II GSK 1467/21

II GSK 1467/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Grzegorz Wałejko
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
II SA/Bd 849/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-02-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 106 par. 3 i 4, art. 133 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 849/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 849/20, po rozpoznaniu skargi [...] (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania następujące ustalenia:
Prezydent Miasta Bydgoszczy (dalej: "Prezydent") decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i ust. 3, 6, 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: "u.d.p.") zezwolił skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym ulicy: [...], [...], [...] słupów reklamowych o powierzchni 21,56 m2 na okres od 1 listopada 2019 r. do 30 listopada 2019 r. Jednocześnie Prezydent ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych w wysokości [...] zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej: "SKO") decyzją z [...] lipca 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] od punktu drugiego decyzji organu I instancji - na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11 i ust. 13 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z pkt 3 załącznika do uchwały nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 281, poz. 2885 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i zezwoliło Skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w [...] na zajęcie pasów drogowych następujących ulic poprzez umieszczenie w nich słupów reklamowych:
1) [...] o powierzchni reklamy 9,50 m2;
2) [...] o powierzchni reklamy 6,03 m2,
3) [...] o powierzchni reklamy 6,03 m2.
Ponadto SKO ustaliło opłatę za zajęcie ww. pasów drogowych w okresie od 1 listopada 2019 r. do 30 listopada 2019 r. w łącznej kwocie [...] zł liczoną w następujący sposób:
1) za zajęcie pasa drogowego [...] w kwocie [...] zł,
2) za zajęcie pasa drogowego [...] w kwocie [...] zł,
3) za zajęcie pasa drogowego [...] w kwocie [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że skarżona decyzja Prezydenta w przedmiocie zajęcia pasa drogowego została poprzedzona decyzją Prezydenta nr [...] z [...] lutego 2020 r., którą organ pierwszej instancji zezwolił skarżącemu na zlokalizowanie w ww. pasach drogowych słupów reklamowych o powierzchni 21,56 m2 w okresie od 1 listopada 2019 r. do 30 listopada 2019 r., zobowiązał Skarżącego do uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy oraz ustalił warunki lokalizacji słupów reklamowych w pasie drogowym.
SKO stwierdziło, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że lokalizacja słupów reklamowych w granicach ww. pasów drogowych nie budzi wątpliwości. Sporną kwestią jest natomiast wielkość reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy oraz sposób sformułowania sentencji decyzji.
SKO podniosło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że od kilkunastu lat skarżący na terenie Bydgoszczy miał zlokalizowane w pasach drogowych kilkadziesiąt słupów reklamowych i regularnie występował do Prezydenta o wydanie zezwoleń za ich lokalizowanie i zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 i art. 40 u.d.p. Organ pierwszej instancji wydając stosowne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego do października 2018 r. przyjmował powierzchnię reklamy 2 m2. Wraz ze zmianą praktyki sposobu ustalania należnej opłaty, pomiędzy organem a skarżącym powstał spór. Przed SKO zawisło już kilkanaście spraw skoncentrowanych wokół tego problemu, również wielokrotnie w tych sprawach wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Większość dotychczasowych decyzji organu odwoławczego jak i organu pierwszej instancji w tego typu sprawach była uchylana przez WSA ze względu na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności w zakresie braków formalnych wniosków składanych przez skarżącego. Każdorazowo jednak Sąd nie podzielał zarzutu skargi naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. kierowanego wobec skarżonych decyzji SKO wskazując, że organ odwoławczy dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, zasadniczo dokonał prawidłowej oceny, że w sytuacji gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw.
SKO zwróciło uwagę, że doszło do zmiany linii orzecznictwa WSA w Bydgoszczy: w wyrokach z 28 stycznia 2020 r. oraz z 28 lutego 2019 r. (sygn. akt. odpowiednio II SA/Bd 1021/19 oraz II SA/Bd 1099/19) Sąd oddalał skargi skarżącego w analogicznym stanie faktycznym i prawnym.
