II GSK 1480/24

II GSK 1480/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 4568/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-12-12
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 12 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2019 poz 1117
art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 11 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4568/23 w sprawie ze skargi O. B. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji"), wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4568/23, po rozpoznaniu skargi O. B. (dalej: "skarżąca") na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Krajowa Komisja Kwalifikacyjna", "IARP", "Komisja") z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Skarżąca wnioskiem z [...] października 2022 r. wystąpiła do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej IARP o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej.
Po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego Krajowa Komisja Kwalifikacyjna decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] odmówiła nadania skarżącej tytułu rzeczoznawcy budowlanego ze względu na niespełnienie warunku posiadania
10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem (art. 8b ust. 1 pkt 2 lit.c ustawy
o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa) oraz udokumentowania znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem (art. 8b ust. 1 pkt 2 lit.d ww. ustawy).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna IARP zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1117 ze zm., dalej: "ustawa
o samorządach") oraz § 3 ust. 4 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego (uchwała Krajowej Rady lARP
z 20 marca 2012 r. nr O-16-III-2012 zmieniona uchwałą Krajowej Rady lARP
z 13 listopada 2014 r. nr o-47-IV-2014.), utrzymała w mocy własną decyzję z [...] lutego 2023 r.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że począwszy od lipca 2011 r. do dnia uzyskania uprawnień budowlanych w 2018 r. prowadziła działalność stanowiącą sprawowanie samodzielnej funkcji technicznej zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) organ wskazał, że funkcje te pełnić może jedynie osoba posiadająca właściwe uprawnienia budowlane. Wnioskodawczyni w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zamieściła spis realizacji począwszy od 2011 r. wskazując jednocześnie rodzaj samodzielnej funkcji, którą wykonywała (projektowanie). Krajowa Komisja Kwalifikacyjna podkreśliła, że nie może uznać za dowód w sprawie materiałów, które nie są poparte właściwymi dokumentami, co więcej, stoją w rażącej sprzeczności z przepisami ustawy Prawo budowlane. Wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wiąże się z odpowiedzialnością, jaką ponosi projektant, zaś zabezpieczeniem dla inwestora jest w tym względzie choćby posiadanie przez projektanta ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej, czy członkostwo w Izbie Architektów (podleganie odpowiedzialności dyscyplinarnej). Innymi słowy warunkiem sine qua non pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie jest posiadanie zarówno stosownych uprawnień budowlanych, jak i przynależność do właściwego samorządu zawodowego. Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków powoduje, iż osoba projektująca nie pełni samodzielnej funkcji technicznej. Wymóg co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem należy traktować jako
10-letnie doświadczenie zawodowe w ramach posiadanych uprawnień budowlanych bez ograniczeń, ponieważ rzeczoznawca budowlany sporządza opinie i ekspertyzy techniczne w ściśle określonym zakresie tematycznym, zapewniając ich niekwestionowaną miarodajność oraz może opiniować wydane już ekspertyzy i opinie, a także uczestniczyć z głosem eksperckim, w sprawach karnych dotyczących budownictwa. Powyższa działalność wymaga właściwego doświadczenia zawodowego
i szerokiej wiedzy z zakresu projektowania, realizacji i eksploatacji obiektów budowlanych, znajomości zasad projektowania urbanistycznego i planowania przestrzennego, procedur prawno-administracyjnych związanych z architekturą
i urbanistyką oraz wiedzy ogólnej z zakresu innych dziedzin - nabytej w trakcie samodzielnego wykonywania zawodu architekta. Natomiast samodzielne wykonywanie zawodu architekta wymaga właściwego wykształcenia, posiadania uprawnień budowlanych do sprawowania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie oraz przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.
