II GSK 1463/22

II GSK 1463/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 679/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-05-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 144 ust. 1 i ust. 3 pkt 17, art. 179
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 679/22 w sprawie ze skargi P. R. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę C.D. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Krajowa Rada Sądownictwa, po rozpatrzeniu i ocenie kandydatur na stanowiska sędziowskie, postanowiła przedstawić Prezydentowi RP wniosek o powołanie Skarżącego do pełnienia urzędu sędziego [...].
Prezydent RP postanowieniem z dnia 27 grudnia 2021 r., opublikowanym w Monitorze Polskim 10 stycznia 2022 r. odmówił powołania Skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wskazał, że powołanie (odmowa powołania) na urząd sędziego nie ma charakteru sprawy sądowoadministracyjnej, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wśród przepisów powszechnie obowiązujących nie ma bowiem norm, które konkretyzowałyby uprawnienia i obowiązki skarżącego, jako strony postępowania administracyjnego (art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) oraz Prezydenta RP, jako organu administracji publicznej (art. 1 k.p.a.), w powyższym zakresie.
Jak podkreślił Sąd Prezydent RP wydając akt prawny – urzędowy w sprawie powołania sędziego, działa jako najwyższy przedstawiciel (głowa) Państwa Polskiego, wykonujący kompetencje arbitrażu i równoważenia władz, polegające na personalnym ukształtowaniu władzy sądowniczej. To, zdaniem Sądu, nie mieści się w sferze działalności administracji publicznej, do kontrolowania której zostały powołane sądy administracyjne (art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; dalej: p.u.s.a.). W procesie tym - kształtowania składu osobowego władzy sądowniczej, pomiędzy Prezydentem RP, a osobą, co do której został przedstawiony przez KRS wniosek o powołanie (kandydatem do pełnienia urzędu sędziego) nie ma żadnego stosunku administracyjnoprawnego. Stosunku tego nie ma również między KRS, a Prezydentem RP. Tak więc bez wątpienia akt powołania sędziego, o jakim mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17 w zw. z art. 179 Konstytucji RP, nie dotyczy działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., ale jest prezydencką prerogatywą, w stosowaniu której Prezydent RP, na mocy Konstytucji jest samodzielny, niezależny i niepodlegający jakimkolwiek ocenom, czy weryfikacjom zgodności.
W ocenie Sądu powołanie (niepowołanie) sędziego przez Prezydenta RP jest zatem aktem prawa ustrojowego polegającym na kształtowaniu składu osobowego władzy sądowniczej, regulowanym normami Konstytucji RP. Jest to rozstrzygnięcie dyskrecjonalne Prezydenta RP, mieszczące się w zakresie jego osobistej prerogatywy, w sferze jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności. Jedyną odpowiedzialnością, jakiej Prezydent podlega w ramach sprawowania urzędu, w tym stosowania prerogatyw, to odpowiedzialność określona w art. 145 Konstytucji RP.
Sąd podkreślił, że wprawdzie Konstytucja RP literalnie wskazuje, jako prezydencką prerogatywę, jedynie powołanie sędziego, nie odnosząc się do sytuacji przeciwnej, nie mniej jednak w tym kontekście Sąd I instancji przywołał sytuację, w której Prezydentowi RP przedstawiona zostaje większa liczba kandydatów, co oznacza pozostawienie Prezydentowi RP ostatecznego wyboru co do tego, względem kogo skorzysta z własnej kompetencji wynikającej z art. 179 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu, Prezydent RP nie jest związany wnioskiem zawartym w uchwale KRS i może odmówić powołania wskazanej przez KRS osoby na urząd sędziego. Odmienne zapatrywanie, zgodnie którym Prezydent RP otrzymując uchwałę KRS byłby związany zawartym w niej wnioskiem, rodziłoby sytuację, w której nie można mówić o żadnym konstytucyjnym akcie urzędowym kreującym, ale w istocie o wykonaniu postanowień KRS – organu konstytucyjnego, ale niepochodzącego z wyborów bezpośrednich.