SKO podkreśliło, że zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem. W ocenie SKO, ustalenia umowne pomiędzy skarżącym a Prezydentem nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. SKO ustaliło, że skarżący dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych, tzw. "słupem z szybą" oraz "słupem". Słupy te różnią się między sobą wielkością powierzchni reklamowej. Powierzchnia reklamy na słupie reklamowym z tzw. "z szybą" wynosi 6,03 m2. Powierzchnia drugiego typu słupów reklamowych wynosi 9,5 m2. Obliczenia opłaty SKO dokonało uwzględniając, że stawka za zajęcie 1 m2 powierzchni reklamowej w uchwale nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy jest uzależniona do kategorii drogi, której pas drogowym zostaje zajęty. SKO ustaliło, że w pasie drogowym drogi powiatowej znajdują się słupy reklamowe: [...] oraz [...] (słup "z szybą"). W tym przypadku SKO dokonało obliczenia ustalając, że przy stawce 1,60 zł opłata wynosi [...] zł (tj.: [...] zł), natomiast za znajdujący się w pasie drogowym drogi gminnej słup reklamowy [...] (słup "z szybą") należna opłata przy stawce 1,20 zł wynosi [...] zł.
[...] zaskarżył ww. decyzję SKO do sądu administracyjnego wskazując, że zaskarża ją w części tj. w zakresie ustalenia powierzchni słupów na 9,5 m2 ([...]), 6,03 m2 ([...]), 6,03 m2 ([...]) oraz określenia opłaty za umieszczenie reklam na kwotę 962,52 zł (część pkt 2 oraz całość pkt 3) i wnosi o jej uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie do ponownego rozpatrzenia.
Uchylając decyzję SKO Sąd I instancji wskazał na konsekwencje, jakie ze sobą niesie okoliczność związania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego tj. dotyczącej umieszczania w pasie drogowym reklamy (art. 40 ust. 1 u.d.p.) z decyzją zezwalającą na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.).
Wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (wydawanego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p.) – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego. Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie (lokalizację) w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p. dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 u.d.p. i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje są wobec siebie komplementarne. Dopóki decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym reklamy nie wejdzie do obrotu prawnego (nie stanie się decyzją ostateczną) – nie jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego przez tę reklamę. W decyzji o zezwoleniu na lokalizację określa się bowiem sposób, miejsce i warunki umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Organ nie może zatem wydać decyzji o zajęciu pasa drogowego, jeżeli nie może zweryfikować czy sposób i miejsce umieszczenia reklamy, wskazane we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – odpowiadają sposobowi i miejscu umieszczenia reklamy, a także warunkom umieszczenia reklamy, określonym ostateczną decyzją zezwalającą na lokalizację. Nie jest możliwa taka weryfikacja na podstawie decyzji nieostatecznej.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Prezydenta z [...] lutego 2020 nr [...] zezwalająca skarżącemu na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych o powierzchni 21,56 m2 przy [...], [...], [...] w okresie od 1 do 30 listopada 2019 r. Brak jednakże w aktach sprawy dowodów pozwalających na ustalenie czy i kiedy decyzja ta stała się ostateczna.
Co więcej – z treści z decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowych reklam nie wynika, w jakim konkretnie miejscu pasa drogowego mają być umieszczone przedmiotowe słupy (reklamy). Brak jest także w aktach sprawy dokumentów pozwalających na ocenę, czy miejsce usytuowania słupów (reklam) objęte zezwoleniem na lokalizację, jest tym samym miejscem, które wskazał skarżący we wniosku o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego i w załączonych do niego "planach sytuacyjnych".
Zatem organ nie wywiązał się z ciążącego na nim na mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy – co mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez stwierdzenie, że brak w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowych reklam (słupów) w pasie drogowym, w miejscu wskazanym w niniejszej sprawie przez skarżącego, ewentualnie że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja zezwalająca na lokalizację reklam (wszystkich lub niektórych) w innym miejscu, niż wskazał skarżący we wniosku inicjującym przedmiotową sprawę.
Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego, w szczególności winien dokonać oceny, czy sposób i miejsce umieszczenia reklamy, wskazane we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – odpowiadają sposobowi i miejscu umieszczenia reklamy a także warunkom umieszczenia reklamy, określonym ostateczną decyzją zezwalającą na lokalizację.
