II GSK 1471/23

II GSK 1471/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Zbigniew Czarnik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
657
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2595/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-22
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1285
art. 66 ust. 1 pkt 35a, art. 109a ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. S.A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2595/22 w sprawie ze skargi F. S.A. w S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr 145/2022/BP w przedmiocie interpretacji indywidualnej w zakresie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od F. S.A. w S. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 22 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2595/22 oddalił skargę F. S.A. w S. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z 2 sierpnia 2022 r. nr 145/2022/BP w przedmiocie interpretacji indywidualnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Skarżąca, na podstawie art. 109a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach lub u.ś.o.z.), wniosła o wydanie interpretacji indywidualnej. Skarżąca żądała rozstrzygnięcia czy jako spółka akcyjna, będąc płatnikiem, będzie miała obowiązek odprowadzić – zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o.z. – składki zdrowotne od wynagrodzeń członków zarządu, którzy (po zmianie statutu spółki) zostaną ustanowieni w spółce na zasadzie wyboru przez walne zgromadzenie, a nie na zasadzie umowy o pracę. Skarżąca uznała, że w takim stanie faktycznym nie będzie ciążył na niej obowiązek odprowadzenia składek zdrowotnych, gdyż członkowie zarządu, który zostaną ustanowieni na zasadzie ich wyboru, nie będą posiadali tytułu do ubezpieczenia zdrowotnego. Takie twierdzenie wywiodła z literalnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym dotyczy tylko tych członków zarządu, którzy zostali powołani do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania. Dodatkowo skarżąca odwołała się do wykładni systemowej, tj. do art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1128 ze zm., dalej: u.p.d.o.f.).
Zaskarżoną decyzją Prezes NFZ uznał za nieprawidłowe stanowisko spółki. W ocenie organu zastosowany na gruncie ustawy o świadczeniach zwrot "akt powołania" należy interpretować – zgodnie z dyrektywami wykładni gramatycznej, nakazującej w braku definicji legalnej, posługiwanie się znaczeniem, jaki dany zwrot posiada w języku naturalnym – jako czynność powołania, zatem "akt powołania" oznacza czynność powołania a więc czynność nadania mandatu członka zarządu. W tym ujęciu powierzenie wybranej osobie mandatu członka zarządu, która to funkcja ma być sprawowana za wynagrodzeniem, spełnia przesłanki tytułu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o.z.
WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę spółki.
W ocenie sądu pierwszej instancji prawidłowe jest stanowisko Prezesa NFZ, który uznał, że z brzmienia art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach w żadnym razie nie wynika, aby ustawodawca różnicował osoby powołane do pełnienia funkcji w zależności od tego, w jaki sposób doszło do objęcia tej funkcji. Trafnie zatem organ uznał, że aktem powołania będzie każda czynność zmierzająca do nadania, w tym przypadku, funkcji członka zarządu. Akt powołania należy rozumieć jako każdego rodzaju czynność powołania, czynność nadania mandatu, powierzenie danej osobie mandatu członka zarządu.
Odmienne stanowisko, tj. przyjęcie twierdzeń skarżącej, spowodowałoby nieuprawnione różnicowanie statusu osób pełniących w istocie te same funkcje, w zależności od tego, w jaki sposób pełnienie tych funkcji zostało tym osobom powierzone. Oznaczałoby to w efekcie, że osoby pełniące te same funkcje (członkowie zarządu) na gruncie tego samego systemu publicznych ubezpieczeń zdrowotnych będą miały różne prawa i obowiązki w zależności od sposobu powierzenia im tej samej funkcji.
W ocenie WSA, dla istnienia/nieistnienia obowiązku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym znaczenie ma wyłącznie to, czy osoba pełniąca funkcję członka zarządu z tytułu pełnienia tej funkcji pobiera wynagrodzenie, czy nie. Bez wpływu na istnienie/nieistnienie tego obowiązku pozostaje natomiast, wbrew stanowisku skarżącej, procedura/sposób ustanowienia członka zarządu. Twierdzenie przeciwne dawałoby podstawę do tego, aby – w rozpoznawanym przypadku – to walne zgromadzenie, a nie ustawodawca, poprzez określenie sposobu powołania członka zarządu, decydowało o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, przyjętą w skarżonej decyzji wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o.z. wzmacnia uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 2021 r. (druk sejmowy nr 1532, Sejm IX kadencji), w którym wskazano, że zaproponowana zmiana art. 66 ust. 1 ustawy polega na zrównaniu praw i obowiązków osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z osobami powołanymi do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania, które z tego tytułu pobierają wynagrodzenie (są to m.in. członkowie zarządu, członkowie Komisji Rewizyjnej, prokurenci oraz członkowie komisji egzaminacyjnych).
