II GSK 1493/23

II GSK 1493/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Cezary Pryca /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a § 1 , art. 156 § 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2174/22 w sprawie ze skargi K. C. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązków o informowaniu o cenach towarów i usług oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2174/22, po rozpoznaniu skargi K. C. (dalej: "skarżący") na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "Prezes UOKiK") z [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] czerwca 2022 r. nr [...].
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w W. (dalej: "[...] WIIH") z [...] września 2020 r. nr [...] nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 1500 zł z tytułu niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2019 r. poz. 178 ze zm. dalej: "ustawa o cenach").
Po rozpatrzeniu odwołania Prezes UOKiK decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 16 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3238/21 odrzucił skargę na tę decyzję Prezesa UOKiK. Następnie, prawomocnym postanowieniem z 11 października 2021 r. odrzucił wniosek strony o przywrócenie terminu.
W związku z brakiem zapłaty przez skarżącego kary pieniężnej wymierzonej decyzją [...] WIIH z [...] września 2020 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne, które prowadzone jest przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. W toku tego postępowania skarżący składał zarzuty, które postanowieniem wierzyciela [...] WIIH z [...] czerwca 2021 r. nr [...] zostały oddalone. W wyniku rozpoznania zażalenia Prezes UOKiK postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. sygn. akt [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] WIIH z [...] czerwca 2021 r. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 2 lutego 2022 r. V SA/Wa 4551/21 oddalił skargę strony na ww. postanowienie Prezesa UOKiK.
W wyniku wniesienia pisma zatytułowanym "Stanowisko strony w sprawie" z [...] lutego 2022 r. Prezes UOKiK pismem z [...] kwietnia 2022 r. wezwał stronę do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych tego pisma.
Pismem z [...] kwietnia 2022 r. skarżący wyjaśnił, że jego pismo stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WIIH z [...] września 2020 r. podtrzymanej decyzją Prezesa UOKiK z [...] stycznia 2021 r. Wskazał, że argumenty merytoryczne i formalne zostały szczegółowo i rzeczowo uzasadnione w skardze oraz wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WIIH z [...] września 2020 r. jako zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."). Skarżący stwierdził, że "utrwalone rozwiązanie formalne oraz faktyczne poparte ostateczną wykładnią zawartą w wyroku NSA sygn. akt II GSK 710/19 stanowią przesłanki jej nieważności".
Postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. Prezes UOKiK odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WIIH z [...] września 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sprawie zachodziły przeszkody przedmiotowe związane z wydaniem rozstrzygnięcia w postaci decyzji II instancji, która jest decyzją prawomocną i ostateczną. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że decyzja ta została poddana w zakresie legalności ocenie sądu administracyjnego, który w fazie wstępnej przed wydaniem rozstrzygnięcia w zakresie odrzucenia skargi nie stwierdził przesłanek nieważności decyzji (V SA/Wa 3238/21). Zdaniem Prezesa UOKiK, za odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przemawiają oczywiste przeszkody do jego wszczęcia. Organ przywołał poglądy doktryny i orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz wskazał, że taką przeszkodę stanowi okoliczność, że w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w takiej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Prezes UOKiK zauważył, że orzeczenie sądu administracyjnego odrzucające skargę strony w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej jest prawomocne. Zaistnienie powagi rzeczy osądzonej zamyka drogę do ponownego wszczęcia postępowania w tym samym przedmiocie pomiędzy tymi samymi stronami, ponieważ wszczęcie postępowania stanowiłoby ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu i destabilizowałoby ład oraz porządek prawny, ustalony prawomocnym orzeczeniem sądu.
W ocenie organu, drugą przeszkodą o charakterze przedmiotowym jest żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji I instancji, podczas gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja II instancji utrzymująca w mocy decyzję I instancji, która z uwagi na poddanie tej decyzji kontroli sądu administracyjnego jest decyzją ostateczną i prawomocną. Zdaniem organu jest on związany żądaniem strony wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I instancji. Powyższe także stanowi przeszkodę formalną do wszczęcia postępowania nieważnościowego i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.
