II GSK 147/24

II GSK 147/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2278/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-11
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
, art. 34 ust. 1-7, art. 34 ust. 8
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2278/22 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2022 r. nr DLD.4100.15.2021.MS w przedmiocie kary pieniężnej za zaprzestanie działalności leczniczej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
W dniu 28 maja 2021 r. K. S. pełniący funkcję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w T. (dalej: SP ZOZ w T., podmiot leczniczy), działając w trybie art. 34 ust. 8 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2022 r., poz. 633 ze zm., dalej: u.d.l.) poinformował Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: Wojewoda), że w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. Oddział Chorób Wewnętrznych SP ZOZ w T. zaprzestanie działalności leczniczej z powodu braku możliwości zabezpieczenia lekarskich świadczeń zdrowotnych.
Wojewoda Wielkopolski pismem z 2 czerwca 2021 r. wezwał kierownika podmiotu leczniczego do sprecyzowania pisma poprzez wskazanie, czy stanowi ono informację, o której mowa w art. 34 ust. 8 u.d.l., i wówczas wskazanie kiedy zaszły okoliczności mające charakter siły wyższej, które spowodowały czasowe zaprzestanie działalności leczniczej, czy też jest to wniosek o wyrażenie zgody na czasowe zaprzestanie działalności leczniczej w trybie art. 34 ust. 1-7 u.d.l.
W odpowiedzi, w piśmie z 9 czerwca 2021 r. kierownik podmiotu leczniczego wyjaśnił, że była to informacja o której mowa w art. 34 ust. 8 pkt 1 u.d.l. Wskazał ponadto, że okoliczności mające charakter siły wyższej zaistniały w dniu 28 maja 2021r., kiedy to lekarze ostatecznie poinformowali, że nie będą kontynuować pracy i zabezpieczać lekarskich świadczeń zdrowotnych na Oddziale Chorób Wewnętrznych SP ZOZ w T., pomimo składanych wcześniej odmiennych deklaracji. Wskazano, że lekarze, którzy złożyli wypowiedzenia, zawarli umowy na udzielanie lekarskich świadczeń zdrowotnych w okresie od 1 września 2020 r. do 31 sierpnia 2022 r. W 2021 r. kierownik podmiotu leczniczego ogłosił dwa konkursy na udzielanie lekarskich świadczeń zdrowotnych na ww. Oddziale, które ostatecznie zostały unieważnione z powodu braku ofert.
Kolejnym pismem z 30 czerwca 2022 r., kierownik podmiotu leczniczego, ponownie odwołując się do treści art. 34 ust. 8 u.d.l., poinformował Wojewodę o dalszym zaprzestaniu działalności leczniczej z powodu braku możliwości zabezpieczenia lekarskich świadczeń zdrowotnych w okresie od 1 lipca 2021 do 30 września 2021 r. W uzasadnieniu pisma podkreślił, że brak kadry lekarskiej od czerwca 2021 r. należy traktować jako "siłę wyższą".
Wojewoda w piśmie z 9 lipca 2021 r. wskazał, że strona nie zachowała procedury określonej w art. 34 u.d.l., natomiast wyłączenie z ust. 8 nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Kierownik podmiotu leczniczego pismem z 30 września 2021 r. wskazał, że 1 października 2021 r. Oddział Chorób Wewnętrznych SP ZOZ w T. wznowił działalność leczniczą.
Wojewoda przeprowadził w SP ZOZ w T. kontrolę doraźną, którą objęto okres od 1 stycznia do 30 lipca 2021 r. W toku kontroli ustalono, że zaprzestanie działalności Szpitala w zakresie świadczeń udzielanych na Oddziale Chorób Wewnętrznych nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ o kłopotach kadrowych kierownik podmiotu leczniczego wiedział z wyprzedzeniem, a zatem powinien zastosować tryb wynikający z art. 34 ust. 2 u.d.l., a nie tryb określony w art. 34 ust. 8 pkt 1 u.d.l. W treści protokołu z kontroli przytoczono wyjaśnienia Dyrektora SP ZOZ w T. złożone w dniu 30 czerwca 2021 r. W zastrzeżeniach do protokołu kontroli kierownik konsekwentnie utrzymywał, że brak kadry lekarskiej stanowi siłę wyższą, wobec powyższego zastosowany tryb zaprzestania działalności leczniczej przez Oddział Chorób Wewnętrznych jest właściwy i nie narusza obowiązujących przepisów.