Wnosząc skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy, SKO zarzuciło w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnych akt sprawy, wskutek zaniechania wezwania organu odwoławczego z urzędu do uzupełnienia akt sprawy o dowód doręczenia skarżącemu decyzji lokalizacyjnej wydanej przez Prezydenta z [...] lutego 2020 r. nr [...], w sytuacji powzięcia przez Sąd I Instancji wątpliwości, czy i kiedy decyzja ta stała się ostateczna oraz do przedłożenia dokumentów pozwalających na dokonanie oceny, czy miejsce usytuowania słupów (reklam) objęte zezwoleniem na lokalizację nr RI 40/2020, jest tym samym miejscem, które wskazał skarżący we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w załączonych do niego "planach sytuacyjnych", co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 106 § 3 p.p.s.a., wskutek zaniechania wezwania organu odwoławczego z urzędu na podstawie tego przepisu do uzupełnienia akt sprawy o dowód doręczenia skarżącemu decyzji lokalizacyjnej wydanej przez Prezydenta z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], w sytuacji powzięcia przez Sąd I Instancji wątpliwości, czy i kiedy decyzja ta stała się ostateczna oraz do przedłożenia dokumentów pozwalających na dokonanie oceny, czy miejsce usytuowania słupów (reklam) objęte zezwoleniem na lokalizację nr RI 40/2020, jest tym samym miejscem, które wskazał skarżący we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w załączonych do niego "planach sytuacyjnych", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym uzupełnienie akt sprawy w powyższym zakresie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wbrew ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do załatwienia sprawy, w tym zasadnie uznał, że decyzja lokalizacyjna jest ostateczna, w oparciu o dowód jej doręczenia skarżącemu znajdujący się w aktach sprawy wraz dowodem doręczenia decyzji wydanej w tym samym dniu nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co umknęło Sądowi I instancji, a także zasadnie przyjął, na podstawie treści decyzji lokalizacyjnej, że miejsca usytuowania słupów (reklam) objęte tą decyzją są tożsame ze wskazanymi przez skarżącego we wniosku o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czego skarżący na żadnym etapie postępowania nie kwestionował;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wskazania co do dalszego postępowania polegające na zobowiązaniu organu odwoławczego do uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania oceny, czy sposób i miejsce umieszczenia reklamy, wskazane we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - odpowiadają sposobowi i miejscu umieszczenia reklamy, a także warunkom umieszczenia reklamy, określonym ostateczną decyzją zezwalającą na lokalizację, w sytuacji, gdy wszystkie te ustalenia zostały już przez organ odwoławczy poczynione i szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś ewentualne uzupełnienie akt sprawy o dokumenty, których zdaniem Sądu I Instancji w aktach sprawy nie było, powinno nastąpić w postępowaniu przed Sądem I instancji, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.;
5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.
Wskazując na powyższe zarzuty, SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, o zasądzenie kosztów, a także o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uzupełniających dowodów z następujących dokumentów: decyzji lokalizacyjnej oraz potwierdzenia jej doręczenia stronie, a także z pisma Prezydenta z 6 kwietnia 2021 r. - na okoliczność wydania i obowiązywania ostatecznej decyzji lokalizacyjnej oraz na okoliczność pokrywania się lokalizacji urządzeń wskazanych w powyższej decyzji z lokalizacjami określonymi w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.
SKO zrzekło się rozprawy.
W piśmie z 17 czerwca 2021 r. skarżący wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowania kasacyjnego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ organ wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie domniemywać intencji strony skarżącej kasacyjnie, konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Rozpoznana z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że podstawy, na których środek zaskarżenia oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku, z podanych niżej względów.
W myśl art. 174 pkt skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia o skuteczności stawianych Sądowi I instancji zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Zarzuty te - w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Przede wszystkich chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) - w myśl których organy administracji publicznej zobligowane są do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, spoczywa na nich obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów (art. 39 ust. 3 u.d.p.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Właściwy zarządca drogi - jak stanowi art. 38 ust. 3 w zdaniu drugim - może odmówić/odmawia wydania stosownego zezwolenia w przypadkach przewidzianych w ppkt 1-3 tego przepisu. Z kolei według art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Art. 40 w ust. 2 pkt 3 u.d.p. stanowi zaś, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.