Jak podkreślił Sąd I instancji powyższe stanowisko jest zbieżne z dotychczasowym poglądem, wyrażanym na przestrzeni lat niejednokrotnie zarówno przez sądy administracyjne, jaki i Sąd Najwyższy, czy też Trybunał Konstytucyjny. W szczególności Trybunał Konstytucyjny i Naczelny Sąd Administracyjny podkreślały bezpośredni związek wykonywania prerogatywy nominacyjnej prezydenta z materią konstytucyjną, a nie stricte administracyjną. Z tej przyczyny sądy administracyjne zgodnie uznawały, że nie są uprawnione do badania sposobu wykonywania prerogatywy prezydenta (por.: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r., Kpt 1/08, OTK - A 2008 Nr 5, poz. 97; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 czerwca 2012 r., K 18/09, OTK - A 2012, Nr 6, poz. 63).
W podstawie prawnej wyroku Sąd powołał art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
II
C.D. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., względnie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie uznanie, że postanowienie Prezydenta RP nr 1130.126.2021 z dnia 27 grudnia 2021 r., na mocy którego Prezydent RP odmówił powołania Skarżącego do pełnienia urzędu sędziego na stanowisku sędziego [...] nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co było konsekwencją nieprawidłowego przyjęcia, że:
(i) postanowienie Prezydenta RP nr 1130.126.2021 z dnia 27 grudnia 2021 r. nie zostało przez niego wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej;
(ii) kompetencja Prezydenta RP dotycząca aktu powołania sędziego "nie dotyczy działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., ale jest prezydencką prerogatywą, w stosowaniu której Prezydent RP, na mocy Konstytucji jest samodzielny, niezależny i niepodlegający jakimkolwiek ocenom, czy weryfikacją zgodności" (strona 14 uzasadnienia zaskarżonego Postanowienia);
podczas gdy takie twierdzenia nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa i wcześniejszych poglądach wyrażanych przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne w sprawach, w których działalność Prezydenta RP podlegała kontroli sądowej (np. sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej), przy czym brak jest jasnego, czytelnego i niebudzącego wątpliwości kryterium, które pozwalałoby na kontrolę działań Prezydenta RP z zakresu administracji publicznej w jednej kategorii spraw, a jednocześnie uniemożliwiało taką kontrolę w innych kategoriach; powyższe powoduje, że zaskarżone tą skargą kasacyjną Postanowienie również ma charakter arbitralny, a podniesione uchybienie przepisom postępowania niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez WSA w Warszawie istoty sprawy i wydanie wyłącznie rozstrzygnięcia o charakterze formalnym (zaskarżonego Postanowienia o odrzuceniu skargi), pomimo, że skarga była dopuszczalna, a WSA w Warszawie powinien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, przy czym podniesione uchybienie przepisom postępowania niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP i art. 179 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezydentowi RP przysługuje kompetencja do dyskrecjonalnej i niczym nieograniczonej, a w konsekwencji arbitralnej odmowy powołania kandydata wskazanego we wniosku KRS do pełnienia urzędu sędziego, która nadto nie podlega kontroli sądowej, podczas gdy taki pogląd nie znajduje oparcia w literalnym brzmieniu przepisów Konstytucji RP, a także z uwagi na możliwość wypełnienia przez Prezydenta RP jego konstytucyjnej roli w oparciu o inne mechanizmy prawne (na poziomie ustawowym);
b) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, dalej: EKPC) w zw. z art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. otwarty do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167 ze zm., dalej: MPPOiP) w zw. z art. 60 Konstytucji RP w zw. z art. 25 lit. c) MPPOiP w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i pozbawienie jednostek - kandydatów do pełnienia urzędu sędziego prawa do sądu w sprawie dotyczącej przysługującego im podmiotowego prawa dostępu do funkcji publicznej na jednakowych zasadach i jednoczesne pozbawienie jednostek sądowej drogi dochodzenia tego prawa podmiotowego, które powinno ulec konkretyzacji poprzez powołanie Skarżącego do pełnienia urzędu sędziego na stanowisku sędziego [...];
c) art. 60 Konstytucji RP w zw. z art. 57 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020, poz. 2072, dalej: p.u.s.p.) w zw. z art. 61, art. 63 oraz art. 64 p.u.s.p. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że nie istnieje norma materialnoprawna, która byłaby przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta RP kompetencji do powoływania sędziów, a ponadto poszukiwanie takiej normy w treści art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 p.u.s.p. i oparcie na podstawie analizy tych przepisów tak kategorycznego poglądu, który jest poglądem błędnym.