W wyniku rozpoznania zażalenie Prezes UOKiK postanowieniem z [...] lipca 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] czerwca 2022 r. W uzasadnieniu w całości podzielił oraz rozszerzył argumentację przywołaną w pierwotnym postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Pismem z [...] lipca 2022 r. skarżący złożył skargę na ww. postanowienie wnosząc o jego unieważnienie, a o ile jest to niemożliwe z mocy prawa to o przekazanie przedmiotowego postępowania do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja [...] WIIH może posiadać istotne wady prawne mogące skutkować nieważnością w świetle art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W jego ocenie organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany jest wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Zdaniem skarżącego, jedną z takich przesłanek do stwierdzenia nieważności było naruszenie prawa procesowego oraz naruszenie art. 7a, 75 i nast. k.p.a., a także wydanie decyzji Prezesa UOKiK utrzymującej w mocy decyzję [...] WIIH, która posiadała istotną wadę, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa mieszczącym się w katalogu nieważności wynikającej z orzecznictwa NSA.
Skarżący stwierdził, że Prezes UOKiK wydając decyzję oparł się jedynie na ustawie o cenach, nie analizując zarówno istotnych różnic dotyczących formy prezentowania cen wnikających z treści przedmiotowej ustawy oraz rozporządzenia w sprawie uwidaczniania cen, a także z wyroku NSA z 9 października 2019 r. II GSK 710/19. Zaznaczył, że zastosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie uwidaczniania cen daje przedsiębiorcy możliwość uwidaczniania ceny w sposób wskazany w § 3 ust. 2 w zw. z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, że w sprawie naruszone zostały przepisy § 4 ust. 1 pkt. 1 i 2, gdyż przepisy te są w swojej treści definicjami, a nie przepisami regulującymi.
Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wyrokiem z 24 stycznia 2023 r., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] czerwca 2022 r.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest dwuetapowe. W pierwszym etapie formalnym organ ma obowiązek stwierdzić, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od strony oraz czy istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Następnie po etapie formalnym organ przechodzi do etapu merytorycznego i ma obowiązek zbadać wszystkie przesłanki, które mogą powodować stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W sprawie postępowanie zostało zakończone na etapie wstępnym, gdyż organ stwierdził, że zachodziły inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego prowadzenie. Jako tę przyczynę organ wskazał rozstrzygnięcie tej sprawy innym aktem.
W ocenie WSA, pogląd Prezesa UOKiK jest wadliwy. W sprawie organ nie zauważył, że skarżący zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie wstąpił z wnioskiem uruchamiającym postępowanie zwykłe. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w sprawie nigdy się nie toczyło. To prawda, że przepisy k.p.a. w art. 16 statuują tzw. trwałość decyzji ostatecznej. Ostateczność decyzji oznacza w praktyce przede wszystkim to, że decyzja taka nie może zostać zakwestionowana za pomocą zwykłych środków zaskarżenia. Zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jednakże jest dopuszczalne, ale może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych, takim trybem jest m.in. stwierdzenie nieważności. Podkreślił, że aby odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności to okoliczności uniemożliwiające wszczęcie takiego postępowania muszą mieć charakter okoliczności oczywistych, powyższa sytuacja wystąpi na przykład, gdy brak jest przedmiotu weryfikacji, bądź z powodu okoliczności uniemożliwiających takie postępowanie mimo istnienia przedmiotu weryfikacji sprawy administracyjnej na skutek res iudicata. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydawana jest jedynie decyzja o innej decyzji. Tym samym decyzja o stwierdzeniu nieważności musi opierać się na materiale dowodowym, na podstawie którego została wydana decyzja pierwotna (nieważność której stwierdzono). W niniejszej sprawie natomiast nigdy nie wydano "decyzji o decyzji". Tym samym w żaden sposób nie można mówić o tożsamości przedmiotowej postępowania (res iudicata). Co więcej i najważniejsze, decyzja [...] WIIH i utrzymująca tę decyzję decyzja Prezesa UOKiK nigdy nie została podana merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Wbrew twierdzeniom organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nigdy nie kontrolował rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożonej kary. Postanowieniem z 16 lipca 2021 (V SA/Wa 3228/21) WSA w Warszawie jedynie odrzucił skargę strony w związku z nieuzupełnieniem braku formalnego skargi. Postanowienie o odrzuceniu skargi wydaje się m.in. w związku ze stwierdzeniem nieuzupełnienia w wymaganym terminie braków formalnych lub fiskalnych skargi. Sąd, wbrew twierdzeniom organu, nie może przed uzupełnieniem braków formalnych lub fiskalnych przejść do kolejnego etapu oceny rozstrzygnięcia i np. uwzględnić z urzędu skargi na rozstrzygnięcie, które jest dotknięte wadą nieważności. Takiej oceny sąd dokonuje w sprawie, która jest gotowa do rozstrzygnięcia, a więc w sprawie, w której nie ma braków formalnych i fiskalnych. Żaden z przepisów procedury sądowoadministracyjnej nie pozwala z urzędu - mimo braków formalnych skargi - rozpocząć merytorycznej kontroli aktu, w tym aktu dotkniętego wadą nieważności. Tym samym teza organu zawarta na stronie 4 zaskarżonego postanowienia o niestwierdzeniu przez sąd przesłanek nieważności decyzji merytorycznej w fazie wstępnej przed wydaniem rozstrzygnięcia w zakresie odrzucenia skargi nie jest oparta na jakichkolwiek przepisach prawa regulujących procedurę sądowoadministracyjną. Sąd w sprawie wydał także postanowienie z 11 października 2021 r., którym odrzucił wniosek strony o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. Oczywistym jest, że również w tym orzeczeniu sąd nie mógł kontrolować decyzji w przedmiocie kary pieniężnej. WSA w Warszawie w sprawie dotyczącej strony w przedmiocie oddalenia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym wydał wyrok z 2 lutego 2022 r., o sygn. akt V SA/Wa 4551/21. Jednakże przedmiotem tego postępowania były jedynie zarzuty podniesione w odrębnym od postępowania w przedmiocie kary pieniężnej postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu egzekucyjnym sąd nie mógł i tego nie uczynił, kontrolować decyzji merytorycznej, na co zresztą w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę. Tym samym, wbrew twierdzeniom organu, w sprawie decyzja merytoryczna organu nigdy nie została poddana merytorycznej kontroli przez sąd administracyjny.
WSA podsumował, że w sprawie sąd administracyjny nie wydał orzeczenia merytorycznego, tj. wyroku odnoszącego się do decyzji merytorycznej w przedmiocie kary. A zatem nie sformułował oceny prawnej wiążącej organ. Tym samym powyższa "przeszkoda przedmiotowa" nie mogła stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. A więc organ naruszył art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, która uniemożliwiała poddanie obecnie decyzji merytorycznej jednemu z postępowań nadzwyczajnych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, także druga przeszkoda przedmiotowa, na którą powołał się organ w zaskarżonym postanowieniu, tj. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w wypadku, gdy w sprawie w obrocie prawym istnieje decyzja wydana przez organ II instancji nie mogła stanowić wystarczającej podstawy odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie jest zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika i organ kierując do skarżącego pisma powinien to robić w sposób zrozumiały, bez wprowadzania w błąd. W sprawie, powyższe nie miało miejsca, organ bowiem po pierwsze w piśmie z [...] kwietnia 2022 r. zasugerował skarżącemu konieczność podania numeru i daty wydania decyzji przez organ I instancji, tj. [...] WIIH, a nie decyzji ostatnio wydanej w sprawie kary pieniężnej. Po drugie nie poinformował strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, że wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności można jedynie od decyzji wydanej jako ostatnia w toku zwykłego postępowania instancyjnego, tj. od ostatecznej decyzji organu I instancji od której nie wniesiono środka zaskarżenia lub od ostatecznej decyzji organu odwoławczego. Po trzecie i najważniejsze także sama odpowiedź skarżącego wbrew twierdzeniom organu nie jest tak jasna jak wskazuje organ, że skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Skarżący bowiem wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WIIH z [...] września 2020 r. podtrzymanej decyzją Prezesa UOKiK z [...] stycznia 2021 r. Z powyższego już widać, że wnioskodawca mimo określonej znajomości rzeczy nie porusza się w przepisach prawa na tyle sprawnie, że może formułować w sposób prawidłowy określone żądania. Skoro skarżący działa w sprawie samodzielnie, bez pomocy wyspecjalizowanego podmiotu (adwokat, radca prawny), to powyższe powinno spowodować u organu administracji większą czujność i w wypadku niepełnej jasności żądania, Prezes UOKiK powinien zwrócić się do strony o jego