W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 35 u.ś.o.z. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i stwierdzenie, że aktem powołania będzie każda czynność zmierzająca do nadania funkcji i należy go rozumieć jako każdego rodzaju czynność powołania, czynność nadania mandatu, powierzenie danej osobie mandatu członka zarządu podczas gdy wskazane znaczenie nie może odpowiadać analizowanemu pojęciu z uwagi na fakt, iż pojęcie "akt powołania" i "powołanie" nie są tożsame znaczeniowo;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i utrzymanie w mocy zaskarżonej interpretacji podczas gdy wnioski sądu pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniu orzeczenia jawią się jako wewnętrznie sprzeczne i niezgodne z zasadami logiki;
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną spółka złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Prezes NFZ, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe tej skargi, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności przy rozpoznawaniu zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został on zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA niezasadny jest zarzut procesowy skargi kasacyjnej, w którym podniesione zostało naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 tej ustawy. Zarzut ten jest niezasadny z dwóch powodów. Po pierwsze, nie został on w ogóle uzasadniony, a więc nie wykazano na czym miało polegać naruszenie przepisów w nim wskazanych. Uzasadnienie zarzutu kasacyjnego jest nakazem ustawowym. Wynika to z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Spełnienie tego warunku przez skargę kasacyjną jest istotne, ponieważ przez pryzmat uzasadnienia zarzutu sąd drugiej instancji prowadzi kontrolę zaskarżonego wyroku. Zatem to uzasadnienie zarzutu wyznacza kierunek weryfikacji wyroku, którym NSA jest związany. Z tego powodu skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym. Po drugie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być łączony tylko z formalną wadliwością uzasadnienia wyroku, a nie z jego merytoryczną trafnością. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że spełnia ono warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednak z powodu braku wskazania przez stronę w czym dopatruje się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dalsze rozważania w tym zakresie są zbędne i niemożliwe. W konsekwencji oznacza to, że rozpoznawany zarzut kasacyjny jest niezasadny.
Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut materialny tej skargi. Strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 35 u.ś.o.z. przyjmując niezasadnie, że aktem powołania członka zarządu spółki kapitałowej jest każda czynność zmierzająca do nadania funkcji członka tego organu, podczas, gdy wykładnia wskazanego aktu powołania powinna uwzględniać rozróżnienie normatywne pojęć "akt powołania" i "powołania", bo nie są to pojęcia znaczeniowo tożsame, a funkcjonują w znaczeniu normatywnym.
Odnosząc się do tego zarzutu NSA wskazuje, że skarga kasacyjna w konstrukcji zarzutu odnosi się do art. 66 ust. 1 pkt 35, a nie pkt 35a u.ś.o.z., który w istocie dotyczy materii będącej przedmiotem sporu. Wskazana okoliczność jest niewątpliwie wadą formalną skargi kasacyjnej, jednak nie uniemożliwia ona dokonania merytorycznej oceny zarzutu, bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut powinien odnosić się do art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o.z. W takim też znaczeniu ten zarzut przyjmuje NSA, co jest możliwe i dopuszczalne ze względu na treść uchwały NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.
Odnosząc się merytorycznie do rozpoznawanego zarzutu przyjąć należy, że spółka błędnie zakłada, że w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni pojęcia "aktu powołania", do którego odsyła art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o.z. przyjmując, że dla istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego istotne jest, to czy osoba pełniąca funkcję członka zarządu spółki, pobiera wynagrodzenie, a nie to w jakiej procedurze została powołana do pełnienia tej funkcji. Stanowisko takie wynika z interpretacji językowej przepisu art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o.z., bowiem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby powołane do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania, jeżeli pobierają wynagrodzenie. Z treści przepisu wynika, że obowiązek ubezpieczenia jest powiązany z powołaniem do pełnienia funkcji piastuna organu spółki, a nie z formą ustanowienia więzi między organem a osobą piastującą tę funkcję. Akt powołania, na który wskazuje ten przepis, odnosi się do powołania do pełnienia funkcji, a to może następować w różnych formach prawem przewidzianych. Zatem znaczenie językowe pojęcia powołania i aktu powołania w języku prawnym powinno uwzględniać znaczenie tych pojęć jakie im nadaje ten język, a więc musi uwzględniać treść tych pojęć nadanych w porządku prawnym. Oczywiście w takich sytuacjach można zastanawiać się czy jest to wykładnia językowa, bo przecież odrywamy się od znaczenia potocznego pojęcia, czy też systemowa, bo treść pojęcia uzupełniamy odesłaniem do rozwiązania istniejącego w porządku prawnym. Jednak dla rozpoznawanej sprawy spór taki ma wtórne znaczenie, bowiem na gruncie obowiązującego prawa trudno byłoby przyjąć, że art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o.z. może być interpretowany w oderwaniu od regulacji ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1467; dalej: k.s.h.), które odnoszą się do mechanizmu kształtowania zarządu jako organu spółki. Odejście od tych reguł prowadziłoby do systemowej niespójności podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Stanowisko takie znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie, które stoi na gruncie założenia, że osobami podlegającymi obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 35a u.ś.o.z. są osoby, które na podstawie art. 201 § 4 k.s.h. zostały powołane do pełnienia funkcji członka zarządu spółki kapitałowej, bez względu na formę tego powołania, jeżeli pobierają wynagrodzenie (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 711/23, publ. CBOSA). Sąd drugiej instancji wskazując na to orzeczenie odsyła do szczegółowej argumentacji tam przedstawionej uznając ją za własną.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.