Podnosząc te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z zastrzeżeniem, że wniosek ten nie obejmuje żądania zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, albowiem w niniejszej sprawie pomoc prawna na rzecz Skarżącego jest świadczona pro bono.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
2. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę strony na postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego motywując wydane w sprawie orzeczenie tym, że – jak najogólniej rzecz wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – wymieniony akt urzędowy głowy państwa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, albowiem nie jest podejmowany przez podmiot wykonujący administrację publiczną w sprawach indywidualnych, co stanowi konieczny warunek zaktualizowania się przesłanki dopuszczalności skargi.
3. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w jego krytycznej ocenie, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Uwzględniając – w relacji do stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów – istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw oraz racji ocenił, że postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a skarga wniesiona na to postanowienie – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
4. W odpowiedzi na podważające prawidłowość tego stanowiska zarzuty skargi kasacyjnej trzeba w punkcie wyjścia stwierdzić, że o braku zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie sposób jest wnioskować w oparciu o argumentację zmierzającą do wykazania naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., które miałoby polegać na nierozpoznaniu istoty sprawy i wydaniu wyłącznie rozstrzygnięcia o charakterze formalnym mimo dopuszczalności skargi (pkt 1 (b) petitum skargi kasacyjnej).
4.1. Podkreślając w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 3 § 1 – 3 p.p.s.a., że sąd administracyjny I instancji był zobowiązany w pierwszej kolejności udzielić odpowiedzi na pytanie odnośnie do istnienia drogi sądowej w sprawie ze skargi na postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, trzeba stwierdzić, że ocena odnośnie do braku drogi sądowej w tej sprawie, a w konsekwencji odnośnie do braku dopuszczalności skargi na wymieniony akt urzędowy głowy państwa, która zmaterializowała się w wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowieniu o odrzuceniu skargi, nie może – wbrew stanowisku strony skarżącej – uzasadniać wniosku o naruszeniu w tenże właśnie sposób przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Tym bardziej, gdy podkreślić, że granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza – w rozumieniu przywołanego przepisu prawa – przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07; 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97; uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96).
4.2. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie potwierdza zaś, że rozpoznając sprawę ze skargi na postanowienie głowy państwa w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18), podobnie jak w przypadku, gdyby Sąd ten nie rozpoznał istoty sprawy.
4.3. To zaś – w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 – 3 p.p.s.a. – wymagało przede wszystkim ustalenia oraz oceny, czy sąd administracyjny jest sądem właściwym w sprawie (w sprawach) ze skargi na postanowienie (akt urzędowy) Prezydenta w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, a w konsekwencji, czy skarga ta może skutecznie zainicjować sądowoadministracyjną kontrolę zgodności z prawem tego postanowienia.
5. Podejście Sądu I instancji do tak rozumianej – i tak stawianej na gruncie zarzutów kasacyjnych – istoty sprawy oraz istoty spornej w sprawie kwestii, nie jest nieprawidłowe.
Koresponduje ono również – co trzeba podkreślić – z utrwalonym już w orzecznictwie sądowadministracyjnym poglądem prawnym odnośnie do braku właściwości sądów administracyjnych w sprawach ze skarg na akty urzędowe Prezydenta RP, o których mowa w art. 144 ust. 1 w związku z ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP – (zob.: postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 857/17; postanowienie NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3129/12; postanowienia NSA z dnia 17 października 2012 r.: sygn. akt I OSK 1876/12, I OSK 1877/12, I OSK 1889/12; postanowienia NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1870/12, I OSK 1871/12, I OSK 1878/12, I OSK 1879/12, I OSK 1880/12, I OSK 1881/12, I OSK 1885/12, I OSK 1886/12, I OSK 1887/12, I OSK 1888/12; postanowienia NSA: z dnia 9 października 2012 r.: sygn. akt I OSK 1872/12; I OSK 1874/12; I OSK 1882/12; I OSK 1883/12; I OSK 1890/12, I OSK 1891/12; zob. również postanowienia NSA z dnia 19 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GZ 51/19 i II GZ 60/19) – co w tym też kontekście oraz miejscu nakazuje podważyć zasadność, a co za tym idzie skuteczność stanowiska zmierzającego do wykazania, że w analizowanym zakresie jest jednak inaczej, co – zdaniem strony – miałoby znajdować swoje potwierdzenie w argumentacji osadzonej na gruncie znaczenia konsekwencji mających – według niej – wynikać z przywołanych w skardze kasacyjnej judykatów sądów administracyjnych oraz z wyrażonych w nich ocen i poglądów prawnych (zob. s. 9 – 10).
