II GSK 147/25

II GSK 147/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Sz 531/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-10-03
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 58
art. 92c ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Dz.U. 2020 poz 256
art. 189a par. 2, art. 189h par.4 pkt 1, art. 189h par. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 531/24 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 stycznia 2024 r. nr BP.501.2545.2023.1091.SZ16.522755 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. oddala skargę, 3. zasądza od E. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2 000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z 3 czerwca 2019 r. nr WITD.DL0152.XVI0551/14/19, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 58 ze zm. - dalej jako UTD) nałożył na E. M. (skarżący) karę pieniężną w łącznej wysokości 10.600 zł za następujące naruszenia załącznika nr 3 do ustawy:
Lp. 6.1.2 wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, przyrząd rejestrujący, czujnik ruchu, urządzenie zewnętrzne GNSS lub urządzenie wczesnego wykrywania na odległość, nieposiadające świadectwa homologacji typu lub tachograf lub powyżej wymieniony element składowy tachografu, który został podrobiony lub przerobiony - kara 10.000 zł;
Lp. 5.7.2 skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego -zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin - kara 500 zł;
Lp. 5.11.1 przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas mniej niż 30 minut - kara 100 zł.
Organ wyjaśnił, że w dniu 4 kwietnia 2019 r. o godz. 07:30 na ul. Seledynowej w Szczecinie skontrolowano autobus marki Mercedes-Benz o nr rej. [...], którym skarżący miał zawieźć dzieci ze szkoły podstawowej na wycieczkę szkolną do Niemiec. Kierowca okazał do kontroli wypis z licencji o nr [...] na wykonywanie międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób oraz inne wymagane dokumenty.
W toku czynności kontrolnych poddano oględzinom oraz kontroli pojazd zarejestrowany po raz pierwszy w dniu 21 sierpnia 2006 r., w którym zainstalowano tachograf marki Continental Automotive GmbH, numer podzespołu 1381.1070100036, numer seryjny 2676139/0712/06/Al. Podczas analizy wydruków sporządzonych z urządzenia rejestrującego dotyczącego zdarzeń i usterek stwierdzono liczne błędy, mogące wskazywać na podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia zakłócającego jego pracę. Po dokładnej analizie natężenia prądu stwierdzono również, iż niezgodne są z normami producenta. W związku z podejrzeniem manipulacji, pojazd skierowano do uprawnionego warsztatu.
Oględziny tachografu oraz impulsatora wykazały, że zamontowany w skrzyni biegów czujnik ruchu Kitas 2 posiada numer 444602 i nie jest zgodny z wydrukiem z danych technicznych z cyfrowego urządzenia rejestrującego, na którym widnieje czujnik ruchu Kitas 2+ posiadający numer 0010735740.
Oględziny dodatkowo wykazały, że plomba znajdująca się na impulsatorze w skrzyni biegów jest zerwana a numer cechy na niej znajdujący się to PL-d 0187. W związku z różniącymi się numerami impulsatorów, podjęto decyzję o wymontowaniu czujnika ze skrzyni biegów w celu jego weryfikacji. Po odpięciu kostki z tego impulsatora, na urządzeniu rejestrującym nie generował się błąd "awaria czujnika ruchu" obowiązkowy przy odpięciu kostki przesyłającej dane z impulsatora do tachografu. Natomiast na wydruku z danych technicznych w dalszym ciągu widniał numer czujnika sparowanego z tachografem Kitas 2+ o nr 0010735740.
Dodatkowe oględziny pojazdu wykazały, że do instalacji tachografu zamontowano dodatkowe urządzenie imitujące sygnał radiowy oraz nadajnik Kitas 2+ o nr 0010735740, który był sparowany z urządzeniem. Te niedozwolone urządzenia znajdowały się pod zegarami deski rozdzielczej pojazdu.
Organ przeanalizował także kartę kierowcy stwierdzając, że skarżący przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy, a także skrócił wymagany skrócony okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin.
II.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 29 lipca 2019r. nr BP.501.998.2019.1091.SZ16, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1046/19, WSA w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję GITD i orzekł o kosztach postępowania.
Skarga kasacyjna GITD, wywiedziona od powyższego wyroku WSA w Szczecinie została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z 14 września 2023 r. sygn. akt II GSK 791/20.