Wojewoda decyzją z 11 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 107 ust. 2 u.d.l. oraz art. 104 k.p.a., wymierzył skarżącemu pełniącemu funkcję Dyrektora SP ZOZ w T., karę pieniężną w wysokości 3 000 zł za niezachowanie trybu określonego w art. 34 u.d.l. przy czasowym zawieszeniu działalności leczniczej Oddziału Chorób Wewnętrznych, stanowiącego komórkę organizacyjną SP ZOZ w T. oraz zobowiązał skarżącego do zapłaty kary w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzji zastał nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego w zakresie uznania braku kadry lekarskiej za siłę wyższą. Zdaniem Wojewody, kierownik podmiotu leczniczego nie został "zaskoczony" sytuacją, gdyż wiedzę o braku zapewniana kadry medycznej pozyskał już w styczniu 2021 r., kiedy to wszyscy lekarze zatrudnieni w Oddziale Chorób Wewnętrznych złożyli wypowiedzenia z terminem zakończenia pracy na dzień 30 kwietnia 2021 r. Pomimo tego, konkurs na zwalniane stanowiska został ogłoszony po upływie ponad dwóch miesięcy od uzyskania informacji, czyli w dniu 15 kwietnia 2021 r. W ocenie Wojewody sytuacji nie zmienia również fakt podpisania przez lekarzy w dniu 30 kwietnia 2021 r. umów na okres jednego miesiąca. Biorąc pod uwagę brak rozstrzygnięć ogłoszonych konkursów i termin obowiązywania zawartych w dniu 30 kwietnia 2021 r. umów - Dyrektor SP ZOZ w T. winien był wnieść do Wojewody wniosek o wyrażenie zgody na czasowe zaprzestanie działalności leczniczej przez Oddział Chorób Wewnętrznych.
Minister Zdrowia decyzją z 7 lipca 2022 r. uchylił decyzję Wojewody z 11 kwietnia 2022 r. w części dotyczącej wysokości nałożonej kary pieniężnej, określając jednocześnie jej wysokość na kwotę 1 000 złotych – za niezachowanie trybu określonego w art. 34 u.d.l. przy czasowym zawieszeniu działalności leczniczej Oddziału Chorób Wewnętrznych.
Minister podzielił stanowisko Wojewody i za niezasadny uznał zarzut strony dotyczący błędnej wykładni pojęcia siły wyższej uzasadniającej czasowe zaprzestanie działalności leczniczej Oddziału. W ocenie Ministra, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że do czasowego zaprzestania działalności leczniczej ww. komórki organizacyjnej w dniach 1 czerwca - 30 września 2021 r. doszło z powodu, który nie miał charakteru siły wyższej, nie wynikał również z decyzji administracyjnej podjętej na podstawie odrębnych przepisów. Kierujący podmiotem leczniczym miał wiedzę o problemach kadrowych przynajmniej od 29 stycznia 2021 r. w związku ze złożonymi przez lekarzy wypowiedzeniami, a więc przed zaistnieniem zdarzenia posiadał informację, że od 30 kwietnia 2021 r. mogą wystąpić okoliczności powodujące zaprzestanie działalności leczniczej w Oddziale Chorób Wewnętrznych. Kierownik podmiotu leczniczego nie został zatem "zaskoczony" sytuacją, a co więcej - dopiero po upływie 2 miesięcy od uzyskania informacji o problemach kadrowych ogłosił konkurs na zwalniane stanowiska.