5.1. Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, jej stanowisko oraz prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja nie mogą być jednak uznane za trafne. Z tego powodu, że strona nie uwzględnia w dostatecznym stopniu znaczenia tej okoliczności, że judykaty które przywołuje zostały wydane w sprawach ze skarg na bezczynność głowy państwa w przedmiocie dostępu do informacji publicznej – a więc, najogólniej rzecz ujmując w sprawach, przedmiotem których było zapewnienie efektywności prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a co za tym idzie efektywnej ochrony tego prawa w relacji do wynikających z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązków organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne – nie zaś w przedmiocie kontroli zgodności z prawem aktów urzędowych głowy państwa. W tym zwłaszcza aktów urzędowych podejmowanych na podstawie art. 144 ust. 1 w związku z ust. 3 pkt 17 i art. 179 ustawy zasadniczej.
Nie kwestionując ocen prawnych wyrażonych w przywoływanych przez stronę judykatach sądowych – a wręcz przeciwnie, afirmując je – nie sposób jest twierdzić, że w odniesieniu do spornej w sprawie kwestii mogłyby one stanowić podstawę wnioskowania odnośnie do istnienia sugerowanego braku jednolitości stanowiska sądów administracyjnych w sprawach takich, jak aktualnie rozpoznawana. Wobec braku ich adekwatności w rozpatrywanej sprawie, nie mogą być one uznane za przydatne dla wykazania tezy przeciwnej.
5.2. Co więcej, jej wykazaniu – a co za tym idzie wykazaniu braku zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia z pozycji pozostałych stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów – nie może służyć argument, że skoro Prezydent RP jest organem władzy publicznej, to w spornym w sprawie zakresie jego działania – jako organu władzy publicznej – polegające na powoływaniu sędziów podlegają kognicji sądów administracyjnych.
6. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Podkreślając, że kontrola działalności administracji publicznej jest sprawowana w zakresie określonym ustawą, z punktu widzenia wyznaczonych ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi granic dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 tej ustawy, normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), stanowiąc w rozwinięciu w art. 3, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w tej ustawie akty, w tym na decyzje administracyjne oraz na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (§ 2), a ponadto, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
6.1. W związku z powyższym, w odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. względnie naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (pkt 1 (a) petitum skargi kasacyjnej), na gruncie którego strona zmierza do podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie podlega kognicji sądów administracyjnych, albowiem nie zostało podjęte przez podmiot wykonujący administrację publiczną oraz nie jest aktem, o którym mowa w pkt. 1, czy też w pkt. 4 (ani też w pkt. 2) § 2 art. 3 p.p.s.a., trzeba podnieść – odwołując się w tej mierze do przywołanego powyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (pkt 5) – że właściwość sądu administracyjnego wyznacza kryterium przedmiotowe.
6.2. Przepisy art. 1, jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. nie definiują pojęcia działalności administracji publicznej, nie zawierają jej również przepisy ustaw o charakterze ustrojowym, jak i ustaw materialnoprawnych, zaś przepis art. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – która także nie definiuje omawianego pojęcia – nie operuje przedmiotowym kryterium rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w regulowanym tą ustawą postępowaniu administracyjnym, opierając dopuszczalność drogi tego postępowania na przesłankach charakteru organu, właściwości organu, rodzaju sprawy oraz formy rozstrzygnięcia. Wobec więc treści art. 1 i 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trzeba odwołać się do przedmiotowego aspektu działalności administracji publicznej.
W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa, a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1872/12 oraz I OSK 1874/12; postanowienie NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1876/12; zob. w tej mierze np. również M. Stahl, Pojęcie administracji, jej cechy i funkcje, w: Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie (red. M. Stahl), wyd. IV, Warszawa 2009, s. 13 i n.).