W konsekwencji powyższego, sprawa kary pieniężnej nałożonej na skarżącego przez Zachodniopomorski WITD, powróciła na etap postępowania odwoławczego przed GITD.
III.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GITD, decyzją z 29 stycznia 2024 r. nr BP.501.2545.2023.1091.SZ16.522755 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (za naruszenie z Lp. 6.1.2 załącznika nr 3 do UTD).
GITD podzielił ustalenia i ocenę organu I instancji, wskazując, że doszło do używania zmanipulowanego tachografu, co skutkuje karą pieniężną.
Uznał natomiast, że w związku z wyrokiem NSA z 14 września 2023 r. sygn. akt II GSK 791/20 oraz WSA w Szczecinie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1046/19, należy odstąpić od nałożenia kary pieniężnej za pozostałe naruszenia pierwotnie przypisane skarżącemu.
W ocenie GITD, w sprawach dotyczących kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92a ust. 1 i 2 UTD, zastosowanie znajduje art. 189h k.p.a., regulujący instytucję przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia.
W procesie wykładni art. 189a § 2 k.p.a. kluczowe znaczenie ma uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, gdzie podkreślono, że kodeksowa reguła kolizyjna określona w tym przepisie, swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną z kodeksowych instytucji zawartych w art. 189d, 189f-189k, w tym także przepisy, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z 7 kwietnia 2017 r. Przepisy działu IVa k.p.a. stanowić mają zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie działu IVa k.p.a. w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a.
Z powyższego organ wyprowadził wniosek, że jeżeli przepisy odrębne, także te które obowiązywały w dniu wejścia w życie działu IVa k.p.a., nie zawierają regulacji odpowiadającej którejkolwiek z instytucji określonej w art. 189d, 189f-189k k.p.a., wówczas luki w przepisach szczególnych wypełniają wskazane normy kodeksu postępowania administracyjnego.
W UTD uregulowano wyłącznie długość terminu przedawnienia. Regulacja zawarta w art. 92c ust. 1 pkt 3 UTD wyłącza zatem możliwość stosowania art. 189g § 1 k.p.a. W UTD w ogóle nie uregulowano natomiast kwestii związanych z biegiem terminu przedawnienia. Wobec powyższego do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i 2 UTD zastosowanie znajduje instytucja uregulowana odrębnie w art. 189h k.p.a., której przedmiotem jest przerwanie oraz zawieszenie biegu terminu przedawnienia.
W przedmiotowej sprawie GITD wydając decyzję wziął pod uwagę art. 189h § 4 pkt 1 oraz art. 189h § 5 pkt 1 k.p.a.
W związku z powyższym przyjąć należało, że dwuletni termin przedawnienia określony w art. 92c ust. 1 pkt 3 UTD z dniem wniesienia przez stronę skargi do WSA w Szczecinie, tj. z dniem 25 września 2019 r. uległ zawieszeniu do dnia 14 września 2023 r., tj. do dnia uprawomocnienia się wyroku WSA w Szczecinie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1046/19.
Dwuletni termin przedawnienia zawieszony wniesioną przez stronę skargą do sądu administracyjnego ponownie rozpoczął bieg 14 września 2023 r. Tym samym okres 521 dni do upływu terminu liczony od dnia 14 września 2023 r. upłynie w dniu 20 marca 2025 r. Decyzję nakładającą karę wydano zatem przed upływem przedawnienia.
IV.
Na skutek skargi E. M. na ww. decyzję GITD, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 3 października 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 531/24, uchylił zaskarżoną decyzję GITD z 29 stycznia 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego WITD z 3 czerwca 2019 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji orzekł o kosztach postępowania.
WSA wskazał, że sprawa niniejsza była już przedmiotem jego rozpoznania. Stwierdzono wówczas (vide powołane wcześniej wyroki), że skarżący ponosi odpowiedzialność wynikającą z zamontowania w pojeździe przez poprzedniego właściciela wyłącznika tachografu i urządzenia służącego do manipulacji w procesie rejestracji aktywności.