sprecyzowanie. Zatem organ, mając na uwadze wniosek skarżącego albo powinien ponownie zwrócić się do niego o sprecyzowanie treści żądania, albo też powinien wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UOKiK z [...] stycznia 2021 r. W sprawie organ bezrefleksyjnie, działając na niekorzyść skarżącego uznał, że składa on wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Oczywistym zarówno dla organu jak i sądu jest fakt braku możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w wypadku istnienia w obrocie prawnym decyzji organu II instancji. Organ widząc określoną nieporadność strony powinien zwrócić się do niej z żądaniem złożenia stosownych oświadczeń, co do dalszego procedowania w sprawie, a nie tylko bezrefleksyjnie zakwalifikować żądanie wedle własnego uznania. Podkreślenia bowiem wymaga, że przedstawione żądanie stwierdzenia nieważności na tzw. "pierwszy rzut oka" nie mogło stanowić podstawy do wszczęcia tego postępowania wobec decyzji organu I instancji. Rolą organu powinno być w takiej sytuacji odczytanie intencji skarżącego zgodnie z jego jasną i czytelną wolą, a nie w sposób korzystny dla organu. Powyższe wprost wynika z art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym samym, mając powyższe na względzie, organ co najmniej powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie jego rzeczywistej woli, informując o przeszkodach formalnych do wszczęcia żądanego postępowania wobec decyzji organu I instancji. Dopiero po otrzymaniu stosownej informacji pochodzącej od strony powinien podjąć właściwe rozstrzygnięcie.
Sąd wyjaśnił, że brak takiego wezwania skierowanego do wnioskodawcy o jednoznaczne określenie żądania stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Powyższe uchybienie także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec tego WSA wskazał, że zaskarżone postanowienie należało uchylić wraz z poprzedzającym je rozstrzygnięciem. W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ, po pierwsze uwzględni ocenę prawną w zakresie kwestii związanej z res iudicata (sprawy rozstrzygniętej) i następnie ustali jakie jest faktyczne żądanie strony. Po dokonaniu tej czynności wyda adekwatne i prawidłowe pod względem proceduralnym rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji następujących przepisów prawa materialnego:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a. tj.
a) błąd wykładni polegający na przyjęciu przez Sąd wadliwego znaczenia przepisu art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że interes społeczny i słuszny interes obywateli określony w tym przepisie odnosi się wyłącznie do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i czynności podejmowanych przez organ w związku z tym wnioskiem a nie odnosi się do interesu społecznego i słusznego interesu obywateli zabezpieczonego decyzją, której stwierdzenia nieważności żąda strona,
b) błąd wykładni polegający na przyjęciu wadliwego znaczenia art. 7 k.p.a. polegającego na tym, że ochrona praworządności nie jest związana z utrzymaniem w obrocie prawnym decyzji, której nieważności żąda strona, tylko ochrona praworządności jest związana z absolutnym charakterem dochodzenia praw przez obywatela,
c) błąd wykładni polegający na przyjęciu wadliwego znaczenia art. 7 k.p.a. polegającego na tym, że do czynności podjętych przez organ niezbędnych do załatwienia sprawy, nie można zaliczyć wezwania do uzupełnienia braków formalnych wystosowanego do strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do doprecyzowania istoty żądania, ponieważ wezwanie to nie zawierało pouczenia o konsekwencjach wynikających ze wskazania decyzji I instancji, podczas gdy takie pouczenie nie jest wymagane wprost w przepisach prawa i mogłoby stanowić modyfikację faktycznego żądania strony niezgodnego z wolą strony a rolą organu nie jest doprecyzowanie żądań w imieniu lub w zastępstwie strony,
d) błąd wykładni polegający na przyjęciu wadliwego znaczenia art. 7 k.p.a. polegającego na tym, że zasada praworządności tamże określona w pierwszej kolejności ma zapewnić trwałość decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. co w tym przypadku ma zapewnić prewencję ogólną i szczególną i zabezpieczyć przed dalszym naruszaniem prawa przez stronę godzącym w interesy grupy społecznej, którym są konsumenci,
e) niewłaściwe zastosowanie polegające na zarzuceniu organowi błędu subsumcji niezastosowania art. 7 k.p.a., który jest normą ogólną odnoszącą się do ochrony praworządności, co powinno być przez Sąd powiązane z faktycznym wskazaniem przez Sąd przepisów procesowych, czego Sąd nie uczynił, więc organ nie mógł naruszyć norm prawnych skoro Sąd ich nie wskazał.
