreślone, stanowiąc typowe stwierdzenie ocenne, wymagające każdorazowo zindywidualizowania z perspektywy konkretnego stanu faktycznego sprawy. Kryterium "interesu społecznego", jako ustawowo niedookreślone, jest przy tym zmienne w czasie, chociażby z uwagi na wartości uznawane w społeczeństwie za istotne, czy też określoną praktykę funkcjonowania tak państwa jak i obywateli.
Nie ma też wątpliwości, na co trafnie zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, jak również nie może prowadzić, poprzez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników sprawy, do naruszenia sfery prywatnej stron postępowania, wkraczania w ich życie, plany zawodowe lub do narażania na inne nieprzyjemności, związane z udziałem podmiotów obcych względem stron. Dodatkowo, w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, istotną przesłanką jest także potrzeba ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jaka może się pojawiać na tle danej sprawy.
Należy zatem podkreślić, i w tym względzie również nie ma w sprawie sporu, że ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w sprawie organizacja społeczna musi wykazać istnienie przesłanki interesu społecznego uzasadniającej jej udział w sprawie. Nie wystarczy więc jedynie ogólnikowe sformułowanie wniosku, z powołaniem się na działanie organizacji w interesie społecznym, czy też w celu ochrony pewnych uniwersalnych, o wysokim poziomie ogólności, dóbr, gdyż wówczas dopuszczenie do udziału byłoby zasadą, którą nie jest. Powołująca się na interes społeczny organizacja społeczna, pretendująca w ten sposób do roli podmiotu na wzór amicus curiae niektórych postępowań przed sądami i trybunałami, ma wspomóc rozstrzygnięcie sprawy, a nie stanowić kolejnego obciążenia, tak dla organu jak i przede wszystkim samych stron. Wykluczone jest przy tym działanie obstrukcyjne, pozorowane, czy wręcz złośliwe, które nie leży w interesie społecznym. Poprzez udział organizacji społecznej ma bowiem nastąpić włączenie czynnika społecznego w zakres rozpoznawanej sprawy, tak aby zapewnić kolejne, z założenia obiektywne, spojrzenie na jej istotę i pomoc w jej rozstrzygnięciu. Ocena tej kwestii musi więc do pewnego stopnia uwzględniać charakter postępowania prowadzonego przez organ, w tym to, czy dotyczy ono wyłącznie interesu prawnego danego podmiotu, czy też poza tenże wykracza (np. przyznanie uprawnienia wnioskodawcy może oddziaływać na już istniejące uprawnienia innych podmiotów).
Niewątpliwie nie będzie wykazaniem interesu społecznego sytuacja, w której organizacja jedynie twierdzi, że jak już uzyska dostęp, zapozna się z aktami sprawy, to będzie mogła coś więcej powiedzieć w sprawie i zabrać realny głos. Tego rodzaju stanowisko, co do zasady, nie uzasadnia działania w ramach wymaganego interesu społecznego. Pamiętać jednak należy również i o tym, co Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że nie mając dostępu do akt trudno od organizacji społecznej oczekiwać, aby już na wstępnym etapie ubiegania się o dopuszczenie do udziału w sprawie zaprezentowała bardzo szczegółowe i kompletne stanowisko. Takie założenie czyniłoby niemożliwym jakikolwiek udział organizacji społecznej, w istocie czyniąc zasadą odmowę dopuszczenia do udziału, w sytuacji gdy tak nie jest.
Niemniej jednak co najmniej oczekiwać należałoby, że organizacja na tyle sprecyzuje swoje stanowisko względem przedmiotu postępowania takiego jak niniejsze, że szala ocen przechyli się na stronę dopuszczenia jej do udziału, rozwiewając wątpliwości co do możliwego działania np. we własnym bądź cudzym interesie i w istocie utrudniania postępowania, zamiast pomagania organowi. Dobre chęci organizacji, czy też jej ciekawość względem toczącego się postępowania, nie są w żaden sposób w stanie uzasadnić dopuszczenia jej do udziału, co wydaje się być rzeczą oczywistą.