W obecnie badanej sprawie WSA, będąc związany wyrokiem z 20 lutego 2020 r., nie mógł ponownie rozstrzygać kwestii związanych z zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, w którym dokonano nieuprawnionych ingerencji. Niezbędne zaś było zbadanie, czy organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na skarżącego karę w wysokości 10.000 zł. Jakkolwiek bowiem analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wskazuje na to, że ocena organu odwoławczego, w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za pozostałe naruszenia dotyczące przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego była prawidłowa, to jednak - zdaniem WSA - organ wadliwie przyjął, że nałożenie kary w niniejszej sprawie jest dopuszczalne.
Jak dalej wyjaśnił, w badanej sprawie naruszenie zostało ujawnione w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 4 kwietnia 2019 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że od dnia jego ujawnienia upłynął okres ponad 2 lat.
Nie ma przy tym racji organ, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 189h § 4 i 5 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że z art. 189a § 2 k.p.a. wprost wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych w treści art. 189a § 2 k.p.a. wyłącza stosowanie Działu IVa. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis ten nie przewiduje możliwości częściowego, łącznego, bądź przemiennego stosowania zarówno regulacji przewidzianych w Dziale IVa k.p.a. jak i regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych. Przeciwnie, z treści przywołanego przepisu wynika jednoznacznie, że jeżeli zagadnienia, o których mowa w § 2 nie są uregulowane w przepisach szczególnych, wówczas zastosowanie znajdują przepisy Działu IVa, natomiast w sytuacji, gdy przepisy szczególne posiadają własne regulacje we wskazanym zakresie wówczas przepisów Działu IVa się nie stosuje, a zdaniem WSA oznacza to, że w takim wypadku przepisów tych nie stosuje się w ogóle. Zastosowanie znajdą bowiem regulacje przewidziane w przepisach odrębnych w pełnym zakresie.
Oznacza to, że organ nie może wybierać według własnego uznania, które przepisy, której ustawy do danego stanu faktycznego zastosuje, jak również nie może stosować częściowo przepisów odrębnych i częściowo przepisów k.p.a. Wybór, przewidziany w przywołanym przepisie sprowadza się bowiem wyłącznie do ustalenia, czy w zakresie przewidzianym w art. 189a § 2 k.p.a. przepisy odrębne przewidują własne regulacje, czy też nie. W pierwszym wypadku zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy odrębne, w drugim - przepisy Działu IVa k.p.a.
Nie ma przy tym znaczenia, że zakres normowania danego zagadnienia, wymienionego w § 2 art. 189a k.p.a. jest w przepisach odrębnych węższy, czy szerszy od zakresu normowanie tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa k.p.a. Dany przepis działu IVa nie ma zastosowania, jeżeli dane zagadnienie wymienione § 2 jest uregulowane, niezależnie od tego czy zakres normowania tego zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa, niezależnie zatem od tego czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny czy odmienny (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).
Przepisami odrębnymi w rozumieniu przywołanego art. 189a § 2 k.p.a. są w tym wypadku przepisy ustawy o transporcie drogowym, w Rozdziale 11 zawarto przepisy karne i przepisy o administracyjnych karach pieniężnych. W przywołanym wyżej art. 92c tej ustawy przewidziano kiedy nie wszczyna się postępowania, a postępowanie wszczęte umarza, co - zdaniem WSA, stanowi odpowiednik zagadnienia uregulowanego w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.
Dlatego za uzasadniony należy uznać wniosek, że jako przepis odrębny w stosunku do działu IVa k.p.a., reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia sankcjonowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a postępowanie wszczęte podlega umorzeniu. Stosowanie art. 92c ust. 1 UTD wywołuje zatem w istocie ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f k.p.a., gdyż za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II GSK/24).
Stąd też organ wadliwie uznał, że zastosowanie znajduje w niniejszej sprawie art. 189h k.p.a., w sytuacji, gdy na podstawie art. 92c ust. 1 UTD kara pieniężna nie mogła zostać na skarżącego nałożona.
V.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GITD, kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1539, zwanej dalej utd) oraz art. 189h § 4 pkt 1 i art. 189h § 5 pkt 1 w zw. z art. 189a § 2 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie upłynął termin do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynoszący dwa lata i liczony od dnia ujawnienia naruszenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna doprowadzić Sąd do wniosku, że wydanie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 29 stycznia 2024 r. nr BP.501.2545.2023.1091.SZ16.522755 nastąpiło bez uchybienia ww. przepisom, jako że w sprawie znalazły zastosowanie art. 189h § 4 pkt 1 i art. 189h § 5 pkt 1 k.p.a.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Szczecinie. W każdym z przypadków wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania.