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. polegające na:
a) zarzuceniu organowi błędu subsumcji poprzez zastosowanie tego przepisu i wydanie postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy przepis ten miał zastosowanie w sprawie, ponieważ do innych uzasadnionych przyczyn stanowiących przeszkodę do wszczęcia postępowania nieważnościowego można zaliczyć:
- wskazanie przez stronę decyzji I instancji jako decyzji, która w pierwszej kolejności powinna podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności;
- brak podstawy materialno-prawnej do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o żądanie strony uwzględnienia cennika co implikuje bezprzedmiotowość tego postępowania z uwagi na brak dowodu w znaczeniu formalnym i materialnym w postaci cennika;
- brak podstawy materialno-prawnej do wydania decyzji merytorycznej zgodnie z żądaniem strony poprzez oparcie podstawy prawnej o przepisy rozporządzenia wykonawczego czyli § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie uwidaczniania cen podczas gdy podstawą prawną zastosowaną w decyzji merytorycznej był art. 6 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach;
- żądanie wzruszenia porządku prawnego opartego o zasady zawarte w art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji określające, że podstawą prawną nakładania podatków w tym administracyjnych kar pieniężnych jest wyłącznie ustawa a nie przepisy rozporządzenia wykonawczego bez uprzedniego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego;
- żądanie zwrócenia sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), które jest faktycznie żądaniem ponownego rozpatrzenia postępowania zwykłego, które zostało zakończone wydaniem decyzji w II instancji, która jest decyzją prawomocną i ostateczną, co powoduje naruszenie zasady trwałości decyzji, określonej w art. 16 § 1 k.p.a.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji następujących przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez:
- wadliwe, niejasne sporządzenie uzasadnienia wyroku uniemożliwiające jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia poprzez odwołanie się do norm ogólnych (art. 7 k.p.a.) a nie szczególnych;
- przyjęcie stanu sprawy w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania przez Sąd, które nie odnosiło się do stanu sprawy znanego organowi w dniach wydania zaskarżonych postanowień, tylko odnosiło się do pism procesowych strony, gdzie strona modyfikowała swoje żądania;
- niespójność uzasadnienia, gdzie Sąd z jednej strony wskazuje, że Sąd zgadza się z organem, że wniosek strony nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego, a z drugiej strony uchyla obydwa postanowienia wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a.;
- sprowadzenia sporu pomiędzy stronami w uzasadnieniu wyroku do poziomu czytelności pism strony, co nie wpisuje się w kontrolę działalności administracji publicznej w myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ kontroli powinny podlegać orzeczenia organów administracji publicznej a nie sposób prezentowania swoich myśli przez stronę;
- niedoprecyzowanie wskazań na jakiej podstawie prawnej organ ma ponownie wzywać stronę do doprecyzowania istoty żądania, skoro wezwanie do uzupełnienia braków formalnych zostało wystosowane do strony, strona na nie odpowiedziała a organ zidentyfikował treść i zakres żądania strony, który uniemożliwiał na tym etapie postępowania wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego.
2. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 84, art. 217 Konstytucji oraz w związku z art. 7, art. 16 i art. 61a § 1 k.p.a. i w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach poprzez:
a) nieprzeprowadzenie przez Sąd całościowej kontroli działalności administracji publicznej w zakresie wydanych postanowień zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. i związanie się zarzutami i wnioskami skargi strony co stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.,
b) nierozpoznanie istoty sprawy tj. sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji i utrzymanej w mocy decyzji II instancji poprzez
- przyjęcie, że żądanie strony nie jest przedwczesne i kwalifikuje się na tym etapie do postępowania administracyjnego, podczas gdy żądanie strony polegające na wzruszeniu konstytucyjnego porządku prawnego kwestionującego podstawę prawną z ustawy o informowaniu o cenach mogłoby zostać rozpatrzone w trybie nieważnościowym po uzyskaniu korzystnego dla strony prejudykatu ze strony Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego, że jest zgodne z Konstytucją zastąpienie podstawy prawnej z decyzji przepisami rozporządzenia wykonawczego;
- nieuwzględnienie przy ocenie stanu sprawy, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji z powodu fizycznego braku dowodu w postaci cennika implikuje bezprzedmiotowość postępowania a ocena materiału dowodowego nie wyłącza możliwości odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy dowody składające się na akta sprawy, w sposób oczywisty i jednoznaczny wskazują na jego bezprzedmiotowość,
- nieuwzględnienie przy ocenie stanu sprawy, że strona faktycznie żądała w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przeprowadzenia postępowania głównego (zwykłego) a nie nadzwyczajnego oraz w pierwszej kolejności żądała wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I instancji co zostało zakwalifikowane jako przeszkoda przedmiotowa z art. 61a § 1 k.p.a.;
- uchylenie obydwu postanowień pomimo tego, że obydwa postanowienia odpowiadały prawu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu albowiem jej zarzuty nie podważyły prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Stosownie do treści z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., zostały skierowane przeciwko wyrokowi WSA, w którym stwierdzono, że organ administracji uchybił treści art. 7 i 61a § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wadliwie uznał, że w sprawie wydano merytoryczne orzeczenie sądowe, które stanowiło "przeszkodę przedmiotową" do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na skarżącego karę, ponadto nie uwzględnił, że skarżący działający bez pełnomocnika nie porusza się w przepisach prawa na tyle sprawnie, że może w sposób prawidłowy formułować żądania. W okolicznościach sprawy, w których skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji organ powinien co najmniej zwrócić się do niego o wyjaśnienie jego rzeczywistej woli, informując o przeszkodach formalnych do wszczęcia żądanego postępowania wobec decyzji organu I instancji.
Wnoszący skargę kasacyjną organ nie zgadza się z tą oceną, zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie art. 7 i 61a §1 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a także naruszenie art. 141 § 4 (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 2) p.p.s.a.) poprzez wadliwe, niejasne sporządzenie uzasadnienia wyroku, posiadającego ponadto deficyty sprecyzowane w zarzucie (pkt II, 1 petitum skargi kasacyjnej), wreszcie nieprzeprowadzenie całościowej kontroli działalności administracji publicznej i orzekanie tylko w granicach wniosków i zarzutów skargi, bez rozpoznania istoty sprawy (zarzut z pkt II, 2 petitum skargi kasacyjnej).
Rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej rozpocząć należy od najdalej idącego zarzutu, tj. naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w tym niedoprecyzowanie wskazań na jakiej podstawie organ ma ponownie wezwać stronę do doprecyzowania istoty żądania.
W ocenie NSA tak postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, jest nietrafny. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną decyzji, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. NSA stwierdza również, że zaskarżony wyrok zawiera wskazania o których mowa w omawianym przepisie w wystarczającym zakresie (z powołaniem się na podstawę prawną – str. 7 zaskarżonego wyroku) dla zrealizowania dalszego skutecznego procedowania przez organ w przedmiocie wniosku skarżącego.
Dodatkowo należy zauważyć, iż powoływany w zarzucie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter normy ustrojowej i kompetencyjnej. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zatem mógłby zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13). Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej (skontrolował, zgodnie z § 2 pkt 2 tego przepisu postanowienie organu administracji, na które służy zażalenie) oraz zastosował środek określony w ustawie, dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.
Jeśli chodzi natomiast o zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 61a § 1 k.p.a. to przede wszystkim należy podkreślić, że zostały one błędnie zakwalifikowane przez kasatora do przepisów materialnoprawnych. Przepisy materialnoprawne, to przepisy "regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia)" (por. wyroki NSA z 17 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1735/04 oraz z 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1356/05). Normy prawa materialnego, to normy określające "treść uprawnień lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów w sferze prawa administracyjnego, przy czym adresatami tymi są podmioty znajdujące się poza administracją publiczną" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2006, s.38.).