Odwołując się do poglądów doktryny oraz stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z 23 lutego 2021 r., II OSK 424/20, organ wskazał, że w odniesieniu do działalności leczniczej siła wyższa charakteryzuje się nieprzewidywalnością, stąd nawet wypowiadanie przez lekarzy tzw. klauzul opt-out, pozwalających na pracę w wymiarze przekraczającym przeciętnie 48 godzin tygodniowo, lub ogólnopolska akcja protestacyjna, którą z pewnością można uznać za źródło poważnego problemu kadrowego, nie mogą być uznane za działanie siły wyższej. W ocenie organu, za taki stan nie mogą być również uznane problemy natury organizacyjno-prawnej, bowiem kierujący podmiotem leczniczym bierze na siebie odpowiedzialność za taką organizację zatrudnienia, która pozwoli pacjentom w niezakłócony sposób korzystać ze świadczeń zdrowotnych. Organ podkreślił, że kierujący podmiotem leczniczym musiał brać pod uwagę różne rozwiązania zabezpieczające interesy podmiotu leczniczego i pacjentów, podpisując 4 września 2020 r. z czterema lekarzami umowę o udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne w zakresie chorób wewnętrznych do dnia 31 sierpnia 2022 r. Minister zwrócił uwagę, że jednym z zadań kierującego podmiotem leczniczym jest taka organizacja funkcjonowania podmiotu, aby zmiany w zakresie obsady niezbędnych stanowisk pracy nie prowadziły do braku możliwości kontynuowania działalności leczniczej.
W ocenie organu, gdyby traktować przepis art. 34 ust. 8 u.d.l. jako zdjęcie odpowiedzialności z kierującego podmiotem leczniczym za zapewnienie odpowiedniej organizacji i funkcjonowania podmiotu, a co za tym idzie zatrudnienie odpowiedniego personelu medycznego do wykonywania świadczeń zdrowotnych, dochodziłoby do sytuacji, w której każde wypowiedzenie stosunku pracy może mieć wpływ na zakres wykonywanych świadczeń w podmiocie leczniczym w dowolnym czasie, co mogłoby doprowadzić do ogromnych nierówności w dostępności świadczeń zdrowotnych w poszczególnych województwach.
Ustalając wysokość kary pieniężnej organ uwzględnił argumenty przedstawiane przez stronę w treści odwołania, w szczególności fakt poszukiwania rozwiązania problemu zabezpieczenia świadczeń i uznał, że adekwatną dla stwierdzonego naruszenia będzie kara pieniężna w wysokości 1 000 zł.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lipca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2278/22, oddalił skargę K.S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2022 r., nr DLD.4100.15.2021.MS, w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd podzielił ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ odwoławczy, uznając je za prawidłowe i stanowiące uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.
Sąd podzielił stanowisko organu, że okoliczności, które doprowadziły do czasowego zaprzestania działalności leczniczej Oddziału Chorób Wewnętrznych SP ZOZ w T. w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 30 września 2021r. nie miały charakteru siły wyższej, bowiem nie jest sporne, że od dnia 29 stycznia 2021r. kierownik podmiotu leczniczego dysponował wiedzą o problemach kadrowych Oddziału, gdyż w tym dniu wszyscy lekarze zabezpieczający działalność Oddziału Chorób Wewnętrznych wypowiedzieli zawarte w dniu 4 września 2020 r. umowy ze skutkiem na dzień 30 kwietnia 2021 r. Skarżący nie został "zaskoczony" powyższą sytuacją. Ramy czasowe pozyskania informacji umożliwiały przeprowadzenie właściwej procedury, w tym uzyskanie opinii Dyrektora Wielkopolskiego OW NFZ w Poznaniu.
Sąd pierwszej instancji ocenił, że złożenie wypowiedzeń przez lekarzy, a co za tym idzie brak właściwej obsady personelu medycznego na Oddziale, nie może być interpretowane w kategoriach zdarzeń nagłych, nieprzewidywalnych. Problemy kadrowe należą wyłącznie do wewnętrznych kwestii organizacyjnych, za które odpowiada kierujący podmiotem leczniczym. Za niezasadny uznał Sąd zarzut błędnej wykładni pojęcia siły wyższej uzasadniającej czasowe zaprzestanie działalności leczniczej komórki organizacyjnej SP ZOZ w T..