Komisja Krajowa wyjaśniła, że rzeczoznawstwo polega na fachowej ocenie zjawisk technicznych i techniczno-organizacyjnych. Skoro zatem funkcja rzeczoznawcy cechuje się samodzielnością i profesjonalizmem należy uznać, że praktyka w tym zakresie również powinna odznaczać się takimi przymiotami. W przeciwnym wypadku dojść może do nieakceptowalnej sytuacji, w której jakiekolwiek czynności, np. wykonanie rysunku architektonicznego przez studenta może zostać uznane za praktykę objętą rzeczoznawstwem. Jednym z obowiązków organu jest więc ocena, czy czynności podejmowane przez skarżącą odznaczają się takim stopniem samodzielności
i fachowości, aby można było je zakwalifikować, jako praktykę w zakresie rzeczoznawstwa. Organ nie wiąże więc bezwarunkowo uznania praktyki za właściwą
z datą uzyskania uprawnień budowlanych, a ze wskazanymi wyżej przymiotami. Nie można bowiem zaprzeczyć, że de facto praktyka, która będzie posiadała cechy samodzielności i profesjonalizmu wykonywana będzie już po nadaniu uprawnień budowlanych. Organ stwierdził, że praktyka, na którą powołuje się skarżąca (umieszczanie w tabeli budowlanej projektu w pozycji projektanta lub sprawdzającego nazwisk właścicieli pracowni projektowej lub osób posiadających uprawnienia,
a faktycznego autora w pozycji opracowującego) jest niezgodna z przepisami ustawy Prawo budowlane, co więcej, podpisywanie jako autor (projektant) projektów budowlanych, których się nie wykonało, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej. Istnieje przy tym domniemanie, że osoba podpisana na projekcie jako autor rzeczywiście jest jego autorem.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie
art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wyrokiem
z 12 grudnia 2023 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że oceniając spełnienie przez skarżącą przesłanek określonych w art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach Komisja stwierdziła, że skarżąca jest członkiem właściwej izby samorządu zawodowego (pkt 3 ww. przepisu), posiada tytuł zawodowy magistra inżyniera architekta (pkt 2 lit.a tego przepisu)
a zgodnie z zakresem uzyskanych uprawnień od [...] lutego 2018 r. może pełnić samodzielną funkcję techniczną w budownictwie i realizować praktykę zawodową
w zakresie projektowania, w specjalności architektonicznej bez ograniczeń,
w szczególności działalność obejmującą: projektowanie projektów architektoniczno-budowlanych, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i technicznych, sprawowanie nadzoru autorskiego i sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych (pkt 2 lit.b ustawy). Skarżąca nie spełnia przesłanki określonej
w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit.c ustawy o samorządach, gdyż jej praktyka w zakresie objętym rzeczoznawstwem nie obejmuje 10 lat. Z kolei ocena znaczącego dorobku praktycznego (art. 8b ust. 1 pkt 2 lit.d ustawy) wymagała uzupełnienia w zakresie doprecyzowania samodzielnych funkcji technicznych przy realizacji projektów wymienionych w złożonym wniosku oraz potwierdzenia udziału skarżącej przy realizacji wymienionych prac, określenia ich autorstwa i potwierdzenia sprawowania nadzoru autorskiego.
Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił ocenę dokonaną przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną, a wyrażoną w wydanych w sprawie decyzjach, zgodnie z którą prace związane ze zdobywaniem umiejętności zawodowych, wykonywane przez skarżącą występującą o nadanie uprawnień zawodowych w budownictwie przed ukończeniem trzeciego roku studiów nie mogą być kwalifikowane jako praktyka zawodowa. Wynika to wprost z treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Inwestycji
i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2019 r., poz. 831). Z kolei opracowania realizowane w okresie od lipca 2013 r., tj. po ukończeniu trzeciego roku studiów, a przed ukończeniem studiów magisterskich w roku 2017 zostały prawidłowo zakwalifikowane jako prace pomocnicze. Nie mogły one zostać ocenione jako praktyka zawodowa w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa, wymagającego realizacji samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie
w zakresie zgodnym z posiadanymi uprawnieniami zawodowymi. W trakcie gromadzenia doświadczeń zawodowych i wykonywania praktyki zawodowej w tym okresie skarżąca nie pełniła bowiem funkcji projektanta przy realizacji wyszczególnionych projektów, zgodnie z opisami zawartymi na wydrukach załączonych rysunków i nie mogła ich wykonywać z uwagi na brak uprawnień zawodowych
w specjalności architektonicznej. Przyjęte przez skarżącą określenia dla pełnionych funkcji w latach 2016-2017 nie mają odniesienia do wymagań związanych z pełnieniem samodzielnych funkcji technicznych, wymagających posiadania uprawnień zawodowych. Jeśli zaś chodzi o doświadczenie zawodowe skarżącej zdobyte po uzyskaniu uprawnień zawodowych w 2018 r., to wskazane przez nią prace nie zostały odpowiednio udokumentowane, aby mogły zostać uznane za realizację samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie.
Sąd podzielił wykładnię pojęcia "praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem" określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 lit.c ustawy o samorządach dokonaną przez Komisję, zgodnie z którym praktyka ta winna być rozumiana przez pryzmat funkcji, jakie pełni rzeczoznawca. Skoro praca rzeczoznawcy cechuje się samodzielnością
i profesjonalizmem, to praktyka kandydującego do nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego (w określonym zakresie) również powinna odznaczać się takimi przymiotami. Posiadanie przez określoną osobę uprawnień budowlanych jest bowiem gwarancją i świadectwem, że ta osoba ma odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w określonym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez nierozpatrzenie całokształtu zebranego
w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia przez Sąd, że skarżąca nie posiada co najmniej 10 lat praktyki znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem, a co za tym idzie, odmowę nadania skarżącej tytułu rzeczoznawcy budowlanego, podczas gdy dołączone do wniosku dokumenty jednoznacznie wskazują na posiadanie 10 lat praktyki
i znaczny dorobek w zakresie objętym rzeczoznawstwem;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której uznanie przez organ, że skarżąca nie spełnia wymogu, o której mowa w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit.c ustawy z 15.12.2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa ("ustawa o samorządach"), stanowi przesłankę do nieuznania jej praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem, bowiem wykonywanie jej można zaliczyć jedynie po uzyskaniu przez nią stopnia magistra, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. Naruszenia prawa materialnego:
a) art. 8b ust. 1 pkt 2 lit.c ustawy o samorządach poprzez niewłaściwe zastosowanie
i uznanie, że skarżąca nie posiada praktyki obejmującej okres 10 lat, a tym samym odmowę nadania skarżącej tytułu rzeczoznawcy budowlanego, pomimo tego, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki warunkujące nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego;
b) art. 8b ust. 1 pkt 2 lit.d ustawy o samorządach poprzez niewłaściwe zastosowanie
i uznanie, że Skarżąca nie posiada znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem, a tym samym odmowę nadania skarżącej tytułu rzeczoznawcy budowlanego pomimo tego, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki warunkujące nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
We wniesionej po terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł
o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę
w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione
w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie ich nie stwierdzono, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, z tym że chociaż niektóre z nich okazały się trafne nie mogły doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku, który mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Na wstępie należy wskazać, że podstawą prawną w oparciu o którą rozstrzygał organ w przedmiocie wniosku skarżącej o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego, był art. 8b ustawy o samorządach. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu tytuł rzeczoznawcy budowlanego może zostać nadany osobie, która: 1) korzysta z pełni praw publicznych; 2 posiada: a) tytuł zawodowy magistra inżyniera, magistra inżyniera architekta, inżyniera lub inżyniera architekta, b) uprawnienia budowlane bez ograniczeń, c) co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem, d) znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem.