Wymienione w pkt I 1 i 2 skargi kasacyjnej przepisy do tej kategorii nie należą. Wadliwe przyporządkowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzucanych przepisów do jednej z dwóch kategorii wskazanych w art. 174 p.p.s.a. samo w sobie nie uniemożliwia rozpoznania zarzutu, jednak skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, jako warunek skuteczności tego zarzutu wskazania, dlaczego powołane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba uznać, że ten warunek został przez autora skargi kasacyjnej spełniony, gdyż wskazał on, że gdyby Sąd właściwie zidentyfikował żądanie strony oraz zastosował inną wykładnię art. 7 k.p.a koncentrując się na tym, że zasada praworządności ma w pierwszej kolejności zapewnić trwałość decyzji administracyjnej, "która w tym przypadku ma zapewnić prewencję ogólną i szczególną przed dalszym naruszaniem prawa przez stronę godzącym w interesy grupy społecznej, którym są konsumenci, to doszedłby do przeciwnego wniosku, że żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji powinno być uzasadnione w sposób indywidualny i precyzyjny bez udzielania sugestii przez organ i tym samym nie może mieć przełożenia na absolutny charakter dochodzenia praw przez obywatela." Zdaniem NSA, powyższe uzasadnienie spełnia warunek konstrukcyjny zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co pozwala na ich rozpatrzenie.
Kontynuując zatem rozpoznanie ww. zarzutów zauważyć należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. - gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie to nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przepis ten dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w pierwszej instancji i odnosi się do postępowań wszczynanych na wniosek. Odmowa wszczęcia postępowania następuje m.in. wtedy, gdy postępowanie nie może być wszczęte z "innych uzasadnionych przyczyn". Zwrot ten nie został ustawowo zdefiniowany, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Do takich przesłanek odmowy wszczęcia postępowania w orzecznictwie zalicza się sytuacje, gdy do organu wniesiono żądanie w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Taką podstawą może być również wniesienie żądania po upływie terminu ustanowionego prawem materialnym dla składania wniosków inicjujących postępowanie administracyjne, wniesienie żądania w sprawie już zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej przy tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy, lub w sprawie, która już toczy się przed organem administracji. Chodzi więc zasadniczo o sytuacje jednoznaczne, oczywiste, dostrzegalne prima facie, możliwe do zidentyfikowania już na etapie wstępnej analizy zgłoszonego żądania, niewymagające prowadzenia postępowania wyjaśniającego. (por. wyroki: NSA z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2153/22, z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 4509/21, WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 964/23, WSA w Krakowie z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Kr 51/23). W takiej sytuacji organ wydając postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nie powinien również formułować ocen co do meritum żądania.
Uwzględniając powyższe uwagi dotyczące zakresu stosowania omawianego przepisu nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że WSA błędnie ocenił możliwość zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie.
Po pierwsze dla weryfikacji, której dokonywał organ po otrzymaniu żądania strony istotne było przede wszystkim zidentyfikowanie tego żądania, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji. Bez procedowania właśnie w przedmiocie żądania wniesionego przez podmiot chcący zainicjować postępowanie administracyjne, nie może być w ogóle mowy o podejmowaniu wiążących decyzji procesowych, a w szczególności decyzji (postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
W istocie, wydając skarżone postanowienie Prezes UOKiK wskazał, że taką oczywistą przyczyną o charakterze podmiotowym było żądanie stwierdzenia przez stronę nieważności decyzji I instancji, podczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne decyzja II instancji. Z tym, co do zasady zgodził się Sąd pierwszej instancji, słusznie jednak wskazując na obowiązki organu, mające swoje źródło w zasadzie wynikającej z art. 7 k.p.a., której istotą jest nakaz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, i co należy podkreślić – mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym obowiązkiem – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na które zwrócił uwagę WSA (działanie skarżącego bez pełnomocnika oraz widoczny w sposobie formułowania przez niego wniosków procesowych brak biegłości w poruszaniu się w obrębie przepisów prawnych) – było zwrócenie się do skarżącego o wyjaśnienie jego rzeczywistej woli, informując o przeszkodach formalnych do wszczęcia żądanego postępowania wobec decyzji organu I instancji. Stanowisko to jest trafne i zgodne z orzecznictwem NSA, które podziela również skład rozpoznający niniejszą sprawę. W wyroku z 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 1334/21 (por. również wyrok z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 453/15) zwrócono uwagę, że w sytuacji, kiedy w obiegu prawnym pozostaje decyzja organu odwoławczego, w przypadku złożenia przez wnioskodawcę żądania stwierdzenia decyzji organu I instancji, obowiązkiem organu jest dostosować swoje działanie do wymagań zawartych w art. 9 i 64 § 2 k.p.a. W orzecznictwie formułowano również nawet dalej idące stanowisko, w wyroku WSA w Warszawie z 30 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/06, wskazano wręcz, że "jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy sprawa była zakończona decyzją ostateczną w drugiej instancji, to wniosek taki powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego."