Zdaniem Sądu, podejmowane przez skarżącego czynności, mające na celu zabezpieczenie funkcjonowania Oddziału, nie dawały podstawy do odstąpienia od zastosowania trybu wynikającego z art. 34 ust. 2 u.d.l. Obowiązkiem kierującego podmiotem leczniczym jest taka organizacja zatrudnienia, która pozwoli pacjentom w niezakłócony sposób korzystać ze świadczeń zdrowotnych. Braki kadrowe na terenie województwa wielkopolskiego, czy też subiektywne odczucia kierownika podmiotu leczniczego w kwestii osiągnięcia porozumienia z dotychczasowymi lekarzami, jak i konieczność prowadzenia wcześniejszych uzgodnień z potencjalnymi oferentami, nie zwalniała skarżącego od zachowania właściwego trybu przy czasowym zawieszeniu działalności leczniczej. Zastosowanie art. 34 ust. 2 u.d.l. pozwalałoby na odpowiednie załatwienie spraw kadrowych przez kierownika podmiotu leczniczego. Skoro jednak pomimo odpowiedniego czasu na złożenie wniosku skarżący nie skorzystał z przynależnego mu uprawnienia, czasowe zaprzestanie działalności podmiotu leczniczego bez zastosowania trybu określonego treścią art. 34 u.d.l. obligowało Wojewodę Wielkopolskiego do nałożenia na kierownika podmiotu leczniczego kary pieniężnej.
Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącego, organy nie naruszyły przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy został zgromadzony w sposób kompletny, pozwalający na podjęcie rozstrzygnięcia. Minister obniżając wysokość kary do 1 000 zł, wziął pod uwagę argumenty przedstawiane przez skarżącego, w szczególności fakt poszukiwania rozwiązania problemu zabezpieczenia świadczeń, co w rezultacie doprowadziło do wznowienia przyjmowania pacjentów od dnia 1 października 2021 r.
III.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11.04.2022. Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 35 ustawy o działalności leczniczej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak obsady lekarskiej uzasadniający czasowe zaprzestanie działalności leczniczej komórki organizacyjnej SP ZOZ w T. tj. Oddziału Chorób Wewnętrznych nie stanowi przypadku "siły wyższej", podczas gdy wypowiedzenie umów przez wszystkich lekarzy oddziału stanowi przypadek "siły wyższej" dla kierownika podmiotu leczniczego, na którą to sytuację skarżący nie miał wpływu, wobec czego skarżący nie musiał uzyskiwać zgody Wojewody na czasowe zaprzestanie działalności leczniczej Oddziału, lecz jedynie poinformować Wojewodę o tym fakcie, co uczynił.
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- art. 7 k.p.a. w zw. art. 7a k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nienależyte rozważenie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, w tym nieuwzględnienie braku wpływu skarżącego na fakt wypowiedzenia umów przez lekarzy, które miały charakter i były przypadkiem "siły wyższej", nieuwzględnienie deficytu lekarzy internistów w województwie wielkopolskim pozwalających uzupełnić braki kadrowe i oparcie wyroku oddalającego skargę na błędnym założeniu, że skarżący zakładał lub winien przewidzieć czasowe zaprzestanie działalności leczniczej Oddziału Chorób Wewnętrznych oraz winien wystąpić do Wojewody o zgodę na zaprzestanie działalności leczniczej, podczas gdy skarżący zakładał możliwość dojścia do porozumienia z lekarzami i nieprzerwaną kontynuację działalności leczniczej tej komórki organizacyjnej SP ZOZ w T. (Oddziału Chorób Wewnętrznych), co znajduje uzasadnienie w działaniach podejmowanych przez skarżącego, by zapewnić ciągłość zabezpieczenia udzielania świadczeń zdrowotnych na Oddziale.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów.
IV.
Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącego podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji zaprzestania działalności leczniczej z powodu wypowiedzenia umów przez wszystkich lekarzy oddziału mógł mieć zastosowanie art. 34 ust. 8 pkt 1, gdyż był to przypadek siły wyższej, czy też była to sytuacja przewidziana w art. 34 ust. 1 i 2, a więc zaprzestanie działalności leczniczej było możliwe jedynie po uzyskaniu zgody wojewody.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Ponieważ zarzuty procesowe zostały sformułowane jako konsekwencja naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 34 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 i w zw. z art. 35 ustawy o działalności leczniczej, a w szczególności użytego w art.34 ust. 8 pkt 1 pojęcia siły wyższej.