Z powyższego wynika, że ocena zaistnienia interesu społecznego ma stanowić swoisty balans pomiędzy tym, czy dany podmiot na tyle precyzyjnie uprawdopodobnił "swoją użyteczność" dla postępowania, że należałoby go do niego dopuścić bowiem przemawia za tym interes społeczny oraz potrzebą uwzględniania faktu, że o toczącej się sprawie (jej szczegółach mających wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie i rolę organizacji społecznej) może wiedzieć, z obiektywnych względów, jeszcze stosunkowo niewiele (z racji braku dostępu do dokumentów). Istota tego rodzaju oceny jest więc kluczowa i w każdej sprawie podlega indywidualizacji.
W niniejszej sprawie odmowa dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu z uwagi na brak wykazania przesłanki interesu społecznego opierała się w istocie na przyjętym założeniu jej obstrukcyjnego i ogólnikowego działania oraz nieudowodnienia działania w interesie społecznym. Podkreśla to zwłaszcza przewoźnik, ale również organ I instancji wskazując na dokonane wezwanie i stanowisko organizacji społecznej, w tym powoływanie się na sprawę sprzed wielu lat. Odmowa nastąpiła również z uwagi na możliwości prowadzenia przez stowarzyszenie działalności gospodarczej, konkurencyjnej względem przewoźnika, który wystąpił z wnioskiem do organu.
Zaczynając ocenę od tej ostatniej kwestii należy zauważyć, że w tym zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń, które mogłyby taką tezę potwierdzić (działalności konkurencyjnej, która miałaby świadczyć przeciwko istnieniu interesu społecznego). Pomimo możliwości prostego uzyskania dostępu do dokumentów księgowych każdego podmiotu ujawnionego w KRS, obrazujących kondycję finansową, wskazującą, chociażby pośrednio, na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, np. poprzez wgląd w powszechne systemy elektroniczne i analizę złożonych bilansów za poszczególne lata działalności stowarzyszenia (zob. https://ekrs.ms.gov.pl/rdf/pd/search_df), czy nawet wezwanie stowarzyszenia do wykazania tej okoliczności, organy wywiodły, z faktu samego zarejestrowania możliwości prowadzenia działalności zbieżnej z działalnością przewoźnika, tezę o jej prowadzeniu, w dodatku w sposób konkurencyjny względem tego podmiotu. Jest to twierdzenie cokolwiek przedwczesne, o ile w ogóle uzasadnione. Bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń nie można w sposób arbitralny twierdzić, że sam wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym świadczy o tym, że dany podmiot faktycznie prowadzi zarejestrowaną działalność gospodarczą. Ponadto, nie ma prostej zależności pomiędzy ewentualnym prowadzeniem działalności przez organizację społeczną, nawet o konkurencyjnym charakterze do wnioskującego o udzielenie zezwolenia przedsiębiorcy, a możliwością dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, dotyczącym tego właśnie zezwolenia. Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do "składu osobowego" stowarzyszenia, do którego już z samej nazwy przynależą podmioty prowadzące działalność transportową, co nie wyklucza możliwości przystąpienia do sprawy innego podmiotu.
Odnośnie natomiast do sugerowanych "działań obstrukcyjnych" i niewykazania interesu społecznego w kontekście celów statutowych zauważyć należy, że również i w tym przypadku twierdzenia organów, zaakceptowane przez WSA, nie poddają się pełnej weryfikacji. Jakkolwiek więc ustalenie tego rodzaju schematu działania organizacji społecznej uprawniałoby do wniosku o braku po jej stronie interesu społecznego, gdyż możliwość przystąpienia do udziału w sprawie nie może służyć ułatwianiu tzw. pieniactwa, to jednak wykazanie tego rodzaju zachowania wymagałaby w zasadzie dokładnego przeanalizowania całej dotychczasowej działalności stowarzyszenia, czego w sprawie organ I i II instancji nie przeprowadził.
Kontynuując powyższe rozważania należy wskazać, że nie budzi wątpliwości, że interes społeczny, na rzecz którego ma działać stowarzyszenie, polega na wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, w której uczestnik ubiega się o zezwolenie na przewozy danego rodzaju. Źródło tego interesu może więc znajdować umocowanie, w zależności od okoliczności sprawy, w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. W takim przypadku interes społeczny polegać będzie na działaniu na rzecz dobra ogólnego (wymienionego w tym przepisie), niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną, która domaga się przystąpienia do postępowania.
Analiza celów i metod działania skarżącego stowarzyszenia prowadzi do wniosku, że podmiot ten co najmniej powołuje się na interes społeczny, wynikający z § 6 i 7 statutu, z których wynika, że celami statutowymi prowadzonej działalności jest m.in. popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie form wykonywania prywatnych usług transportowych, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku "transportowców", sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniami i prowadzącymi je organami. Formami działania są zaś m.in. przystępowanie do postępowań administracyjnych.
Tego rodzaju cele z założenia służą zaspokajaniu potrzeb obecnych i przyszłych pasażerów, jak również przewoźników, a więc udział organizacji może pozostawać w interesie społecznym. Tym bardziej, że WSA niezasadnie zaakceptował w istocie pochopnie przeprowadzoną przez organy analizę celów stowarzyszenia, nacechowaną założeniem o jego zbędnym udziale w postępowaniu (wobec braku interesu społecznego), gdy tymczasem co najmniej szerszego wyjaśnienia wymagało to, czy rzeczywiście na trasie wnioskowanego zezwolenie może w ogóle dojść do potrzeby weryfikacji dobra chronionego na mocy art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Należałoby przy tym, nie bez uzasadnionych racji, zakładać, że organ który wydaje zezwolenie na linię regularną przebiegającą przez więcej niż jedno województwo, którym na mocy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy o transporcie drogowym jest marszałek województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, który dodatkowo czyni to w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej, posiada wiedzę o tym, czy na wnioskowanej trasie lub jej części obowiązuje już jakiekolwiek zezwolenie, komu i na jakich zasadach wydane. Ustalenie w tym zakresie, jakkolwiek może być pomocne i poczynione przez organ "we własnym zakresie", to jednak może się także okazać niewystarczające dla odrzucenia niejako a limine starań stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w sprawie. Musi bowiem uchodzić za rzecz oczywistą fakt, że przebieg danej linii komunikacyjnej (tu: regularnej) może kolidować z inną linią nie tylko w całym zakresie (pokrywać się w całości), ale także w pewnym zakresie ich wzajemnego styku, np. jeżeli linia planowana projektowana jest przez punkty A-B-C-D-E-F, zaś istniejąca linia regularna pozostająca z nią w kolizji w punktach B-C-D, przy czym zezwolenie w tym ostatnim przypadku wydawał organ inny niż marszałek województwa, np. starosta.
Może się więc w takiej sytuacji okazać, że nawet niezawiniony brak koordynacji pomiędzy organami w celu analizowania zagrożenia dla linii już istniejących, zrekompensuje właśnie stowarzyszenie, np. reprezentujące przewoźników z danego terenu i posiadające szczegółową wiedzę o siatce połączeń komunikacyjnych mogących pozostawać w kolizji z planowaną linią. Nie można zatem niejako z założenia wykluczać organizacji społecznej od udziału w postępowaniu tylko dlatego, że na wstępnym etapie, nie dysponując informacjami dotyczącymi szczegółów planowanego połączenia, jego udział i wyjaśnienia zawarte we wniosku o dopuszczenie do udziału, oceniany jest przez organ jako zbędny.
Zaznaczyć jednakże w tym miejscu należy, że wnioskując o dopuszczenie do tak specjalistycznego postępowania jak to dotyczące zezwolenia na przewozy regularne, zwłaszcza w sytuacji gdy tak jak w sprawie niniejszej stowarzyszeniu już w momencie aplikowania znany jest przebieg planowanej trasy (wprost się na niego powołuje), co najmniej pożądane jest wykazanie się wyższą starannością i wiedzą, niż tylko powoływaniem się na potrzebę ochrony interesów innych przewoźników i praw pasażerów z danego terenu. Wynika to bowiem z faktu, że w realiach niniejszej sprawy stowarzyszenie pozycjonuje się jako organizacja profesjonalna, wręcz reprezentująca interesy całej zbiorowości przewoźników i przez nich wskazana do reprezentacji w postępowaniach. W związku z tym należałoby zakładać, że to jak przebiega planowana trasa w danym terenie w kontekście istniejących tras komunikacyjnych, powinno być jej znane już na wstępie postępowania. Dopiero jego szczegółowy przebieg i ewentualne konflikty widziane przez pryzmat szczegółowych rozwiązań (głównie rozkładu) mogą być dalej analizowane po dopuszczeniu do udziału w sprawie. Powyższe wymaga jednak zawsze indywidualnego podejścia i analizy, gdyż nie poddaje się prostym schematom.