Z treści powyższych przepisów Sąd I instancji wywiódł, odwołując się także do poglądów doktryny, że zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a więc warunkuje możliwość wydania rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego.
Powyższe - wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną ich wykładnię - sporne nie jest. Tym samym nie jest podważane stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzenie legalności zaskarżonej decyzji wymagało ustalenia, że decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji. Była to zatem okoliczność istotna dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Poza sporem jest w tej sprawie, że brak w aktach administracyjnych stosownych dowodów na tę okoliczność. Nie ma w aktach sprawy dokumentów pozwalających na ocenę, czy miejsce usytuowania słupów (reklam) objęte zezwoleniem na lokalizację (nr [...]) jest tym samym miejscem, które wskazał skarżący we wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i w załączonych do niego "planach sytuacyjnych". Brak też w aktach dokumentów potwierdzających ostateczność tej decyzji lokalizacyjnej. Zaniechanie przeprowadzenia dowodów na okoliczności mające znaczenie dla sprawy możliwe jest, jeżeli tymi okolicznościami są fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (art. 77 § 4 kp.a.). Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji i akt sprawy nie wynika, aby w tym trybie ustalone zostały te okoliczności faktyczne, to jest dokładna treść decyzji lokalizacyjnej wydanej przez organ I instancji oraz jej ostateczność.
Organ nie dopełnił zatem obowiązku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego. W ocenie składu orzekającego NSA nie powinno budzić wątpliwości, że ocena prawidłowości zastosowania art. 40 ust. 2 u.d.p. (a w następstwie także przepisów regulujących pobieranie opłaty i ustalanie jej wysokości) w nieustalonym/niepotwierdzonym materiałem dowodowym sprawy stanie faktycznym co do istnienia stosownej decyzji lokalizacyjnej - jest przedwczesna.
W tych okolicznościach oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. jest o tyle niezrozumiałe, a w konsekwencji nieskuteczne, że – jak już wyżej wskazano - Sąd I instancji uznał, że ocena legalności zaskarżonej decyzji wymagała ustalenia, czy decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji, a więc że była to okoliczność istotna dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a skarżący kasacyjnie tego poglądu nie kwestionuje.
Usprawiedliwienia nie znajduje też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).
Przepis ten stanowi (w istotnym dla sprawy zdaniu pierwszym), że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przy tym z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. – do którego odsyła przytoczony art. 133 § 1 powołanej ustawy – niewątpliwie wynika, że na organie spoczywa obowiązek przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy.
Zgodzić należy się z poglądem, że warunkiem koniecznym zaistnienia stanu oznaczającego naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie niekompletnych akt sprawy - w związku z zaniechaniem wezwania do ich uzupełnienia - jest to, aby akta te zostały przedłożone przez organ administracji sądowi administracyjnemu jako niepełne i niekompletne, co powinno jednoznacznie wynikać z tychże akt (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. II GSK 70/20).
Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2331/12). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie twierdzi, aby przedłożyła sądowi akta zawierające komplet dokumentów - ułożonych chronologicznie, złączonych, ponumerowanych, wyposażonych w kartę poglądową (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r. I FSK 61/20) - to znaczy skompletowanych tak, aby można było stwierdzić, że brak dokumentów nie jest efektem uchybień postępowania dowodowego lecz oczywistym wynikiem wadliwego skompletowania przed przekazaniem do sądu. Tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie nawet nie twierdzi, aby dokumenty potwierdzające ostateczność decyzji lokalizacyjnej zostały włączone do materiału dowodowego (akt sprawy administracyjnej) w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, a jedynie wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że obie decyzje tj. lokalizacyjna (nr [...]) oraz zezwalająca na zajęcie pasa drogowego (nr [...]) wydane zostały tego samego dnia i zostały doręczone stronie.
NSA zwraca też uwagę na trafny pogląd, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są nie tylko przedstawione sądowi akta administracyjne, ale też akta sądowe (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r. I OSK 3727/18). Tak więc z wyrażonej na gruncie art.133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka nie tylko na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ale uwzględnia również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów.
Sąd I instancji nie przeprowadził jednak postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. i - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można mu w tym zakresie postawić skutecznego zarzutu (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej).