Art. 34 ust. 8 pkt 1 u.d.l. przewiduje, że w przypadku gdy zaprzestanie działalności leczniczej jest spowodowane siłą wyższą - kierownik informuje wojewodę o czasowym całkowitym albo częściowym zaprzestaniu działalności, w terminie 3 dni roboczych od dnia zaistnienia okoliczności powodujących zaprzestanie tej działalności. Z kolei w art. 34 ust. 1 i 2 u.d.l. przewidziano, że podmiot leczniczy wykonujący działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne może, w zakresie świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, za zgodą wojewody, zaprzestać działalności leczniczej: całkowicie lub częściowo, w zakresie jednej lub więcej jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego tego podmiotu związanych bezpośrednio z udzielaniem tych świadczeń. Z art. 35 ust. 1 u.d.l. zaś wynika, że w przypadku czasowego zaprzestania działalności leczniczej całkowicie lub częściowo, w zakresie jednej lub kilku jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne, bez zachowania trybu określonego w art. 34, wojewoda nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, na kierownika tego podmiotu karę pieniężną w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, w którym nałożono karę. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
W ocenie NSA nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).
Na wstępie wskazać należy, że zarzut ten nie został sformułowany w sposób w pełni poprawny. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz wskazać jak w ocenie skarżącego powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie formułując zarzut błędniej wykładni nie sprecyzował na czym konkretnie polegał błąd Sądu w wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego i jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia. Co więcej, argumentacja skarżącego kasacyjnie zmierza w istocie do zakwestionowania zgodności z prawem niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów w niniejszej sprawie, dotyczy zatem nie tyle błędnej wykładni, co niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Podkreślenia zaś wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, w którym powinny być prawidłowo sformułowane zarzuty kasacyjne, wyznaczające Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dopuszczalne granice kontroli. Ten błąd konstrukcyjny zarzutu kasacyjnego nie uzasadniał wprawdzie odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., jednak znacznie ograniczył zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez NSA kontroli, gdyż NSA nie może samodzielnie uzupełniać ani konkretyzować zarzutów kasacyjnych i domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej.
Oceniając zatem – we wskazanych powyżej granicach wyznaczonych sformułowanym zarzutem kasacyjnym – zasadność poglądu skarżącego kasacyjnie o błędnej wykładni wskazanych w zarzucie przepisów prawa materialnego, NSA stwierdza, że zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że pojęcie to oznacza zdarzenie nadzwyczajne, wyjątkowe, któremu nie można zapobiec i którego nie da się przewidzieć w świetle aktualnego stanu wiedzy i doświadczenia życiowego, zewnętrzne, a więc na którego wystąpienie i skutki dany podmiot nie ma żadnego wpływu. Takiego rozumienia przez Sąd pierwszej instancji użytego przez ustawodawcę pojęcia siły wyższej, skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionował. Zarzut błędnej wykładni jest zatem niezasadny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo także w niniejszej sprawie uznano, że taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła. Okoliczności, które doprowadziły do zaprzestania działalności leczniczej Oddziału Chorób Wewnętrznych SP ZOZ w T. w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 30 września 2021r., nie miały znamion siły wyższej, o której mowa w art. 34 ust. 8 pkt 1 u.d.l. Zasadnie bowiem zwrócił uwagę WSA w ślad za organem, że już znacznie wcześniej, bo od 29 stycznia 2021 r., kierownik podmiotu leczniczego miał wiedzę o problemach kadrowych Oddziału Chorób Wewnętrznych, gdyż w tym dniu wszyscy lekarze Oddziału wypowiedzieli zawarte w dniu 4 września 2020 r. umowy ze skutkiem na dzień 30 kwietnia 2021 r. Ta okoliczność faktyczna jest niesporna. Trafnie zatem, w ślad za organem Sąd uznał, że kierownik podmiotu leczniczego nie został zaskoczony faktem braku kadry od 1 czerwca 2021 r. W tej sytuacji zatem złożenie wypowiedzeń przez lekarzy i spowodowany tym brak właściwej obsady personelu medycznego na Oddziale, nie mógł zostać uznany za zdarzenie nagłe, nieprzewidywalne. Problemy kadrowe należą do wewnętrznych kwestii organizacyjnych, za które odpowiada kierujący podmiotem leczniczym. Uzyskanie informacji z tych problemach kadrowych z wyprzedzeniem umożliwiało przeprowadzenie właściwej procedury przewidzianej w ustawie, tj. procedury przewidzianej w art. 34 ust. 1 i 2 u.d.l., czego skarżący nie zrobił.