Wszystkie wskazane warunki muszą być spełnione łącznie. Oznacza to z jednej strony, iż niespełnienie chociażby jednego z powyższych wymogów skutkuje wydaniem decyzji o odmowie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, z drugiej zaś strony
w przypadku ich spełnienia organ zobowiązany jest do wydania decyzji pozytywnej.
Przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej był wyrok WSA, którym uznano za prawidłową decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej odmawiającą nadania skarżącej tytułu rzeczoznawcy budowlanego z powodu niespełnienia warunków realizacji przez okres co najmniej 10 lat praktyki w zakresie projektowania lub projektowania i kierowania robotami budowlanymi oraz udokumentowania znaczącego dorobku praktycznego w tym zakresie
Zarzuty skargi kasacyjnej kwestionują dokonane w sprawie oceny zarówno co do pierwszej, jak i co do drugiej z przesłanek.
Kiedy zarzuty skargi kasacyjnej zostają oparte na obu podstawach kasacyjnych
z art. 174 p.p.s.a., w takiej sytuacji - z reguły - w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające za przedmiot dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie, tylko bowiem dysponując niespornym, albo niepodważonym skutecznie stanem faktycznym w sprawie można odnosić się do zarzutów dotyczących błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor zarzuca niewyczerpujące rozpoznanie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. c i d ustawy o samorządach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie posiada praktyki w zakresie objętej rzeczoznawstwem obejmującej okres 10 lat ani nie posiada znaczącego dorobku praktycznego w tym zakresie i tym samym odmowę nadania skarżącej tytułu rzeczoznawcy budowlanego pomimo, że spełniła ona wymagane prawem warunki do nadania jej tego tytułu.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie podstawową w sprawie kwestią sporną odnośnie do przesłanki "co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem" jest wykładnia tego pojęcia, o którym mowa w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit.c ustawy o samorządach, skarżąca bowiem kwestionuje tę wykładnię dokonaną
w niniejszej sprawie przez organ i WSA, uznając ją za niedozwoloną wykładnię rozszerzającą na niekorzyść strony.
WSA podzielił przyjętą przez organ wykładnię pojęcia określonego w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit.c ustawy o samorządach i de facto utożsamił tę praktykę z 10-letnim doświadczeniem zawodowym w ramach posiadanych uprawnień zawodowych - budowlanych bez ograniczeń. Co prawda zauważył, że organ nie wiązał bezwarunkowo uznania praktyki za właściwą, z datą uzyskania jakichś konkretnych uprawnień, jednak podzielił całkowicie stanowisko Komisji, odnoszącej ocenę ww. praktyki do wymogów
§ 2 rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych
w budownictwie (Dz. U. z 2019 r., poz. 831), zgodnie z którym do uzyskania uprawnień do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie konieczna jest praktyka zawodowa, która została odbyta po uzyskaniu dyplomu ukończenia studiów lub po uzyskaniu tytułu zawodowego technika lub mistrza albo dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe w zawodzie nauczanym na poziomie technika, albo dyplomu zawodowego w zawodzie nauczanym na poziomie technika, jeżeli została potwierdzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i wpisaną na listę członków izby.