Zgodnie z tym przepisem (art. 106 § 3 p.p.s.a.) sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia WSA zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., tym samym nie może być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (tak: wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r. II OSK 2754/18, wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3138/19 i przywołane tam wcześniejsze judykaty).
Nadto podkreślenia wymaga, że przewidziane w art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli są spełnione dwa, określone nim warunki, tzn. jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i jednocześnie jeśli nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Po pierwsze zatem, w kontekście rozpoznawanej sprawy wskazać należy na trafne stanowisko, że przez nadmierne przedłużenie postępowania rozumieć należy m.in. konieczność odroczenia rozprawy (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2021 r., I FSK 503/21).
Po drugie zaś uznać należy, że skarżący kasacyjnie nieprawidłowo rozumie przesłankę przeprowadzenia przez sąd dowodu tj. przesłankę "niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości". Obowiązek przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego obciąża organ administracyjny. Ewentualne dowody, które może przeprowadzać sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mają na celu zastępowania organu w prawidłowym wywiązaniu się z tego obowiązku. Nie mają one zatem zmierzać do prawidłowego ustalania przez Sąd stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji, lecz jedynie do dokonania przez Sąd "kontroli działalności administracji publicznej", tj. oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wobec zaś niespornej w tej sprawie okoliczności, że organ przed wydaniem decyzji nie dokonał szczegółowej analizy czy w odniesieniu do tych konkretnych obiektów umieszczanych w pasie drogowym, objętych wnioskiem w tej sprawie, była wydana decyzja lokalizacyjna i czy była ona ostateczna, Sąd nie miał obowiązku przeprowadzania na tę okoliczność dowodu.
Z tych wszystkich względów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak podstaw do skutecznego postawienia Sądowi I instancji zarzutu, że Sąd ten naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. "wskutek zaniechania wezwania organu odwoławczego z urzędu na podstawie tego przepisu do uzupełnienia akt sprawy o dowód doręczenia Skarżącemu decyzji lokalizacyjnej (...) oraz do przedłożenia dokumentów pozwalających na dokonanie oceny, czy miejsce usytuowania słupów (reklam) objętych zezwoleniem na lokalizację (...) jest tym samym miejscem, które wskazał Skarżący we wniosku".
Za usprawiedliwione nie mogły być też uznane zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Ugruntowane i powszechnie akceptowane w orzecznictwie jest bowiem stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny, poddając ocenie powyższy zarzut w zestawieniu z pisemnymi motywami orzeczenia, stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w powyższym przepisie w zakresie umożliwiającym jego kontrolę instancyjną. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, dlaczego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Sąd I instancji w prawidłowy sposób wywiązał się zatem ze swoich obowiązków i zastosował przy tym adekwatny do wyniku tej kontroli środek.
Nie można się też zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji niewłaściwie sformułował wytyczne co do dalszego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania wynikają wystarczająco jednoznacznie.
Za wadliwie skonstruowany, i tym samym nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. - przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona (punkt 5 petitum skargi kasacyjnej).
Przede wszystkim przepisy art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uznawane są za tzw. przepisy wynikowe, jako że określają jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w określonych tymi przepisami sytuacjach. Nie mogą zatem stanowić samoistnej podstawy zaskarżenia. Naruszenie tych przepisów należy więc wiązać z naruszeniami przepisów postępowania czy prawa materialnego - których dopuściły się organy orzekające w sprawie, bądź też naruszenia których wadliwie dopatruje się strona. Bez tego rodzaju powiązania zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie poddaje się kontroli.
Strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia też w czym upatruje związku wskazanych przepisów ani też jak art. 135 p.p.s.a. - regulujący możliwość zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – mógł zostać naruszony "przez niezastosowanie art. 151 p.p.s.a.".
Na koniec należy wskazać, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Wprawdzie skład orzekający za zbyt daleko idący uważa pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym całkowicie wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r. I GSK 1815/20). Skoro jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest wyłącznie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, a postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, to - szczególnie w sytuacji gdy zgłoszony w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy dotyczy chybionego w tym przypadku zarzutu, że Sąd I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego - jest oczywiście niezasadny.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.