Jak wyjaśnił, zastosowany przez WSA art. 92c ust. 1 pkt 3 UTD określa wyłącznie długość terminu przedawnienia, tj. dwa lata od daty ujawnienia naruszenia. Dlatego też do spraw prowadzonych na podstawie przepisów art. 92a ust. 1 i 2 UTD nie będzie mieć zastosowania kodeksowa regulacja z art. 189g § 1 k.p.a.
W UTD brak jest natomiast regulacji zagadnienia związanego z biegiem terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej, tj. jego zawieszenia lub przerwania. W niniejszej sprawie w tym zakresie odpowiednie zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 189h § 4 pkt 1 i art. 189h § 5 pkt 1 k.p.a., które regulują zawieszenie i "odwieszenie" biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przepisy Działu IVa k.p.a. stanowią regulacje dopełniające luki istniejące w przepisach odrębnych. Dlatego też, zdaniem organu, do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i 2 UTD zastosowanie powinna znaleźć instytucja uregulowana odrębnie w art. 189h k.p.a., której przedmiotem jest przerwanie oraz zawieszenie biegu terminu przedawnienia.
WSA niezasadnie więc przyjął, że w niniejszej sprawie zmaterializował się termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej, o którym jest mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 UTD. WSA w Szczecinie nie wziął pod uwagę przepisów art. 189h § 4 pkt 1 i art. 189h § 5 pkt 1 k.p.a., które niejako uzupełniają kompleksową regulację zagadnienia przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 3 UTD w powiązaniu z treścią art. 189h § 4 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że z dniem wniesienia przez skarżącego skargi do WSA w Szczecinie na decyzję GITD z 29 lipca 2019 r. zawieszeniu uległ bieg dwuletniego terminu przedawnienia, o którym jest mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 UTD.
Sąd pierwszej instancji, orzekając w niniejszej sprawie, winien był wziąć pod uwagę datę wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję GITD z 29 lipca 2019 r. tj. 27 września 2019 r. i następnie datę tę powinien skonfrontować z datą zakończenia postępowania sądowego wyrokiem NSA z 14 września 2023 r. sygn. akt II GSK 791/20 i datą wydania ostatecznej decyzji GITD z 29 stycznia 2024 r.
Decyzja GITD została wydana 29 stycznia 2024 r., czyli na kilka miesięcy przed upływem dwuletniego terminu na nałożenie kary pieniężnej, zawieszonego wniesieniem skargi do WSA w Szczecinie przez skarżącego pismem z 27 września 2019 r.
VI.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VII.
Skarga kasacyjna organu jest uzasadniona.
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania pierwszoinstancyjnego.
VIII.
Przechodząc do meritum sprawy, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że istniejący w niej spór prawny nie dotyczy tego, czy zmaterializowały się merytoryczne podstawy do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie stypizowane w Lp. 6.1.2 załącznika nr 3 do UTD. Kwestia te została bowiem rozstrzygnięta wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych, wskazującymi na ziszczenie się przesłanek odpowiedzialność taką warunkujących.
Spór poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, dotyczy natomiast zagadnienia wyłączenia możliwości nałożenia kary z przyczyn temporalnych, a więc upływu terminu dwóch lat od daty ujawnienia naruszenia w powyższym zakresie. Precyzując, chodzi o to, jak należy postrzegać i rozumieć relację pomiędzy art. 92c ust. 1 pkt 3 UTD, a art. 189h § 4 pkt 1 i art. 189h § 5 pkt 1 w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 i 3 k.p.a.
Uwzględniając powyższe rozpocząć należy od przybliżenia regulacji z art. 189a § 2 k.p.a., który przewiduje, w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych kwestii dotyczących:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej,
wyłączenie możliwości zastosowania przepisów niniejszego działu, jednakże tylko w tym konkretnym zakresie. Jeżeli więc któraś z kwestii wskazanych powyżej została odrębnie uregulowana w przepisach szczególnych, regulacji Działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się (por. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej k.p.a. https://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/F3388D1AB00B1313C125809D004C3C8E/%24File/1183.pdf s. 72-73).