Z tych przyczyn zarzuty sprecyzowane w pkt I 1, 2 petitum skargi kasacyjnej są całkowicie bezzasadne. Wbrew treści tej skargi Sąd pierwszej instancji właściwie zidentyfikował normy prawne zawarte w wymienionych w zarzutach przepisach i prawidłowo je zastosował w sprawie, wskazując jednocześnie szczegółową normę procesową, której organ uchybił (art. 61a § 1 k.p.a.) w związku z zasadą ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a. Kompletnie chybione jest również argumentowanie, że zwrócenie się do strony o doprecyzowanie żądania z jednoczesnym zastosowaniem zasady informowania, może uchybiać zasadzie trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego, zdaniem NSA, powinno uwzględniać przestrzeganie, adekwatne do okoliczności, wszystkich zasad postępowania, a nie tylko niektórych z nich. Jednocześnie dochowanie zasady trwałości decyzji administracyjnej nie może być rozumiane w ten sposób, że stoi na przeszkodzie wszczynaniu, bez względu na to czy okażą się zasadne, postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zupełnie nietrafione są również pozostałe wywody skargi kasacyjnej (zwłaszcza w uzasadnieniu zarzutu I, 2) odnoszące się do okoliczności, które ani nie były podstawą zaskarżonego do sądu postanowienia Prezesa UOKiK, ani nie były i nie mogły być rozważane oraz analizowane przez WSA w zaskarżonym wyroku tj. kwestie merytoryczne związane ze szczegółowym rozstrzygnięciem w sprawie nałożenia kary, co do której skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji (kwestie uwidoczniania cen, cennika, rozporządzenia wykonawczego oraz kwestie procesowe co do możliwości stosowania art. 138 § 2 k.p.a.).
Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, a następnie kontrolowana w zaskarżonym skargą kasacyjną postępowaniu przed WSA dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji i została zakończona na etapie odmowy wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a więc nie było przez organ nawet wdrożone postępowanie wyjaśniające. Wyżej przedstawiono zakres stosowania tego przepisu, w tym miejscu należy tylko ponownie podkreślić, że według ustabilizowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistych. Te uwagi stanowią zarazem wprowadzenie do rozpatrzenia ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, opartego na wytknięciu Sądowi pierwszej instancji, że rozpoznając sprawę uchybił art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy w pełnym zakresie i nierozpoznanie istoty sprawy, przez co, zdaniem kasatora, naruszono przepisy Konstytucji RP, przepisy k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach.
Również i ten zarzut jest kompletnie chybiony i dowodzi, że autor skargi kasacyjnej nie uwzględnia zakresu rozstrzyganej sprawy (o stwierdzenie nieważności decyzji) i jej etapu tj. odmowy wszczęcia postępowania.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby nastąpiło mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18).
Istotne dla dokonania tej oceny jest to, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia – co innymi słowy oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) – której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). Jak wcześnie wielokrotnie powtarzano w postępowaniu przed organem administracji odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – jak stwierdził organ – z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym, i to te wskazane w decyzji podstawy w powiązaniu z normą wynikającą art. 61a § 2 k.p.a., wyznaczały zakres kontroli sądowadministracyjnej, które zostały przez Sąd pierwszej instancji uwzględnione. Nie należało do zakresu tej kontroli rozpoznanie sprawy kary nałożonej na skarżącego, ani nawet tego, czy decyzja w tym przedmiocie jest decyzją ważną, czy nie, bo nie w tym przedmiocie orzekł organ. Dlatego też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez WSA należało uznać za bezpodstawny, podobnie jak zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wymienionych w pkt II, 2 petitum skargi kasacyjnej.
Z tych wszystkich przyczyn, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.