Oceny tej nie zmienia podniesiony w skardze kasacyjnej fakt, że skarżący nie miał wpływu na wypowiedzenie umów przez wszystkich lekarzy. Zasadnie bowiem uznano, że - posiadając z wyprzedzeniem stosowną wiedzę o wypowiedzeniu umów przez lekarzy – miał on wpływ na podjęcie stosownych działań w ramach przewidzianych ustawowo procedur. Trafnie przyjęto w niniejszej sprawie, że podejmowane przez kierownika podmiotu leczniczego czynności zmierzające do zabezpieczenia funkcjonowania Oddziału, nie dawały podstawy do odstąpienia od zastosowania trybu wynikającego z art. 34 ust. 2 i nast. u.d.l. Braki kadrowe czy też subiektywne przekonanie kierownika podmiotu leczniczego o możliwości osiągnięcia porozumienia z dotychczasowymi lekarzami, jak i konieczność prowadzenia wcześniejszych uzgodnień z potencjalnymi oferentami, nie zwalniała skarżącego od zachowania właściwego trybu przy czasowym zawieszeniu działalności leczniczej.
Trafnie wskazał WSA w ślad za organem, że art. 34 u.d.l. wymagający uzyskania zgody wojewody na czasowe zaprzestanie działalności leczniczej, pełni funkcję gwarancyjną dla prawa pacjenta do świadczeń zdrowotnych udzielanych z należytą starannością przez podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych w warunkach odpowiadających określonym w odrębnych przepisach wymaganiom fachowym i sanitarnym (art. 8 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, Dz.U. z 2020 r., poz. 849 ze zm.). Skoro jednak pomimo odpowiedniego czasu na złożenie wniosku o którym mowa w art. 34 ust. 3 u.d.l. skarżący tego nie zrobił, czasowe zaprzestanie działalności podmiotu leczniczego bez zastosowania trybu określonego treścią art. 34 u.d.l. obligowało Wojewodę Wielkopolskiego do nałożenia na kierownika podmiotu leczniczego kary pieniężnej, na podstawie art. 35 u.d.l.
Mając powyższe na uwadze, za niezasadny uznać zatem należy także drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych, tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).
Także ten zarzut nie został sformułowany prawidłowo. W skardze kasacyjnej nie wskazano bowiem w czym konkretnie upatruje skarżący naruszenia tych przepisów, ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że "nienależycie rozważono wszystkie okoliczności niniejszej sprawy i nie uwzględniono braku wpływu skarżącego na fakt wypowiedzenia umów przez lekarzy".
Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i został prawidłowo oceniony przez organy. Wskazano dlaczego nie miał znaczenia w tej sprawie fakt, że skarżący nie miał wypływu na wypowiedzenie umów przez lekarzy. WSA podkreślił bowiem w ślad za organem, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy miał znaczenie fakt, że skarżący mając z wyprzedzeniem wiedzę o wypowiedzeniu tych umów, nie podjął stosownych działań w trybie przewidziany w ustawie, związanych z zaprzestaniem działalności oddziału. Nie doszło zatem do zarzucanego skargą kasacyjną nienależytego rozważenia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, WSA bowiem prawidłowo ocenił rozważenie tych okoliczności przez organ.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Także ten zarzut nie został sformułowany prawidłowo. Przepis ten ma dwa paragrafy, jednak w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano która z jego jednostek redakcyjnych została naruszona, ograniczono się bowiem jedynie do wskazania, że rozstrzygnięto wątpliwości interpretacyjne na niekorzyść strony. Co więcej, w art. 7a § 1 k.p.a. przewidziano, że "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ." Przepis ten dotyczy zatem wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej, a nie co do ustalonego stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie nieprawidłowo podniósł zaś ten zarzut jako zarzut procesowy, wraz z innymi zarzutami procesowymi nienależytego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Tak sformułowany zarzut nie mógł więc zostać uwzględniony.
Nadto zaś wskazać należy, biorąc pod uwagę podniesione powyżej argumenty, że w niniejszej sprawie nie istniały wątpliwości interpretacyjne w wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego.
Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano w czym konkretnie upatruje skarżący naruszenia tego przepisu określającego niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Przepis ten przewiduje mianowicie, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także m.in. wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.
W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w 141 § 4 p.p.s.a. Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W konsekwencji, nie mógł zostać uwzględniony także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepisy te mają charakter wynikowy, ich naruszenie musiałoby zatem zostać powiązane ze stwierdzonym naruszeniem innych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.