W art. 189a § 2 k.p.a. ustawodawca enumeratywnie wymienił zatem tylko te zagadnienia, co do których może zaistnieć kolizja z regulacjami szczególnymi, które w takiej sytuacji "wstępują" na miejsce regulacji kodeksowej, bez względu na zakres normowania w przepisach szczególnych. Chodzi zatem o:
1. przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, które w razie braku przepisów szczególnych reguluje art. 189d k.p.a.,
2. przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, które w razie braku przepisów szczególnych reguluje art. 189f k.p.a.,
3. terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, które w razie braku przepisów szczególnych reguluje art. 189g § 1 i 2 k.p.a.,
4. terminy przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, które w razie braku przepisów szczególnych reguluje art. 189g § 3 k.p.a.,
5. kwestie odsetek należnych od niezapłaconej w terminie administracyjnej kary pieniężnej, które w razie braku przepisów szczególnych reguluje art. 189i k.p.a., czy wreszcie,
6. kwestie udzielania ulg w wykonaniu nałożonej administracyjnej kary pieniężnej, które w razie braku przepisów szczególnych reguluje art. 189k k.p.a., jak także dodany, na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz.U. z 2025 poz. 769), art. 189l k.p.a.
Trafnie przy tym wskazuje się w judykaturze i doktrynie, na co zwrócił uwagę także WSA, pomijając jednak inny istotny element występujący w niniejszej sprawie, że nie ma znaczenia zakres normowania w przepisach odrębnych danego zagadnienia, wymienionego w art. 189a § 2 k.p.a., tj. że jest on węższy, czy szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w Dziale IVa k.p.a. (w sposób identyczny, podobny bądź całkowicie odmienny). Uregulowanie w przepisach szczególnych danego zagadnienia, wymienionego w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., wyłącza bowiem odpowiednie regulacje kodeksowe, jednakże tylko w tym zakresie, co już wcześniej podkreślono.
Idąc dalej zwrócić należy uwagę, że poza zakresem mechanizmu wyłączenia odpowiednich przepisów Działu IVa k.p.a., pozostały kwestie o charakterze do pewnego stopnia ogólnym (uniwersalnym), tj.:
▪ definicja administracyjnej kary pieniężnej (art. 189b k.p.a.),
▪ reguła międzyczasowa nakazująca stosowania ustawy względniejszej dla strony (art. 189c k.p.a.),
▪ wyłączenie ukarania za naruszenia powstałe wskutek działania siły wyższej (art. 189e k.p.a.),
▪ czy przerwanie oraz zawieszenie biegu terminu nałożenia i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (odpowiednio art. 189h i art. 189j k.p.a.).
W mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy art. 92c ust. 1 pkt 1-3 UTD przewidziano przypadki wyłączenia możliwości wszczęcia bądź dalszego prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 UTD. Przepis ten uznawany jest w orzecznictwie za odpowiednik odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wskazanego w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1103/22, czy wyrok z 19 października 2023 r. sygn. akt II GSK 938/20 na tle analogicznej regulacji prawa o ruchu drogowym).
Powyższe nie oznacza jednak, że wyłącza on stosowanie całego działu IVa k.p.a., czy też innych, poza odstąpieniem od nałożenia kary, jego części. Reguła przewidziana w art. 189a § 2 k.p.a. przewiduje bowiem ściśle rozumiane wyłączenia przepisów Działu IVa k.p.a., zatem art. 92c ust. 1 UTD wyłącza z pewnością regulację art. 189f k.p.a.