Z tym stanowiskiem nie zgadza się skarżąca wskazując, że przepisy wprowadzające określone ograniczenia w dostępie do zawodu, w tym w przypadku rzeczoznawcy budowlanego, powinny być interpretowane przy zastosowaniu wykładni językowej, ewentualnie systemowej i celowościowej. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazała również, że dokonano niedozwolonej wykładni rozszerzającej omawianego pojęcia na niekorzyść strony.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej w tym zakresie. Należy podkreślić, że ustawodawca wyłączył ustawą z 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 768) tytuł rzeczoznawcy budowlanego z katalogu samodzielnych funkcji technicznych
w budownictwie. Chociaż "nie miało to jednak wpływu na zakres kompetencji rzeczoznawców budowlanych. Tytuł rzeczoznawcy budowlanego nadal oznacza przynależność do zawodu zaufania publicznego i spełnia istotną rolę w zakresie realizacji interesu publicznego i zapewnienia bezpieczeństwa." (por. Kisilowska Helena, Smarż Joanna, Samorządy zawodowe architektów i inżynierów budownictwa. Komentarz. Opubl. WKP 2021, komentarz do art. 36), to całkowicie nieuprawnione jest rozszerzanie wymogów ww. rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia
29 kwietnia 2019 r. wydanego właśnie w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie na rzeczoznawców budowlanych. Należy też zauważyć, że poprzednio wymogi dla rzeczoznawców budowalnych były zawarte w ustawie Prawo budowlane - analogiczne brzmienie jak
art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach miał art. 15 ust. 1 Prawa budowlanego – przy czym od 26 września 2005 r. zrezygnowano w ustawie Prawo budowlane z obowiązującego wcześniej wymagania praktyki przypadającej po uzyskaniu uprawnień zawodowych - budowlanych (wówczas art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo budowlane). Z przepisu art. 8b ust. 1 pkt c ustawy o samorządach nie wynika zatem, by praktyka wymagana do tytułu rzeczoznawcy budowlanego miała przypadać po uzyskaniu uprawnień budowlanych, przepis ten posługuje się pojęciem praktyki, a nie praktyki zawodowej, co świadczy, że nie może to być praktyka przypadająca wyłącznie po uzyskaniu uprawnień zawodowych (por. też wyrok NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 542/15 oraz wyrok z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 192/08).
Chociaż zarzut błędnej wykładni co do pkt.c art. 8b ust. 1 pkt 2 ustawy
o samorządach - wynikający z uzasadnienia skargi kasacyjnej - okazał się trafny, to nie mógł on przesądzić o trafności całej skargi kasacyjnej. Jak wcześniej wspomniano, dla uzyskania tytułu rzeczoznawcy konieczne jest spełnienie wszystkich wymogów prawnych, w tym posiadanie znaczącego dorobku praktycznego objętego rzeczoznawstwem (art. 8b ust. 1 pkt 2d ustawy o samorządach), a w tym zakresie stanowisko WSA nie zostało skutecznie zakwestionowane. Należy zauważyć, że chociaż organ błędnie wyłożył wymóg "co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem", to poddał jednak ocenie przedstawiony dorobek skarżącej również co do okresu w latach 2011 r. do 2018 r., a wiec jeszcze przed uzyskaniem przez skarżącą uprawnień budowlanych (od 2018 r.) i uznał, że nie wypełnia on warunku "znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem", gdyż
w części - przedstawiony dorobek nie świadczył o praktyce wykonywanej samodzielnie
i na własną odpowiedzialność, a w części, w której skarżąca była autorem lub współautorem projektów nie były one wystarczające do określenia ich jako znaczący dorobek praktyczny, o którym mowa w omawianym przepisie. W przedstawionych opracowaniach projektowych - w tabelach skarżąca była wpisana jako opracowująca,
a nie jako projektant, który jest autorem projektu. Załączona przez skarżącą część graficzna, stanowiąca wydruki różnych prac nie zawierała opisu i odniesienia do wyszczególnionych pozycji z nazwą projektu lub inwestycji, co ograniczało możliwość pełnej oceny przedstawionego dorobku. Po uzupełnieniu przez O. B. dokumentacji organ podtrzymał stanowisko, że ocena udziału i współpracy skarżącej przy opracowaniu projektów, za realizację których odpowiadają inni projektanci wykazani w opracowaniach nie może stanowić podstawy do oceny wykonywanych prac, jak znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem.
Nie doprowadził do podważenia tej oceny zarzut określony przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia postępowania wskazany w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej.
W ocenie NSA zarzut ten jest formalnie wadliwy w zakresie, w jakim skarżący wskazuje wyłącznie na naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107
§ 3 k.p.a. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być bowiem przepisy określające samo rozstrzygnięcie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 26 lutego
2020 r., sygn. akt I OSK 3002/18, LEX nr 2846496). W konsekwencji zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien zawierać podstawę prawną wydanego wyroku, czyli w przypadku przedmiotowej sprawy art. 151 p.p.s.a. zgodnie z którym w przypadku nieuwzględnienia skargi od decyzji sąd skargę oddala.
Pomimo tej wady formalnej zarzutu podniesionego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, sąd drugiej instancji mając na uwadze treść uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), rozpoznał ten zarzut i stwierdza, że nie jest on trafny.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej.
Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych
z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast
z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. W odniesieniu do omawianej kwestii autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
w zakresie stanowiącym podstawę do stwierdzenia, że skarżąca nie posiada znaczącego dorobku praktycznego niezbędnego do uzyskanie tytułu budowlanego. WSA podzielił stanowisko organu, że nawet uwzględniając nieliczne przypadki wykonywania przez skarżącą funkcji sprawdzającego projekt oraz wymienione projekty, których według oświadczenia skarżącej, była autorem lub współautorem, nie są one wystarczające dla określenia ich jako znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem, tak samo jak udział skarżącej przy opracowaniu projektów, za których realizację odpowiadają inni uprawnieni projektanci wykazani w opracowaniach. Należy podkreślić, że organ szczegółowo odnosił się do przedstawionych przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym dowodów i nie poprzestając na jej oświadczeniach o autorstwie lub współautorstwie projektów analizował dokumentacje projektowe, wskazując, że taka funkcja skarżącej nie wynika z ich zapisów, zwracał również uwagę, że brak uszczegółowienia charakteru pełnionej samodzielnie funkcji technicznej oraz odniesienia realizacji do wydruków z fragmentów dokumentacji przykładowych inwestycji ogranicza możliwość pełnego uzasadnienia przedstawionego dorobku zawodowego w zakresie koordynacji i nadzoru nad realizacją procesu inwestycyjnego (str. 6 i 8 decyzji z [...] lutego 2023 r.).
Nie zmieniają tej oceny również dołączone do skargi nowe dowody, które nie były przedstawione w postępowaniu administracyjnym i nie były przedmiotem oceny w tym postępowaniu. W skardze nie wniesiono o dopuszczenie dowodu z tych dokumentów,
a w skardze kasacyjnej brak sformułowanego zarzutu dotyczącego ich nieuwzględnienia.
Omawiany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania (zarzut 1a) sprowadza się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Jest on zatem nieusprawiedliwiony. WSA oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania - w zakresie oceny znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem.
Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również popełnienie przez WSA błędu
w ocenie - odnośnie do interpretacji art. 8b ust. 1 pkt 2 lit.c ustawy o samorządach (zarzut 1b petitum skargi kasacyjnej) skoro, jak wcześniej wspomniano, do wydania pozytywnej decyzji konieczne było spełnienie przez skarżącą również warunku z art. 8b ust. 1 pkt 2 lit.d ustawy o samorządach. Negatywnej oceny w tym zakresie skarżąca zaś nie podważyła.
W konsekwencji niezasadne okazały się materialnoprawne zarzuty z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Nie zostały naruszone wymienione w zarzutach przepisy ustawy o samorządach przez niewłaściwe zastosowanie - w sposób opisany w tych zarzutach - decyzja o nadaniu tytułu rzeczoznawcy nie mogła być pozytywna, gdyż skarżąca nie wykazała, że wypełniła wszystkie warunki konieczne do nadania tego tytułu. Na marginesie można jednak zauważyć, że w związku z nieprawidłową wykładnią warunku "10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem" wytkniętą organowi i akceptowaną błędnie przez WSA, skarżąca nie musi oczekiwać na upłynięcie 10 lat od nabycia uprawnień budowlanych do wystąpienia z kolejnym wnioskiem, o ile spełni wszystkie warunki wymagane dla uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego.
Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.