II GSK 1475/22

II GSK 1475/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SAB/Lu 3/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-05-05
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134 § 1, art. 141 § 4,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1657
art. 34 ust. 2
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt III SAB/Lu 3/22 w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w przedmiocie nałożenia kwarantanny oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt III SAB/Lu 3/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. M. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w przedmiocie nałożenia obowiązku kwarantanny.
Sąd orzekła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że przedmiotem skargi jest bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w przedmiocie wydania decyzji o nałożeniu na skarżącego obowiązku poddania się kwarantannie w dniach 18 - 25 października 2021 r.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 109 § 1 k.p.a., poprzez nałożenie obowiązku kwarantanny bez doręczenia decyzji wydanej w tym przedmiocie. Wniósł o stwierdzenie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie dopuścił się bezczynności poprzez niedoręczenie decyzji, ponadto wniósł o zobowiązanie organu do doręczenia decyzji w określonym przez sąd terminie oraz zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 5-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu 19 października 2021 r., za pośrednictwem dyrektora szkoły, w której jest zatrudniony jako nauczyciel wychowania fizycznego, uzyskał informację o nałożeniu na niego obowiązku kwarantanny w związku z tym, że jeden z uczniów z klas, w których skarżący prowadził zajęcia, uzyskał pozytywny wynik testu na SARS-CoV-2. Skarżący wskazał, że zgodnie art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej zobowiązany był doręczyć decyzję na piśmie po ustaniu przeszkód w dokonaniu takiego doręczenia. Zdaniem skarżącego przez ustanie przyczyn uniemożliwiających pisemne doręczenie należy rozumieć upłynięcie ostatniego dnia okresu kwarantanny. Jako że przepisy prawa nie określają terminu, w jakim doręczenie decyzji powinno nastąpić po ustaniu przeszkód w jego dokonaniu, należy uznać, że zgodnie z zasadą ogólną szybkości postępowania i ogólnym obowiązkiem załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, organ powinien był to uczynić niezwłocznie. Podkreślił, że od ustania przeszkody w doręczeniu decyzji upłynęły blisko 2 miesiące. Skarżący wskazał również na § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, podnosząc, że przepisy te nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku kwarantanny oznaczającej zakaz opuszczania miejsca zamieszkania i przemieszczania się. Ponadto podniósł, że podstawą do wydania rozporządzenia Rady Ministrów, w tym odnośnie do rodzaju i zakresu zastosowanych rozwiązań, mają być dane przekazane przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów. Takich danych jednak nie zebrano, a zatem wszystkie regulacje wprowadzające ograniczenia, nakazy i zakazy, w tym obowiązek poddania się kwarantannie w trybie przewidzianym w rozporządzeniu, należy uznać za wydane bez spełnienia przesłanek delegacji ustawowej, a przez to w całości bezprawne.
Pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z wnioskiem o niezwłoczne doręczenie decyzji administracyjnej oraz wydanie zaświadczenia w związku ze skierowaniem na kwarantannę od dnia 18 do dnia 25 października 2021 r., a ponadto zażądał wyjaśnienia okoliczności związanych z nałożeniem kwarantanny.
Jednocześnie pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z ponagleniem, wnosząc o stwierdzenie bezczynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w sprawie wydania i doręczenia decyzji dotyczącej obowiązku poddania się kwarantannie w dniach od 18 do 25 października 2021 r., o czym został powiadomiony dniu 19 października 2021 r.
W odpowiedzi na wniosek o doręczenie decyzji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie w piśmie z dnia 21 grudnia 2021 r. udzielił skarżącemu informacji w zakresie obowiązujących przepisów dotyczących nakładania kwarantanny, w tym związanych z brakiem obowiązku wydawania decyzji oraz wyjaśnił, w oparciu o jakie informacje objęto skarżącego kwarantanną.
Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2021 r., Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uwzględnił ponaglenia na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w związku z niewydaniem i niedoręczeniem decyzji zobowiązującej skarżącego do poddania się kwarantannie. W jego uzasadnieniu podniósł, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie bazował na informacjach zawartych w Systemie Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a w tym konkretnym przypadku na zgłoszeniu z dnia 18 października 2021 r., z godz.14:44, przesłanym przez sekretarza szkoły, po którego otrzymaniu upoważnieni pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego niezwłocznie podjęli czynności zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego, przeprowadzając wywiady epidemiologiczne z osobami wskazanymi przez szkołę. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozmowy ze skarżącym, pomimo wysłania drogą SMS prośby o kontakt, zastosowano narzędzie komunikacji w postaci przesłania informacji SMS o objęciu kwarantanną. Zgodnie z informacjami zawartymi w Systemie Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej miało to miejsce dniu 18 października 2021 r. o godz. 17:08.
Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił ponadto, że organ I instancji prawidłowo zastosował § 5 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Oddalając skargę strony na bezczynność organu administracji, Sąd I instancji podniósł, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Ocena, czy organ dopuścił się bezczynności wymaga zatem ustalenia w pierwszej kolejności, czy w okolicznościach danej sprawy organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania i zakończenia go przez wydanie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo przez podjęcie stosownej czynności.
Wskazując, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu polegająca na niewydaniu decyzji w sprawie objęcia kwarantanną, Sąd I instancji podniósł, że wprawdzie skarżący zarzuca bezczynność polegającą na niedoręczeniu decyzji na piśmie powołując w tej mierze przepisy dotyczące obowiązku doręczenia decyzji na piśmie, jednak w treść skargi wskazuje, że w istocie kwestionuje niewydanie decyzji w przedmiocie obowiązku poddania się kwarantannie. Podniósł ponadto, że z akt sprawy wynika, że organ nie nadał swojemu rozstrzygnięciu formy decyzji, która mogłaby być doręczona na piśmie i w tym zakresie powołał się na przepisy rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które nie przewiduje wydania decyzji w sprawie objęcia kwarantanną.
W związku z tym, zdaniem Sądu I instancji należało przyjąć, że skarga dotyczy bezczynności organu polegającej na niewydaniu decyzji w sprawie objęcia kwarantanną.
W ocenie WSA w Lublinie, organ nie miał obowiązku wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objęcia kwarantanną.
W tej mierze Sąd I instancji podniósł, że jak wynika z akt administracyjnych, powodem nałożenia na skarżącego kwarantanny było stwierdzenie, że skarżący, który jest nauczycielem w szkole podstawowej, miał kontakt z osobą zarażoną wirusem SARS-CoV-2. Zgłoszenia przypadku zarażenia wirusem jednego z uczniów szkoły dokonał pracownik szkoły i na tej podstawie organ - Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie podjął czynności w sprawie. Podkreślił, że uprawnienie organu, działającego na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do podjęcia czynności w związku ze stwierdzeniem zarażenia wirusem SARS-CoV-2 nie budzi wątpliwości i nie jest w sprawie kwestionowane, sporna jest zaś jedynie forma, w jakiej organ powinien rozstrzygnąć o objęciu skarżącego kwarantanną.
Podkreślił, że zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych, zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także obowiązki osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi określa ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami powołanej ustawy na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy.
W tym też kontekście podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się różnym zabiegom, badaniom i obowiązkom, m.in. kwarantannie (pkt 1 lit. f).
Obowiązkową kwarantannę przewiduje art. 34 ustawy. Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Zdaniem Sądu I instancji, wymieniony przepis nie przewiduje obowiązku wydania decyzji w sprawie podlegania kwarantannie. Obowiązku takiego nie sposób jest także – jego zdaniem – domniemywać, bowiem przepisy ustawy wyraźnie stanowią, w jakich przypadkach organ wydaje decyzję.
Obowiązek wydania decyzji przewiduje przepis art. 33, który dotyczy uprawnienia inspektora sanitarnego do nakładania, w drodze decyzji, na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, w tym kwarantanny, a także uprawnienia inspektora sanitarnego, do wprowadzania zakazów i nakazów w celu zapobieżenia szerzeniu się zakażeń lub chorób zakaźnych. W przypadkach określonych w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy, do uznania inspektora sanitarnego pozostawiona jest decyzja co do zasadności podjęcia określonych działań i nałożenia obowiązków oraz wprowadzenia zakazów i nakazów. Wskazuje na to brzmienie przepisu, który stanowi, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć określone ogólnie w art. 5 ust. 1 obowiązki. Organ sanitarny rozstrzyga zatem samodzielnie o tym, czy podjąć działania i jakie środki zastosować, co uzasadnia wydanie decyzji, będącej władczym rozstrzygnięciem o obowiązkach określonego adresata.
Natomiast przepis art. 34 ustawy - jak podniósł Sąd I instancji - wyraźnie stanowi, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 33, dotyczy bowiem jednej wyraźnie określonej kategorii osób, a mianowicie osób, które wprawdzie były narażone na chorobę zakaźną lub miały styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, nie wykazują jednak objawów chorobowych. W stosunku do tych osób obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu jest wyraźnie określony w ustawie, a określenie jednego z tych środków i czasu jego trwania należy do organów inspekcji sanitarnej.
Zdaniem Sądu I instancji, jest to istotna różnica w stosunku do unormowania zawartego w art. 33 ustawy, co uzasadnia stanowisko, że objęcie obowiązkową kwarantanną, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy dokonywane jest w drodze czynności organu, konkretyzującej obowiązku wynikające z ustawy. Organ stwierdza obowiązek poddania się kwarantannie, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy. Jest to czynność o charakterze materialno-technicznym, dotycząca obowiązku wynikającego z przepisów prawa, podejmowana w sprawie indywidualnej, w stosunku do konkretnego podmiotu, niewymagająca wydania decyzji.
Sąd I instancji podniósł ponadto, że w przepisie art. 35 ust. 5 ustawy zawarte zostało upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia m.in. chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 oraz okresów obowiązkowej kwarantanny, z uwzględnieniem rodzaju biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzeby zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w dacie objęcia skarżącego kwarantanną obowiązywało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 34 ust. 5 ustawy. W § 7 ust. 3 wskazany został okres obowiązkowej kwarantanny dla osób, które były narażone na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 albo miały styczność ze źródłem zakażenia, u których nie wystąpiły jednak objawy choroby COVID-19, czyli osób, wskazanych w art. 34 ust. 2 ustawy.
Tym samym - zdaniem Sądu I instancji - czynność organu inspekcji sanitarnej dotycząca objęcia kwarantanną sprowadza się do skonkretyzowania obowiązku ustawowego i określenia czasu trwania kwarantanny, wskazanego w rozporządzeniu, wydanym na podstawie 34 ust. 5 ustawy.
WSA w Lublinie podniósł również, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie wprowadziło obowiązku poddania się kwarantannie przez osoby, które były narażone na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 albo miały styczność ze źródłem zakażenia, u których nie wystąpiły jednak objawy choroby COVID-19. Rozporządzenie wprowadziło obowiązek kwarantanny dla osób przekraczających granicę (§ 2 ust. 2 pkt 2) i dla osób skierowanych do diagnostyki laboratoryjnej w kierunku wirusa SARS-CoV-2 od dnia wystawienia skierowania do wykonania testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2 (§ 4 ust. 1). Nie wprowadziło zatem obowiązku poddania się kwarantannie przez osoby wskazane w art. 34 ust. 2 ustawy, czyli narażone na chorobę zakaźną lub mające styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, nie wykazujące jednak objawów chorobowych. W przypadku skarżącego obowiązek poddania się kwarantannie nie wynikał zatem z przepisów rozporządzenia z 6 maja 2021 r.
W tym też kontekście wskazał, że organ powołał się jedynie na § 5 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się (ust. 1). Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (ust. 2).
Zdaniem Sądu I instancji, § 5 rozporządzenia potwierdza wynikający z ustawy brak obowiązku wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objęcia kwarantanną osób, które miały kontakt z osobami zakażonymi. Wprowadza szybki i uproszczony system ewidencjonowania stwierdzonych przypadków i podejmowanych w związku z tym przez organy nadzoru sanitarnego działań. Nie ma więc podstaw do kwestionowania tego przepisu i odmowy stosowania w zakresie, w jakim przewiduje, że informację o objęciu kwarantanną osób mających styczność z osobą zakażoną umieszcza się w systemie teleinformatycznym oraz w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje możliwość przekazania informacji o objęciu kwarantanną ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.
Sąd I instancji podkreślił, że czynność organu administracji polegająca na objęciu kwarantanną w określonym terminie konkretyzuje i potwierdza obowiązek ustawowy, określony w art. 34 ust. 2 ustawy. Tym samym nie zostają ograniczone w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w aktach niższego rzędu, czyli w rozporządzeniach.
Czynność stwierdzająca obowiązek kwarantanny jest zatem wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inną niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 decyzje i postanowienia. Czynność ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a jej kontrola sądowa dokonywana jest pod względem zgodności z prawem na takich samych zasadach jak kontrola decyzji czy postanowień. Nie jest to zatem kontrola ograniczona w jakimkolwiek zakresie z powodu formy działania organu.
Podkreślając, że decyzja administracyjna jest wysoce formalizowaną formą działania organów administracji, Sąd I instancji podniósł, że w sytuacji epidemii działania organów muszą być siłą rzeczy szybkie, efektywne i odformalizowane, co nie znaczy, że organy mogą działać bez podstawy prawnej – podstawą objęcia kwarantanną jest przepis art. 34 ust. 2 ustawy, a organ jedynie dokonał jego konkretyzacji i potwierdzenia obowiązku poddania się kwarantannie.
Zdaniem Sądu I instancji, nie jest zatem uzasadnione powoływanie się przez skarżącego na obowiązki organu wynikające z art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy, dotyczące doręczania na piśmie decyzji wydanych na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy.
Według Sądu I instancji, bezpodstawne są także zarzuty dotyczące wydania rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. mimo braku danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów, albowiem nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że wydając rozporządzenie z 6 maja 2021 r. Rada Ministrów nie dysponowała danymi, o których mowa w art. 46a ustawy.
W tej mierze podkreślił, że z akt sprawy wynika, że organ podjął niezbędne czynności, gdy otrzymał informację o przypadku zakażenia wirusem SARS-CoV-2 jednego z uczniów, w szczególności zaś ustalił dane osób, które miały styczność z zakażonym uczniem. Nie jest przy tym kwestionowane, że skarżący, będący nauczycielem, miał z zakażonym uczniem styczność, a zatem miał obowiązek poddania się kwarantannie. Prawidłowo więc informację o objęciu skarżącego kwarantanną umieszczono w systemie teleinformatycznym oraz zawiadomiono skarżącego o obowiązku kwarantanny i czasie jej trwania przez wysłanie przez telefon wiadomości SMS, ponieważ skarżący nie reagował na prośby o kontakt.
W rekapitulacji, Sąd I instancji stwierdził, że organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, albowiem zakończył postępowanie czynnością materialno-techniczną i nie miał bowiem obowiązku wydawania decyzji administracyjnej, podnosząc jednocześnie, że skarżącemu przysługiwała skarga do sądu na czynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która mogłaby kwestionowaniu zasadność objęcia kwarantanną, lecz skarżący z możliwości tej jednak nie skorzystał.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił A. M. zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie na nowo co do istoty sprawy sądowoadministracyjnej, stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w postaci nałożenia obowiązku kwarantanny oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:
I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.; dalej – "ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych"), polegające przez przyjęcie, że przepis ten ma charakter szczególny względem art. 33 tejże ustawy w zakresie formy prawnej nakładania obowiązku kwarantanny i pozwala na nałożenie takiego obowiązku w innej formie niż decyzja;
II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze tj. zarzutu braku podstaw do nałożenia obowiązku kwarantanny, bezprawnego i nieuzasadnionego ograniczenia wolności poruszania się i wykonywania pracy, oraz zróżnicowania sytuacji osób zaszczepionych i niezaszczepionych poprzez nakładania kwarantanny wyłącznie na osoby niezaszczepione;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w zaaprobowaniu przez Sąd uchybień Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie polegających na nałożeniu obowiązku kwarantanny bez uprzedniego zbadania i wyjaśnienia okoliczności rzekomej styczności skarżącego z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2, bezprawnego i nieuzasadnionego ograniczenia wolności poruszania się i wykonywania pracy, oraz różnicowania sytuacji osób zaszczepionych i niezaszczepionych poprzez nakładanie kwarantanny wyłącznie na osoby niezaszczepione;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów zgłoszonego przez skarżącego w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
2. Istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny zgodności z prawem stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie nie pozostawał w bezczynności w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny.
3. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna – której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
4. Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa bowiem zarzut z pkt II ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "[...] brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów zgłoszonego przez skarżących w skardze".
4.1. W tej mierze wymaga przede wszystkim przypomnienia, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
4.2. Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego – w tym, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97), o czym mowa dalej – trzeba zaś stwierdzić, że wojewódzki sąd administracyjny może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się – co należy podkreślić – do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. w tej mierze np. wyroki NSA dnia: 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2294/14; 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17). Przy tym, brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być, to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku, pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co należy podkreślić – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak (zob. s. 4 – 5), aby zawierało ono wskazany element, co nie jest bez znaczenia dla wniosku o braku zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego.
4.3. W odpowiedzi na omawiany zarzut kasacyjny wyjaśnienia wymaga również, że inną zupełnie kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
4.4. W rekapitulacji przedstawionych argumentów, omawiany zarzut kasacyjny należało więc uznać za niezasadny. Zwłaszcza, że nie został również uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów określonych w art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). W tym, w szczególności w zakresie odnoszącym się do wykazania istotnego wpływu zarzucanego naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. na wynik sprawy.
5. Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt II ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
5.1. W punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, co innymi słowy oznacza, że granice sprawy, o której mowa w przepisie art. 134 p.p.s.a., wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym, czy też aktem lub czynnością (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 854/10). Granice orzekania sądu administracyjnego wyznaczone są więc tylko i wyłącznie granicami rozpatrywanej sprawy (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 68/05; zob. również wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97 oraz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).
Jeżeli tak, to – w tym również w korespondencji do argumentów przekonujących o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznając sprawę ze skargi strony na bezczynność organu administracji, Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał jej istoty, co gdyby nastąpiło – i zostało przede wszystkim wykazane w uzasadnieniu omawianego zarzutu, a tak nie jest, albowiem strona skarżąca nie wykazała zaistnienia którejkolwiek ze wskazanych sytuacji lub sytuacji rodzajowo jej podobnej – mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18).
5.2. Co więcej, o braku zasadności stanowiska skargi kasacyjnej w omawianym zakresie należy wnioskować i na tej podstawie, że nie jest ono spójne, co z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13), tym bardziej uzasadnia wniosek, że zarzut z pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony.
Zaskarżając – jak wynika to z konstrukcji skargi adresowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego – bezczynność organu administracji "w [...] sprawach nałożenia [...] obowiązku poddania się dwukrotnie kwarantannie [...]" i zarzucając w tym względzie organowi naruszenie "[...] art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy [...] o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi [...] oraz art. 109 § 1 k.p.a. przez nałożenie [...] obowiązku kwarantanny bez doręczenia [...] decyzji wydanych w tym przedmiocie", zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. strona wiąże z nierozpoznaniem wszystkich zarzutów skargi "[...] tj. zarzutu braku podstaw do nałożenia obowiązku kwarantanny, bezprawnego i nieuzasadnionego ograniczenia wolności poruszania się i wykonywania pracy, oraz zróżnicowania sytuacji osób zaszczepionych i niezaszczepionych poprzez nakładania kwarantanny wyłącznie na osoby niezaszczepione".
5.3. Wobec istoty, funkcji i przedmiotu skargi na bezczynność oraz przedstawionego rozumienia art. 134 § 1 p.p.s.a., zestawienie skargi na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w sprawie nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie oraz zawartych w niej żądań i wniosków z tak skonstruowanym (to jest w przywołany powyżej sposób) zarzutem naruszenia przywołanego przepisu prawa – w tym także w zestawieniu z wnioskami skargi kasacyjnej zawierającymi żądanie "stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności w postaci nałożenia obowiązku kwarantanny" (zob. s. 2) i to w sytuacji, gdy strona nie podważała zgodności z prawem wskazanej czynności organu i nie żądała jej uchylenia lub stwierdzenia bezskuteczności w drodze skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. też art. 146 p.p.s.a., w tym także w relacji do art. 149 p.p.s..a), lecz zarzucała organowi bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) – prowadzi do wniosku o daleko idącym braku spójności stanowiska strony skarżącej.
5.4. Jeżeli bowiem nie jest sporne, że na stronę został nałożony (dwukrotnie) obowiązek poddania się kwarantannie, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z akt sprawy (zob. pismo strony z dnia 13 grudnia 2021 r. oraz ponaglenie; pismo organu z dnia 21 grudnia 2021 r.; postanowienie z dnia 27 grudnia 2021 r. o nieuwzględnieniu ponaglenia), zaś istota sporu – jak z kolei wynika to ze skargi na bezczynność oraz zarzutów skargi kasacyjnej – dotyczy formy w jakiej obowiązek ten powinien był zostać nałożony – o czym mowa dalej – to za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że podważeniu prawnych "[...] podstaw do nałożenia obowiązku kwarantanny, bezprawnego i nieuzasadnionego ograniczenia wolności poruszania się i wykonywania pracy [...]", a tym samym ochronie praw i wolności naruszonych przez nałożenie wskazanego obowiązku, nie mogła w okolicznościach rozpatrywanej sprawy służyć – co należy podnieść w odpowiedzi na argumentację skargi kasacyjne (zob. s. 5 i n.) – skarga na bezczynność organu administracji, lecz skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na co trafnie zwrócono również uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 10). Mianowicie, skarga odpowiadająca (dostosowana do) prawnej formy działania organu administracji, który o nałożeniu obowiązku poddania się kwarantannie nie orzekał decyzją, lecz – powołując się na § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – obowiązek ten nałożył w tej prawnej formie działania administracji publicznej, którą jest czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. w tej mierze również postanowienia NSA z dnia 30 listopada 2022 r. w sprawach: sygn. akt II GSK 1447/22; II GSK 1302/22; II GSK 1415/22).
W tym też kontekście trzeba podnieść, że wobec tego, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, to siłą rzeczy – w tym także wobec przedmiotu sprawy zainicjowanej skargą na bezczynności w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny – skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie mógł odnieść zarzut z pkt II ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w zaaprobowaniu przez Sąd uchybień Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie polegających na nałożeniu obowiązku kwarantanny bez uprzedniego zbadania i wyjaśnienia okoliczności rzekomej styczności skarżącego z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2, bezprawnego i nieuzasadnionego ograniczenia wolności poruszania się i wykonywania pracy, oraz różnicowania sytuacji osób zaszczepionych i niezaszczepionych poprzez nakładanie kwarantanny wyłącznie na osoby niezaszczepione". Zwłaszcza, że zasadności tego wniosku nie podważa argumentacja odwołująca się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku w sprawie II GSK 793/21 (zob. s. 8 skargi kasacyjnej), albowiem strona skarżąca nie dostrzega w dostatecznym stopniu jego istoty w relacji do kontekstu okoliczności stanu prawnego i faktycznego wymienionej sprawy, a w tym względzie tego, że w sprawie tej przedmiot kontroli stanowiła decyzja (nie zaś czynność podjęta na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii) o nałożeniu obowiązku kwarantanny.
5.5. Z wszystkich przedstawionych powodów należy więc stwierdzić, że podważeniu zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie mógł służyć zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., w tym w szczególności przez naruszenie tego przepisu prawa w sposób wskazywany w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.
5.6. Wobec przedstawionego powyżej rozumienia tego przepisu prawa, nie ma podstaw, aby zasadnie można było zarzucić Sądowi I instancji błąd odnośnie do identyfikacji przedmiotu i istoty sprawy oraz spornego w niej zagadnienia.
Tym bardziej, że – co należy podkreślić wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – ze skargi kasacyjnej, a mianowicie stawianych w niej zarzutów oraz ich uzasadnienia nie wynika, aby strona skarżąca podważała prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia pojęcia "bezczynności organu" (zob. s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a w konsekwencji, aby podważała – co wymagałoby również zajęcia stosownego stanowiska procesowego, a tak się jednak nie stało – prawidłowość stanowiska tego Sądu w zakresie, w jakim wynika z niego brak zaktualizowania się podstaw do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a.,
6. Stanowisko to było motywowane przyjęciem przez WSA w Lublinie, że organ administracji nie był zobowiązany do wydania decyzji, albowiem właściwą formą jego działania w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny była czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – co miałoby, zdaniem Sądu I instancji, znajdować swoje potwierdzenie w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – a skoro czynność ta została podjęta przez organ administracji, to nie pozostawał on w bezczynności.
6.1. Tak jak oceny Sądu I instancji odnośnie do braku zasadności skargi strony na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w przedmiocie nałożenia obowiązku kwarantanny, a co za tym idzie odnośnie do zgodności prawem zaskarżonego wyroku, nie podważają, z przedstawionych powyżej powodów, zarzuty z pkt II ppkt 1) – ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, tak nie podważa jej również zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Jakkolwiek bowiem zarzut błędnej wykładni przywołanego przepisu prawa stawiany w pkt I petitum skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwiony, to jednak w świetle dotychczas przedstawionych argumentów (w szczególności z pkt 5.3. – 5.5. oraz pkt 5.6) – a także argumentów, o których mowa jeszcze dalej – w tym zwłaszcza wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2020 r., sygn. akt II GSK 428/18; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08), nie może to prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
6.2. W opozycji do kwestionowanego na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego stanowiska Sądu I instancji trzeba stwierdzić – odwołując się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyrokach z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 793/21 oraz sygn. akt II GSK 835/21 – że prawny obowiązek stosowania trybu decyzyjnego znajduje również swoje potwierdzenie w treści art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, z którego wynika, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.
Odwołując się do znaczenie konsekwencji wynikających z argumentu natury systemowej, a mianowicie z treści poprzedzającego art. 33 tej ustawy, który w zakresie odnoszącym się do nakładania określonych nim obowiązków (nakazów i zakazów) na osobę zakażoną, chorą, podejrzaną o zakażenie lub chorobę albo mającą styczność z czynnikami chorobotwórczymi ustanawia decyzyjny tryb działania właściwych organów, a w tym kontekście do argumentu z treści art. 35 ust. 1 tej ustawy, który w analizowanym zakresie ustanawia odstępstwo od wydania decyzji, trzeba stwierdzić, że wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w art. 34 ust. 2 przywołanej ustawy skutkując obowiązkiem kwarantanny, wymaga jednak – jakkolwiek obowiązek ten wynika z ustawy – wydania decyzji. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu prawa – jak wyjaśniono w przywołanych powyżej judykatach NSA – ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności. Jakkolwiek przy tym, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, to jednak precyzuje – co ma istotne znaczenie – że obowiązek ten ma być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka też właśnie konstrukcja tego obowiązku nakazuje przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 wymienionej ustawy wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, wobec których aktualizują się warunki określone w dyspozycji normy prawnej rekonstruowanej z tego przepisu prawa.
Przedstawione podejście znajduje swoje potwierdzenie – o czym mowa była powyżej – w argumencie z treści art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który upoważnia lekarza do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 tej ustawy.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów należy więc stwierdzić, że jeżeli na gruncie art. 33 ust. 1 przywołanej ustawy ustawodawca ustanowił zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w jej art. 5 ust. 1, w drodze decyzji, a jedyne i wyraźne odstępstwo od tej zasady przewidział w jej art. 35 ust. 1, to przeciwne stanowisko Sądu I instancji w omawianym zakresie, nie może być uznane za prawidłowe.
Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się również do nie mniej istotnego argumentu, a mianowicie argumentu z treści przepisów art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19. Wobec treść oraz funkcji wymienionych przepisów prawa należy bowiem stwierdzić, że nie niweczą (nie wyłączają) one obowiązku wydania decyzji w sprawach objęcia kwarantanną, a co a tym idzie obowiązku utrwalenia w aktach sprawy faktu jej wydania w sposób, o którym o którym stanowi art. 14 § 2 k.p.a.
6.3. Co więcej, obowiązku tego nie niweczył, ani też nie wyłączał przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, który stanowi, że "W przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się."
Nie sposób jest przy tym, za zasadne uznać stanowisko Sądu I instancji (s. 7 – 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), z którego wynika, że w odniesieniu do strony obowiązek poddania się kwarantannie nie wynikał z przywołanego rozporządzenia (lecz z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), albowiem stanowisku temu należy przeciwstawić argument z zestawienia treści § 5 ust. 1 tego rozporządzenia z jego § 2 ust. 2 pkt 2 oraz § 4 ust. 1, którego rezultat prowadzi do wniosku, że zakres normowania § 5 ust. 1 jest zdecydowanie różny od zakresów normowania § 2 ust. 2 pkt 2 – który dotyczy obowiązkowej kwarantanny osób przekraczających granicę państwową RP – oraz § 4 ust. 1, który z kolei odnosi się, między innymi, do obowiązkowej kwarantanny osób skierowanych na testy w kierunku COVID-19, obowiązkowej izolacji w warunkach domowych osoby z pozytywnym wynikiem testu w kierunku COVID-19 oraz obowiązkowej kwarantanny domowników, co w omawianym zakresie – w tym wobec siatki pojęciowej, którą na gruncie przepisów § 2 ust. 2 pkt 2 oraz § 4 ust. 1 tego rozporządzenia operuje prawodawca – znajduje również swoje potwierdzenie w treści przepisów art. 2 pkt 11, pkt 11a oraz pkt 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także – w tym w odniesieniu do art. 34 ust. 2 – w art. 2 pkt 19 – 21 tej ustawy.
Co więcej, wbrew stanowisku Sądu I instancji (s. 5 – 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) nie sposób jest również twierdzić, że organ administracji nie stosował § 5 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, albowiem wniosek przeciwny, aż nadto jasno i wyraźnie wynika z treści pisma organu z dnia 21 grudnia 2021 r. oraz postanowienia z dnia 27 grudnia 2021 r. o nieuwzględnieniu ponaglenia.
7. Podważenie prawidłowości stanowiska Sądu I instancji we wskazanym zakresie, nie uzasadnia jednak uchylenia zaskarżonego wyroku.
7.1. Odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – a w tej mierze, między innymi, podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17; zob. również np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13) – trzeba przede wszystkim podnieść, że skarga kasacyjna nie podnosi zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jako wzorca kontroli legalności działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie, a w tym kontekście naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 tej ustawy, ani też – co należy podnieść w świetle uwag z pkt 6.3. – naruszenia § 5 ust. 1 przywołanego rozporządzenia.
7.2. Co więcej, ze skargi kasacyjnej nie wynika również – o czym był już mowa w pkt 5.6. i co ma zasadnicze znaczenie – aby strona skarżąca podważała prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia pojęcia "bezczynności organu" (zob. s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a w konsekwencji, aby podważała prawidłowość stanowiska tego Sądu w zakresie, w jakim wynika z niego brak zaktualizowania się podstaw do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a., a mianowicie orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność organu administracji.
Jeżeli w tym też kontekście podnieść, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy sąd administracyjny zobowiązany jest rozstrzygnąć, czy organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany (czy też nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a.), to wobec niespornego w sprawie faktu nałożenia na stronę obowiązku poddania się kwarantannie (objęcia kwarantanną), nie sposób jest – w związku ze wskazanymi deficytami skargi kasacyjnej, a także w związku z brakiem spójności prezentowanego w niej stanowiska (zob. pkt 5.2. – 5.4.) – podważać ocenę Sądu I instancji, z której wynika, że organ nie pozostawał w bezczynności. Wiążąc zaś stan bezczynności – jak podnosi strona – z zaniechaniem wydania decyzji, nie sposób byłoby jednocześnie w ewentualnym orzeczeniu, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a., zobowiązywać organ do jej wydania w określonym terminie (a co za tym idzie i jej doręczenia), a to wobec braku faktycznych podstaw do jej podjęcia, albowiem – jak należałoby przyjąć – wobec przedmiotu tejże decyzji, podstawy te uległy już dezaktualizacji. Oczekiwanie tego rodzaju – którego nota bene strona skarżąca również nie formułuje, zgłaszając w jego miejsce wniosek o "[...] stwierdzenie w bezskuteczności zaskarżonej czynności [...]" (zob. s. 2 skargi kasacyjnej), który nie mógł być uznany za usprawiedliwiony, a to z uwagi na przedmiot rozpatrywanej sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność organu administracji, nie zaś skargą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – nie mogłoby więc zostać zaspokojone.
8. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.