Idąc tym tokiem rozumowania należy również zauważyć, że z art. 92c ust. 1 UTD wynikają zakresowo różne okoliczności, których zaistnienie skutkuje brakiem możliwości wszczęcia bądź koniecznością umorzenia wszczętego postępowania, co stanowi odpowiednik kodeksowego odstąpienia od nałożenia kary. Przesłanki "odstąpienia od nałożenia kary" z art. 92c ust. 1 UTD, a więc skutku jaki wywołany zostanie ich zaistnieniem, są przy tym następujące:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że powyższe przesłanki stanowią swego rodzaju odpowiednik kodeksowych przesłanek skutkujących odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo że art. 92c ust. 1 UTD wprost tego tak nie określa, sięgając, zamiast do literalnie wyrażanego skutku "odstąpienia od nałożenia kary", po konstrukcję skutku w postaci niewszczynania bądź umarzania wszczętego postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Co równie istotne, uzasadniony jest także i ten wniosek, że art. 92c ust. 1 pkt 3 UTD realizuje wprost funkcję ochronną, stanowiąc dopełnienie zasady pewności prawa, poprzez ustanowienie instytucji przedawnienia możliwości nałożenia przez organ administracyjnej kary pieniężnej, stanowiącej ujemną przesłankę procesową wszczęcia bądź prowadzenia postępowania administracyjnego wywołanego stwierdzonym naruszeniem przepisów o transporcie drogowym. Powołany w omawianej regulacji termin 2 lat ma przy tym charakter materialnoprawny. Przekonuje o tym cel, któremu służy, kształtujący kompetencję organu administracji publicznej oraz obowiązki podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego. Z upływem tego terminu następuje zatem skutek w postaci wygaśnięcia kompetencji (uprawnienia) organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej i tym samym brak możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, który swoim zachowaniem naruszył przepisy o transporcie drogowym.
W kontekście wszystkich dotychczasowych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie widzi uzasadnionych powodów, zważywszy zwłaszcza na cele, które przyświecały ustawodawcy przy wprowadzaniu ogólnej, kodeksowej regulacji administracyjnych kar pieniężnych, by przesłankę z art. 92c ust. 1 pkt 3 UTD, której zaistnienie skutkuje zastosowaniem odpowiednika "odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej", a więc jest skutkiem jej zmaterializowania się, nie traktować równocześnie jako terminu przedawnienia nałożenia owej kary, który sankcjonowany jest wyżej wspomnianym skutkiem niewszczynania bądź umorzenia wszczętego już postępowania. W związku z tym, art. 92c ust. 1 pkt 3 UTD w istocie wyłącza zastosowanie nie tylko wspomnianego wyżej art. 189f k.p.a., ale także art. 189g § 1 i 2 k.p.a. Nie wyłącza natomiast zastosowania art. 189h k.p.a., który - jak wskazano wyżej - pozostaje poza "mechanizmem wyłączeniowym" przewidzianym w art. 189a § 2 k.p.a. Dzieje się tak dlatego, że w art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. ustawodawca odniósł się wyłącznie do kwestii terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, co należy odczytywać literalnie i ściśle. Jeżeli bowiem w zamiarze ustawodawcy leżałoby całościowe uregulowanie kwestii przedawnienia, a więc zarówno długości samego terminu, jak również reguł jego przerywania bądź wstrzymywania, to regulacja powyższa odnosiłaby się nie do samych terminów, a do całej instytucji prawnej przedawnienia.
Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie również w argumencie natury celowościowej i funkcjonalnej, bowiem za takim rozumieniem powołanego rozwiązania prawnego przemawia uniwersalna i powszechnie akceptowana w państwach demokratycznych reguła, zgodnie z którą na bieg terminu przedawnienia kompetencji organu do załatwienia sprawy, zwłaszcza tak krótkiego jak występujący w sprawie niniejszej, nie powinny mieć wpływu zdarzenia niezależne od organu orzekającego, pozostające z woli ustawodawcy w gestii podmiotu innego niż organ orzekający w sprawie (np. sądu powszechnego, sądu administracyjnego, innego organu).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, zaś okoliczności sprawy za dostatecznie wyjaśnione, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaś na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę E. M. wywiedzioną od decyzji GITD z 29 stycznia 2024 r. U podstaw tego rodzaju rozstrzygnięcia legło niekwestionowane zaistnienie naruszenia z Lp. 6.1.2 (co już wcześniej przesądzono) oraz fakt, że w okresie trwania postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach o sygn. akt II SA/Sz 1046/19 (WSA w Szczecinie) i o sygn. akt II GSK 791/20 (NSA), bieg terminu z art. 92c ust. 1 pkt 3 UTD był wstrzymany, zaś po jego wznowieniu organ załatwił sprawę nie naruszając terminu 2 lat przedawnienia (vide uwagi z pkt III. niniejszego uzasadnienia).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).