II GSK 1490/22

II GSK 1490/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2680/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-29
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1285
art. 109 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 423
art. 8 ust. 6 pkt 1 i 4 i art. 13 pkt 4
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2680/21 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr 232/07/2021/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od I. S. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z 20 sierpnia 2021 r., działając na podstawie art. 109 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), art. 5 pkt 18, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 12 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 2003 r., nr 45, poz. 391, ze zm.) oraz art. 8 ust. 6 pkt 1 i 4 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) ustalił, że I. S. (dalej: skarżąca) podlegała od 29 maja 2003 r. do 12 sierpnia 2003 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu posiadania statusu wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, gdyż z odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców KRS wynika, że skarżąca od 29 maja 2003 r. do 12 sierpnia 2003 r. posiadała całość udziałów w [...] sp. z o.o. w [...].
Na skutek skargi złożonej przez skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2680/21, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.
W ocenie Sądu organ naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.), poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy m.in. poprzez ustalenie, czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek zdrowotnych. Sąd wskazał, że w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych – według stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2012 r. – w art. 24 ust. 4 określono, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Po zmianie tego przepisu od 1 stycznia 2012 r., termin przedawnienia wynosi 5 lat, przy czym – zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378) – do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Gdyby zaś przedawnienie rozpoczęte przed tą datą miało nastąpić wcześniej przy stosowaniu dotychczasowych przepisów, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.
W związku z powyższym, zdaniem WSA w Warszawie, Prezes NFZ rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i ustalić przed wydaniem decyzji czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu, gdyż w tym zakresie wygasł obowiązek ich wymierzenia i pobrania, a wydawanie decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu jest przedmiotowe. Tym samym WSA w Warszawie nie podzielił stanowiska, że organy NFZ nie są właściwe do orzekania o okresie przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne.
II
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 29 marca 2022 r. wniósł Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Prezes NFZ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 109 ust. 1-4 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przed wydaniem decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym powinien ustalić czy należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uległy przedawnieniu czy też nie, a jeśli tak to w jakim zakresie;
b) art. 109 ust. 1-4 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w zakresie w jakim należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uległy przedawnieniu, wydawanie decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu jest bezprzedmiotowe;
c) art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 87 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji uznanie, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest właściwy do orzekania o okresie przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji w wyniku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, które to naruszenie zdaniem Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów wynikających ze skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane częściowo wadliwie.
Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10). Wzorcami kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały NSA sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej normy odniesienia zostały przez skarżący kasacyjnie organ zupełnie pominięte. Formułując w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie powiązano ich z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Pomimo wskazanej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzucił tej skargi, mając na względzie treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 5/2010, poz. 1), z której wynika, że w przypadku braku powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji.
Po przeanalizowaniu uzasadnienia wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, NSA uznał, że spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że Prezes NFZ rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i ustalić przed wydaniem decyzji czy należności z tytułu składek skarżącej uległy przedawnieniu, a jeśli tak, to w jakim zakresie.
Sformułowane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, koncentrujące się na dokonaniu błędnej oceny ustalanego w sprawie stanu faktycznego i w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji, są nierozerwalnie związane z zarzutami naruszenia prawa materialnego, zawartymi w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu, do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych.
Artykuł 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach jest przepisem kompetencyjnym, regulującym kwestie uprawnień dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ do wydawania decyzji w sprawach w nim wymienionych, czyli wyznacza zakres przedmiotowy rozpatrywania przez ten organ spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, nie zalicza się zaś spraw z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż te należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. Powyższe oznacza, że kwestia podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu rozstrzygana jest w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przed dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ, i dopiero w razie stwierdzenia, że dana osoba podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu, możliwe jest wydanie w innym postępowaniu, prowadzonym przez ZUS, decyzji wymierzającej należną składkę na ubezpieczenie zdrowotne (por. m.in. wyroki NSA z: 5 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1041/22; 9 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3266/15; 19 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1702/12; 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 971/11; 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1564/11; postanowienie NSA z 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 357/07).
W niniejszej sprawie przedmiot postępowania dotyczył kwestii stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a zatem właściwym do rozpoznania sprawy był organ NFZ. Przedmiot ten nie obejmował swym zakresem wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż kwestia ta należy do właściwości organów ubezpieczeń społecznych (art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach). Z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy między innymi wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zatem to w ramach tego postępowania, dotyczącego wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, powinna być badana kwestia przedawnienia należności z tytułu składek zdrowotnych, o którym mowa w art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że Prezes NFZ przed wydaniem decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu powinien najpierw wyjaśniać i ustalać, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu. Nietrafne jest też powoływanie się przez ten Sąd na wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt I GSK 171/21. W sprawie tej przedmiotem postępowania była odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy, przy czym organem właściwym do jej prowadzenia był Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie organ NFZ. Nieprawidłowy jest zatem pogląd Sądu, że kwestię przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne organ NFZ musi uwzględniać w sprawie w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Kwestia przedawnienia składek nie jest objęta kognicją Prezesa NFZ. Powyższe powoduje, że zasadne są zarzuty kasacyjne naruszenia wskazanych w nich przepisów. Organ NFZ nie jest bowiem organem właściwym do rozpoznawania sprawy w przedmiocie wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne.
Z tych względów, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji powinien dokonać merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji, w tym odnieść się do stanowiska skarżącego i zarzutów podniesionych w skardze.
O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych od skarżącej na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 i p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. 2026 r. poz. 118). Na koszty złożyło się wynagrodzenie w kwocie 360 zł za udział w rozprawie oraz sporządzenie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu, który reprezentował organ także przed WSA (por. uchwałę NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12) oraz wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł.