II GSK 1471/24

II GSK 1471/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
I SA/Op 41/24 - Wyrok WSA w Opolu z 2024-02-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 13b ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Op 41/24 w sprawie ze skargi P. Ł. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r. nr XIII/203/15 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 3 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r. nr XIII/203/15 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania w zakresie odnoszącym się do słowa "konsumenckiej", 2. zasądza od Rady Miasta Opola na rzecz P. Ł. 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Op 41/24, oddalił skargę P. Ł. na uchwalę Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r., Nr XIII/203/15 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (Dz. Urz. Woj. Opolsk. z 2015 r. poz. 1698 ze zm.; dalej: uchwała).
Wyrok wydano w następującym stanie sprawy:
W dniu 4 lipca 2023 r. skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa, domagając się uchylenia § 3 pkt 3 uchwały, wskazując, że unormowania zakwestionowanego przepisu zawężają krąg uprawnionych do korzystania z abonamentu postojowego w preferencyjnej cenie wyłącznie do posiadaczy pojazdów na podstawie własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu przez mieszkańca strefy.
W odpowiedzi na wezwanie Rada stwierdziła brak podstaw do uwzględnienia żądania. Powołując delegacje ustawowe – uprawniające jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia takiej uchwały – organ zaznaczył, że podjęty akt prawa miejscowego nie narusza uprawnień mieszkańców strefy, ale odwołuje się do dodatkowego kryterium, jakim jest konieczność posiadania pojazdu na podstawie tytułu własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu przez mieszkańca strefy, który chciałby ponosić roczną opłatę abonamentową na preferencyjnych warunkach. Organ wyjaśnił, że ograniczenie to miało na celu zapobiegnięcie nadużyciom polegającym na wejściu w posiadanie abonamentu przez osoby, których sytuacja tego nie uzasadnia, a ponadto kwestionowana uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której WSA w Opolu wyrokiem z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 605/16 oddalił skargę prokuratora, uznając, że zapisy § 3 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 uchwały, nie naruszają obowiązującego prawa.
Skargę na uchwałę, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.), wniósł P. Ł., wnosząc o "unieważnienie uchwały (...) w zakresie przepisu § 3 pkt 3 tej uchwały".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uzasadniając oddalenie tej skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że sporna uchwała była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego wyrokiem WSA w Opolu z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 605/16, oddalającym skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Opolu. Zakresem zaskarżenia Prokurator objął m.in. § 3 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 tego aktu. WSA w Opolu w tym wyroku wyjaśnił, że ustawodawca w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych upoważnił radę gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania i wyposażył w uprawnienie do przyznania "niektórym użytkowników dróg" przywilejów w postaci ulg w opłatach za postój pojazdów samochodowych w tej strefie, w postaci stawki zerowej opłaty, bądź opłaty ryczałtowej lub abonamentowej. W powołanym wyroku zaznaczono, że z mocy postanowień § 3 ust. 3 pkt 3 uchwały prawo do korzystania z miejsc parkingowych zostało ukształtowane przez Radę ze względu na istotną cechę, jaką jest miejsce zamieszkania, a jednocześnie krąg uprawnionych został dodatkowo ograniczony do tych mieszkańców, którzy są właścicielami, współwłaścicielami lub stroną konsumenckiej umowy leasingu. Zdaniem Sądu, przyjęty w zaskarżonych zapisach uchwały sposób określenia zakresu podmiotowego nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych. NSA w wyroku z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1112/17 przychylił się do oceny wyrażonej w wyroku Sądu pierwszej instancji wskazując dodatkowo, że uprzywilejowani posiadacze samochodów legitymują się istotną cechą, której nie posiadają inni posiadacze, legitymujący się pozostałymi tytułami prawnymi do samochodu, która umożliwia zróżnicowanie ich sytuacji prawnej bez naruszenia zasady równości wobec prawa. W tym zakresie NSA odesłał do treści § 11 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 pt.: "Instrukcja w sprawie rejestracji pojazdów" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, który nakazuje wpisywanie w rubryce przy kodzie C tylko te tytuły prawne do samochodu, które Rada Miasta Opola przyjęła jako przesłanki uprawniające do ulg w opłatach za postój pojazdów samochodowych w płatnej strefie parkowania. W ocenie NSA, rozróżnienie kategorii posiadaczy samochodów nastąpiło w oparciu o "cechę relewantną, ponieważ tytuł prawny do samochodu uprzywilejowanej uchwałą kategorii umożliwia weryfikację jego posiadania przez organ wydający kartę parkingową".
Ponadto WSA miał na uwadze, że kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadziłaby do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu naruszałaby również art. 1 i art. 170 p.p.s.a., a ocena prawna przyjęta w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia (prawomocnego) wiąże również Sąd w niniejszej sprawie.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sporne ograniczenie przewidziane w zaskarżonej uchwale nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. oraz nie pozostaje w sprzeczności z zasadą równości określoną w art. 32 Konstytucji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona niniejszą skargą kwestia kształtuje się tak, jak w wyroku WSA w Opolu wydanym na skutek skargi uprzednio wniesionej przez inny podmiot, a ocena prawna dokonana w tymże wyroku bezwzględnie wiąże Sąd rozpoznający skargę wniesioną przez skarżącego, podczas gdy przepis art. 170 p.p.s.a. wyraża zasadę związania treścią wyroku wydanego w indywidualnej i konkretnej sprawie, co oznacza, że wykładnia przepisów prawa dokonana w innych, niż indywidualna i konkretna sprawa będąca przedmiotem skargi, nie jest wiążąca ani dla organów administracji publicznej, ani dla sądu administracyjnego, a co więcej, skarga wniesiona przez skarżącego w niniejszej sprawie pozostaje skupiona wokół innego zagadnienia niż uprzednia skarga Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej w Opolu, tj. kwestii posiadania przez mieszkańca Strefy Płatnego Parkowania pojazdu na podstawie umowy leasingu operacyjnego.
2) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, tj. naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości wobec prawa poprzez pominięcie przy nadawaniu uprawnienia do otrzymania preferencyjnego abonamentu mieszkańca, użytkowników pojazdów z innych tytułów niż wskazane enumeratywnie w § 3 ust. 3 pkt 3 zaskarżanej uchwały oraz poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
a) wyodrębnienie kategorii osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie tytułów prawnych jakimi są własność i współwłasność oraz na podstawie konsumenckiej umowy leasingu, nie pozostaje w sprzeczności z art. 2 oraz 32 Konstytucji, bowiem wykazanie tych tytułów jest możliwe w sposób pewny, podczas gdy wykazanie tytułu prawnego jakim jest umowa leasingu operacyjnego, a którym to legitymuje się skarżący również jest możliwe w sposób pewny, na podstawie umowy zawartej pod rygorem nieważności na piśmie, a ponadto w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa polegającej na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, a ustalenie klasy podmiotów podobnych powinno być dokonywane zawsze ad casum, co oznacza, że zróżnicowanie podmiotów charakteryzujących się istotną cechą wspólną, jaką stanowi zamieszkiwanie w SPP w mieście Opole oraz władanie pojazdem na podstawie ważnego tytułu prawnego, należy uznać za naruszenie zasady równości zagwarantowanej w art. 2 oraz art. 32 Konstytucji.
b) tytuły prawne do samochodu uprzywilejowanej uchwalą kategorii umożliwiają weryfikacje jego posiadania przez organ wydający kartę parkingową, natomiast organ ten nie ma możliwości skutecznej weryfikacji innych tytułów prawnych do posiadania pojazdów, co zdaniem organu mogłoby prowadzić do nadużyć, podczas gdy weryfikacja tytułu prawnego jakim jest umowa leasingu operacyjnego jest możliwa w sposób pewny, ponieważ umowa ta tak samo jak umowa leasingu konsumenckiego jest zawierana pod rygorem nieważności na piśmie, co wynika wprost z treści art. 709 2 k.c. i wynikają z niej wprost dane leasingobiorcy, a więc posiadacza i użytkownika pojazdu oraz specyfikacja konkretnego pojazdu (marka, numer rejestracyjny, a także nr nadwozia) ujawniona w dowodzie rejestracyjnym pojazdu.
2) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 13 b ust. 3,4 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 645) w zw. z § 3 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Miasta Opola nr XIII/203/15 w zw. z art. 2 oraz 94 Konstytucji RP poprzez:
a) oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy zaskarżonej uchwały, mimo wprowadzonego przez nią zawężenia możliwości nabycia abonamentu parkingowego na preferencyjnych warunkach, jedynie do osób, które posiadają jeden z tytułów prawnych wymienionych enumeratywnie w § 3 ust. 3 pkt 3 tejże uchwały, co stanowi przekroczenie przez organ (Radę Miasta Opola), wynikającego z art. 13b u.d.p., upoważnienia ustawowego do wprowadzenia opłat abonamentowych dla niektórych użytkowników drogi, poprzez wprowadzenie dla uzyskania abonamentu postojowego umożliwiającego parkowanie w preferencyjnej cenie, wymogu posiadania pojazdu przez mieszkańca (osobę fizyczną) strefy płatnego parkowania, wyłącznie z tytułu: własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu (a więc z wyłączeniem umowy leasingu operacyjnego), podczas gdy takie ograniczenia nie znajdują oparcia w ww. przepisach ustawy o drogach publicznych.
b) przyjęcie, że ograniczenie katalogu tytułów prawnych w zaskarżonej uchwale, sprowadzające się do uniemożliwienia podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą na terenie strefy nabycia abonamentu, nie stanowi naruszenia delegacji ustawowej z art. 13 b u.d.p., przy pominięciu faktu, że skarżący w niniejszej sprawie nie tylko prowadzi działalność gospodarczą na terenie SPP, ale przede wszystkim, co stanowi przedmiot skargi, zamieszkuje w SPP oraz pominięciu rzeczywistego ratio legis zaskarżonej regulacji, polegającego na zwiększeniu dostępności miejsc parkingowych w pobliżu miejsca zamieszkania dla osób mieszkających w SPP miasta Opole, przy jednoczesnym zapobiegnięciu nadużywania tego uprawnienia, np. przez osoby niezamieszkujące faktycznie na terenie SPP w Opolu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że Sąd pierwszej instancji działał w sposób prawidłowy, w tym stan sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 w związku z art. 170 p.p.s.a. Na wstępie trzeba podnieść, że przepis art. 170 p.p.s.a. gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2904/19). Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są więc faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 435 uw. 1, 2). Moc wiążąca, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się ta kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Sądy administracyjne stoją bowiem na stanowisku, że rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie (por. m.in. wyroki NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3133/18; z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II FSK 255/19, czy z 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21).
Wspomnieć również trzeba, że moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 272/19). Tożsamość sprawy zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Przy czym tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych.
Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że prawomocne orzeczenie wywiera skutek także poza sprawą, w której zostało wydane. Oznacza to, że orzeczenie wydane w innej niż rozpatrywana, ale w powiązanej sprawie jest wiążące tak dla sądu administracyjnego kontrolującego prawidłowość działania administracji publicznej, jak i dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne.
Zagadnienie związania sądu orzekającego innym prawomocnym orzeczeniem sądowym wymaga dużej ostrożności ze strony sądu orzekającego w sprawie późniejszej, przede wszystkim co do prawidłowego ustalenia zakresu związania innym wcześniejszym wyrokiem. Jest to szczególnie istotne w sprawach, w których oceniany jest akt prawa miejscowego, regulujący sytuację prawną wielu podmiotów i który co do zasady może zostać wielokrotnie poddany weryfikacji sądowej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w świetle art. 170 p.p.s.a. nie tyle istotne jest, jakich konkretnych aktów administracyjnych czy ich części (zakresów) dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, ale jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały w nim przesądzone (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 833/21). Zakres ten należy badać również przy uwzględnieniu indywidualnego interesu podmiotu skarżącego w danej sprawie, nie zaś wyłącznie przez pryzmat ogólnych tez sformułowanych w poprzednim orzeczeniu na tle interesu prawnego przysługującego podmiotom skarżącym w tamtej sprawie.
Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przywołały ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Opolu z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 605/16 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1112/17. Sąd przyjął, że nie może analizować zaskarżonej uchwały w zakresie naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, wynikającego z faktu zamieszkiwania przez niego na terenie strefy płatnego parkowania oraz posiadania samochodu osobowego na podstawie umowy leasingu operacyjnego, gdyż w sprawie wcześniejszej WSA w Opolu dokonał oceny przedmiotowej uchwały polegającej na stwierdzeniu, że rozróżnienie mieszkańców na grupy z uwagi na posiadanie określonego tytułu prawnego do pojazdu osobowego nie było naruszeniem skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Ocena prawna przyjęta w uzasadnieniu wcześniejszego rozstrzygnięcia wiąże również Sąd w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu pierwszej instancji, który uznał, że jest związany wyrokiem WSA w Opolu z 2 lutego 2017 r. oddalającym skargę innego podmiotu na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2015 r. nr XIII/203/15 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania. W tej sprawie Sąd uznał, że rozróżnienie mieszkańców na grupy z uwagi na posiadanie określonego tytułu prawnego do pojazdu osobowego (własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu) nie było naruszeniem skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd podkreślił, że zastosowanie kryteriów wyboru osób uprawnionych do nabycia abonamentu dla mieszkańców, z uwagi na kryterium zamieszkania oraz określonych tytułów prawnych do pojazdu, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 2 u.d.p. Sąd podniósł nadto, że uprawnienie to odnosi się do osób zamieszkujących w obszarze strefy parkowania, posiadających samochody osobowe, które winny mieć ułatwiony dostęp do miejsc postojowych w centrum miasta. Przyjęte przez Radę ograniczenie ma na celu zwiększenie rotacji pojazdów w najbardziej newralgicznych komunikacyjnie miejscach, a przywilej nabycia niższego abonamentu odnosi się - co do zasady - do osób fizycznych, posiadających w strefie swoje miejsce zamieszkania. Udzielenie uprawnienia szerszemu kręgowi podmiotów nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu ma służyć strefa płatnego parkowania i zwiększenie rotacji pojazdów.
Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z 28 lutego 2019 r., oddalającym skargę kasacyjną Prokuratora na sporny akt prawa miejscowego. Zdaniem NSA zapis, zgodnie z którym prawo do nabycia abonamentu mieszkańca mają osoby fizyczne, zamieszkujące w strefie płatnego parkowania, posiadające pojazd na podstawie tytułu: własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu, wystawionego przez osobę fizyczną, a abonament mieszkańca wydawany jest po przedstawieniu dowodu rejestracyjnego pojazdu i konsumenckiej umowy leasingu, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. oraz nie pozostaje w sprzeczności z zasadą równości określoną w art. 32 Konstytucji.
Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "uprzywilejowana kategoria użytkowników drogi może zostać wyodrębniona nie tylko według kryterium miejsca zamieszkania, ale również wedle kryterium tytułu prawnego przysługującego im w stosunku do posiadanego samochodu. Wyodrębnienie kategorii osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie najsilniejszych tytułów prawnych, jakimi są własność i współwłasność oraz na podstawie konsumenckiej umowy leasingu, nie pozostaje w sprzeczności z zasadami art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., bowiem wykazanie tych tytułów jest możliwe w sposób pewny. Tym samym uprzywilejowani posiadacze samochodów legitymują się istotną cechą, której nie posiadają inni posiadacze, legitymujący się pozostałymi tytułami prawnymi do samochodu, co umożliwia zróżnicowanie ich sytuacji prawnej bez naruszenia zasady równości wobec prawa".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę stanowisko to w całości podziela.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska Sądu pierwszej instancji, że ocena prawna przyjęta przez WSA w sprawie II SA/Op 605/16 i NSA w sprawie I OSK 1112/17 automatycznie prowadzi do oddalenia skargi w rozpoznawanej sprawie.
Przepisy prawa nie wykluczają możliwości skargi kolejnego podmiotu na uchwałę rady gminy na akt prawa miejscowego. Nie można zatem wykluczyć kolejnej skargi innego podmiotu w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, pomimo dokonanej przez sąd oceny legalności tego aktu w wyniku rozpoznania wcześniej złożonej skargi przez inny podmiot. Taki stan wynika z szerokiego zakresu przedmiotowego aktów prawa miejscowego, które w przypadku stref płatnego parkowania regulują kompleksowo problematykę związaną z możliwością korzystania z miejsc parkingowych w wyznaczonych strefach płatnego parkowania i związaną z tym odpłatnością.
W konsekwencji, zgodnie z art. 101 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozpoznając skargę kolejnego podmiotu na akt prawa miejscowego – uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania - sąd administracyjny związany jest wcześniej dokonanymi ocenami, tym niemniej przedmiotem rozpoznania kolejnej skargi będzie przede wszystkim ocena naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa przez organy gminy (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że sformułowane w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej zarzuty są uzasadnione. Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem prawidłowej oceny prawnej zaskarżonej uchwały pod kątem indywidualnego interesu skarżącego, a także w kontekście istotnej zmiany okoliczności faktycznych sprawy.
Należy zauważyć, że rozpoznając pierwszą skargę na uchwałę Rady Miasta Opola z 5 lipca 2015 r. nr XIII/203/15 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, Sąd dokonał oceny skargi w zakresie braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności biorąc pod uwagę zarzuty podniesione przez prokuratora. Przedmiotem badania przez Sąd w poprzedniej sprawie (sygn. akt II SA/Op 605/16) był § 3 ust. 3 pkt. 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Zakres skargi Prokuratora skupiał się wokół katalogu wskazanych w uchwale uprzywilejowanych tytułów prawnych uprawniających do ulgowego abonamentu parkingowego w sposób ogólnikowy, nie wskazując na pominięcie w nim konkretnego tytułu prawnego – leasingu operacyjnego. WSA w Opolu poddał analizie jedynie wskazane przez Prokuratora tytuły prawne: umowy dzierżawy, najmu i użyczenia, których – w jego ocenie - nie można wykazać w sposób pewny. Pewność wykazania tytułu prawnego do pojazdu osobowego osób zamieszkujących w SPP była podstawową okolicznością, jaką wziął pod uwagę WSA w Opolu i NSA przy badaniu zgodności z prawem § 3 ust. 3 pkt. 3 i 4 zaskarżonej uchwały.
Natomiast przedmiot skargi wniesionej przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie rożni się w istotny sposób od tej będącej przedmiotem sprawy w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą II SA/Op 605/16. Skarżący w skardze złożonej we własnym imieniu podniósł kwestie nieuwzględniania w katalogu z § 3 ust. 3 pkt 3 zaskarżanej uchwały umowy leasingu operacyjnego. W poprzednim postępowaniu zainicjowanym skargą prokuratora WSA w Opolu rzeczywiście badał ten sam przepis, natomiast nie przeprowadził jego analizy w kontekście, na który wskazuje skarżący w rozpoznawanej sprawie, tj. w odniesieniu do jego indywidualnej sytuacji jako mieszkańca SPP, który jako osoba prowadząca działalność gospodarczą zawarł umowę leasingu operacyjnego pojazdu samochodowego. Zdaniem skarżącego powyższa umowa stanowi tytuł prawny pozwalający na weryfikację w sposób równie pewny, co tytuły skazane w zaskarżonej uchwale, tj. własność, współwłasność i konsumencka umowa leasingu.
Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok ograniczył się w zasadzie do wskazania, że zarówno w skardze prokuratora, jak i skarżącego została zaskarżona ta sama uchwała w zakresie m.in. tych samych przepisów i od tego wyprowadził wszelkie podstawy swojego orzeczenia, nie odnosząc się kwestii poruszonych w skardze skarżącego. W ramach postępowania ze skargi prokuratora WSA w Opolu w ogóle nie zbadał zaskarżanych przepisów w odniesieniu do indywidualnego interesu prawnego skarżącego wskazanego w skardze. Sąd ten zbadał zgodność z prawem § 3 ust. 3 pkt. 3 i 4 zaskarżonej uchwały wyłącznie w zakresie przywołanych w skardze przykładów tytułów prawnych uprawniających do korzystania z abonamentu postojowego w preferencyjnej cenie (najem, dzierżawa, użyczenie). W przywołanym wcześniejszym wyroku brak w szczególności oceny konkretnej indywidualnej sytuacji posiadacza samochodu, stale zamieszkującego miasto Opole, który posiada w Opolu centrum swoich spraw życiowych, prowadzi działalność gospodarczą, legitymuje się niepodważalnym tytułem prawnym do posiadania pojazdu postaci operacyjnego (niekonsumenckiego) leasingu - stwierdzonego pisemną umową.
Uznać zatem trzeba, że stan faktyczny niniejszej sprawy w sposób istotny odbiega od tej, który był przedmiotem badania w sprawie II SA/Op 605/16. Powołane przepisy zaskarżonej uchwały nie były badane pod kątem odnoszącym się indywidualnie do skarżącego jako mieszkańca Opola, posiadającego samochód osobowy na podstawie umowy leasingu operacyjnego. Sąd pierwszej instancji nie dokonał merytorycznej oceny sytuacji skarżącego, nie dokonał porównania w ramach relewantnej grupy mieszkańców sytuacji posiadaczy pojazdów szerokorozumianych umów leasingowych i nie udzielił odpowiedzi, dlaczego jego prawa jako mieszkańca Opola są ograniczane w sytuacji identycznych tytułów prawnych do pojazdu, tj. umów leasingowych.
Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności NSA uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zapisów zaskarżonej uchwały, jednakże nie w całości, o co wnosił skarżący w skardze, lecz w zakresie postanowienia § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa "konsumenckiej".
W powyższej regulacji Rada Miasta Opola wprowadziła ograniczenie możliwości nabycia opłaty abonamentowej do osób legitymujących się zameldowaniem w obszarze przylegającym do strefy płatnego parkowania, które posiadają określone w zaskarżonej uchwale tytuły prawne do pojazdu (własność, współwłasność, konsumencka umowa leasingu ).
Ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za parkowanie, bowiem w myśl art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Jednak w ustawie o drogach publicznych brak jest normy prawnej wskazującej wprost, jakie są kryteria wyróżnienia cech jako relewantnych w zakresie przyznawania przez radę przewidzianych przez ustawodawcę preferencji. Rada miasta może zatem działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Wskazać jednak należy, że zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, wykonywanie zadań przez organy gminy następuje wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że podejmując zaskarżoną uchwałę Radę Miasta Opola jest zobowiązana do respektowania także norm konstytucyjnych, które stanowią gwarancję przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są równi wobec prawa oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wypowiadał się o zasadzie równości i jej znaczeniu, zaznaczając, że wynika z niej dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli. Trybunał Konstytucyjny podkreślał jednakże, że nie ma bezwzględnej równości obywateli. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenia TK w sprawach o sygn. akt: U 7/87, K 8/91, K 3/94 i K 22/97). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wskazuje, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, że zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada ta wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem – według Trybunału – także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie TK z 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994 r., cz. I, s. 55). Podobnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 2002 r. (sygn. akt SK 11/01, OTK-A 2002/1/2) wskazując, iż istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko – równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną (por. wyroki TK z 7 czerwca 2004 r., sygn. akt P 4/03, OTK-A 2004/6/55, z 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, OTK-A 2002/2/18).
Punktem wyjścia do oceny zgodności danej regulacji prawnej z zasadą równości jest rozważenie, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną (tu: mieszkańcy strefy), to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy dane kryterium może stanowić podstawę różnicowania podmiotów prawa, charakteryzujących się wspólną cechą istotną, należy rozstrzygnąć:
1) czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;
2) czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;
3) czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
Kierując się powyższymi kryteriami Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wprowadzenie zróżnicowania uprawnień do korzystania z ulgowych opat abonamentowych za parkowanie w SSP wyłącznie w oparciu o enumeratywnie wymienione tytuły prawne do pojazdu samochodowego skutkujące pominięciem użytkowników pojazdów na podstawie – wskazanego przez skarżącego – tytułu prawnego w postaci umowy leasingu operacyjnego, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, która w swojej treści nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych.
W realiach niniejszej sprawy próżno szukać uzasadnionych powodów, z jakich miejscowy prawodawca zdecydował się na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów korzystających z pojazdów w oparciu o umowy leasingu, uprzywilejowując grupę podmiotów, która legitymuje się konsumenckimi umowami leasingu, względem tych którzy zawarli umowę leasingu operacyjnego. W ocenie NSA nie ma żadnych podstaw do rozróżniania obu kategorii umów leasingu, konsumenckiego i operacyjnego.
NSA w uzasadnieniu wyroku z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1112/17, zauważył, że Rada Miasta Opola jako przesłankę uprawniającą do ulg w opłatach za postój pojazdów samochodowych w płatnej strefie parkowania przyjęła tylko te tytuły prawne, które wpisuje się w dowodzie rejestracyjnym w rubryce przy kodzie C. Miało to na celu, aby uregulowanie tytułu prawnego do pojazdu samochodowego ze względu na pewność, trwałość i wiarygodność było możliwe do wykazania przez mieszkańca zameldowanego w strefie i późniejszego sprawdzenia przez organy.
Pominięcie w zaskarżonej uchwale w § 3 pkt 3 leasingu operacyjnego stoi w sprzeczności z § 11 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1088 ze zm.), zgodnie z którym dokonuje się wpisu użytkownika pojazdu użytkowanego w drodze leasingu (rejestrację którego wnioskuje leasingodawca (właściciel pojazdu). W powyższej regulacji brak jest szczegółowego rozróżnienia tytułu nawiązywania umowy leasingu.
Nie ma zatem żadnych uzasadnionych podstaw do rozróżnienia obu kategorii posiadaczy samochodów w oparciu o wartości konstytucyjne, które uzasadniałyby odmienne traktowanie mieszkańców strefy płatnego parkowania w zależności o rodzaju umowy leasingu. Niezależnie od tego, czy podstawą prawną użytkowania pojazdu samochodowego jest leasing operacyjny, czy też leasing konsumencki, to wszyscy mieszkańcy strefy płatnego parkowania dysponujący tytułem prawnym do korzystania pojazdu samochodowego w postaci leasingu powinni na tych samych zasadach móc korzystać z przywileju wnoszenia opłaty abonenckiej za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania w pobliżu miejsca zamieszkania. Istnieje możliwość weryfikacji przez organ wydający kartę parkingową tytułu prawnego do samochodu, bowiem umowa leasingu operacyjnego, podobnie jak umowa leasingu konsumenckiego, zawierana jest w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Poza tym w dowodzie rejestracyjnym w rubryce C wpisuje się leasing jako dowód tytułu prawnego do posiadania pojazdu samochodowego. Nie ma zatem żadnego zagrożenia, które mogłoby prowadzić do nadużyć co do korzystania z prawa do ulgowej opłaty parkingowej.
Dodać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że wykluczenie niektórych posiadaczy pojazdów z możliwości uzyskania abonamentu postojowego z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu, należy uznać za naruszające zasadę równości wobec prawa (zob. wyroki NSA: z 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1226/19, z 7 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1134/17, z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1978/16; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17; z 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1418/13; z 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06).
Stwierdzając w związku z powyższym, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi na ustalenie strefy płatnego parkowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle przedstawionych argumentów skarga ta jest zasadna, albowiem wskazane wyżej naruszenie prawa jest istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji NSA na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Zwrot kosztów postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczony na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., obejmował zwrot wpisu od skargi kasacyjnej, wpisu od skargi oraz 100 zł uiszczone tytułem opłaty za odpis orzeczenia z uzasadnieniem.