W związku z tym, potrzeba zbadania czy istotnie na linii, na której wnioskodawca planuje uruchomić przewozy regularne istnieją już stosunki konkurencyjne i potencjalni pasażerowie, których bezpieczeństwo i poziom obsługi materializowałby pojęcie interesu społecznego w postępowaniu, wymaga rozważenia, czy stowarzyszenie może posiadać tego rodzaju wiedzę, która z punktu widzenia interesu społecznego okazać się może użyteczna, przez co ta przesłanka zaistnieje.
Organy w niniejszej sprawie niewłaściwie (w istocie pochopnie) oceniły charakter i pozycję stowarzyszenia. Mankamenty i uproszczenia przeprowadzonego postępowania nakazują ponowne rozważenie, o ile na tym etapie sprawy głównej będzie to jeszcze konieczne, czy stowarzyszenie nie legitymuje się jednak interesem społecznym i w istocie może być "przydatne" w wyjaśnieniu zagadnień mających znaczenie dla oceny możliwości wydania zezwolenia, zwłaszcza w kontekście negatywnej przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.
Końcowo, zupełnie na marginesie i tylko w pewnym ogólnym zarysie należy wskazać, odnosząc się do uwag przewoźnika formułowanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a wskazujących na dotychczasową postawę stowarzyszenia, że niewątpliwy przywilej wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu, nie upoważnia organizacji społecznej do działania w sposób obstrukcyjny. Wskazano już wyżej, że stowarzyszenie nie może w sposób uzasadniony twierdzić, że dopiero dopuszczenie go do udziału w sprawie stworzy możliwość poszukiwania niezbędnych danych, pomocnych organowi przy orzekaniu (takie twierdzenie w zasadzie może stanowić podstawę do odmowy dopuszczenia do udziału). Dlatego też organ załatwiający sprawę ma pełne spektrum środków oddziaływania na strony i uczestników, zwłaszcza że kierować się musi potrzebą sprawnego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 12 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie występuje więc w takiej sprawie "gościnnie" i nawet pomimo przyznanych uprawnień procesowych zrównanych z tymi przynależnymi stronie postępowania, nadal ma działać w granicach jakie wyznacza interes społeczny. Organ ma więc prawo ocenić, czy żądania przedłużania terminów postępowania są uzasadnione. Poza tym, wnioskująca o dane zezwolenie spółka zawsze może wnosić o nadanie nieostatecznej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co może stanowić zabezpieczenie jej interesów w toku postępowania.
Konkludując, niezależnie do kwestii niewykazania, aby stowarzyszenie prowadziło konkurencyjną działalność gospodarczą, przyjęcie niewykazania interesu społecznego poprzez niesprecyzowanie celów, jakim miałby służyć udział stowarzyszenia i powoływanie się na ogólnikowe twierdzenia, nie zostało w sprawie należycie udokumentowane i uzasadnione. Co najmniej przedwcześnie oceniono więc, że stowarzyszenie nie legitymuje się wymaganym interesem społecznym, którego źródło może mieć swoje zakotwiczenie w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.
W sprawie organy uchyliły się więc, co błędnie zaakceptował WSA, od rzetelnego zebrania i oceny materiału dowodowego, bowiem pochopnie oceniły stowarzyszenie za konkurenta wnioskodawcy, a także pobieżnie odniosły się do kwestii interesu społecznego, wymagając w istocie udowodnienia, przed przystąpieniem do sprawy, konkretnej potrzeby wzięcia udziału w tym postępowaniu w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest udowodnienie przydatności dla rozpatrzenia sprawy, lecz to, czy analiza statutu, dotychczasowego działania, celów i zadań organizacji społecznej, mieści się w potrzebie ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Doszło zatem do naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
Uzasadniało to zatem uchylenie zaskarżonego wyroku, o czym orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznając sprawę na tym etapie za dostatecznie wyjaśnioną.
O uchyleniu zaskarżonego postanowienia SKO i poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego orzeczono natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).