6.3. Nie kwestionując tego, że postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nosi cechy decyzji administracyjnej w sensie materialnym – co, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie prowadzi jednak do wniosku, że jest aktem z zakresu działalności administracji publicznej podejmowanym przez organ administracji publicznej, o czym mowa dalej – ani też znaczenia tego podejścia interpretacyjnego prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań, obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84; zob. również np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 746/06; uchwała NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12; uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13), stanowisko strony skarżącej eksponującej znaczenie konsekwencji mających wynikać – jej zdaniem – ze wskazanej okoliczności należy jednak uznać za niezasadne, co nie jest również bez znaczenia dla wniosku odnośnie do braku zasadności zarzutów z pkt 2 (b) oraz (c) petitum skargi kasacyjnej.
6.4. Domniemanie załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga bowiem obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji, której w odniesieniu do powołania na urząd sędziego w polskim systemie prawa nie wprowadzono (por np. postanowienia NSA z dnia: 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1883/12; 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1876/12).
Nie sposób jest jej zrekonstruować na podstawie – wskazywanych jako naruszone, a przy tym w sposób, w jaki oczekuje tego strona, a mianowicie, że "[...] dochodzenie [...] prawa podmiotowego [...] które powinno ulec konkretyzacji [...]", powinno nastąpić "[...] poprzez powołanie [...] do pełnienia urzędu sędziego [...]" – przepisów art. 57, art. 61, art. 63 oraz art. 64 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych (które odpowiednio regulują zasady zgłaszania się kandydatów na wolne stanowisko sędziowskie – a więc, zasady zgłaszania się do postępowania konkursowego – określają wymagania powołania na stanowisko sędziego sądu rejonowego, sędziego sądu okręgowego, sędziego sądu apelacyjnego) oraz art. 60 Konstytucji RP.
Zwłaszcza, gdy w tej mierze podnieść, że prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach nie należy rozumieć jako zapewniającego przyjęcie do służby publicznej. Nie tworzy ono takiego uprawnienia (prawa podmiotowego, subiektywnego) i nie stwarza roszczenia egzekwowalnego na drodze prawnej, zwłaszcza sądowej, którego przedmiotem byłoby przyjęcie czy to do służby publicznej w ogólności, czy też na konkretnie określone stanowisko w ramach tej służby (zob. w tej mierze również W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 367). Przedmiotem ochrony wynikającej z art. 60 ustawy zasadniczej jest przede wszystkim formalny aspekt dostępu do służby, a więc związany z przestrzeganiem jednolitych kryteriów i procedur postępowania, a nie sama ocena kwalifikacji, czy też wiarygodności danej osoby z punktu widzenia kryteriów stosowanych w ramach tego postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 22 października 2014 r., sygn. akt III KRS 52/14; 6 listopada 2013 r., sygn. akt III KRS 215/13; 11 października 2013 r., sygn. akt III KRS 213/13; zob. również wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 29 listopada 2007 r., w sprawie SK 43/06 oraz z dnia 27 maja 2008 r., w sprawie SK 57/06).
6.5. Z perspektywy przedstawionych uwag nie sposób jest więc kwalifikować postanowienia Prezydenta RP w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, jako decyzji administracyjnej, nawet w sensie materialnym (o czym mowa jeszcze dalej), ani też – co w tym miejscu trzeba podnieść - jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Przede wszystkim dlatego, że akty (lub czynności) z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa – a mianowicie, w formie decyzji właściwej postępowaniu jurysdykcyjnemu – ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29).
Nawet więc jeżeliby przyjąć – co jest nieuzasadnione, o czym mowa dalej – że w spornym w sprawie zakresie Prezydent RP działa, jako organ administracji publicznej (w znaczeniu funkcjonalnym), to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że przepisy art. 57, art. 61, art. 63 i art. 64 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, ani też art. 60 Konstytucji RP nie kreują – co aż nadto jasno wynika z ich treści – stosunku prawnego (w tym zwłaszcza o charakterze administracyjnoprawnym), ani też mającego z niego wynikać uprawnienia do powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, które miałoby zostać urzeczywistnione (potwierdzone, uznane) poprzez akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którym miałby być akt urzędowy głowy państwa wydawany na podstawie art. 144 ust. 1 w związku z ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP.
6.6. Co więcej, wykonawcza formuła podejmowania aktów, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie koresponduje – co należy odnieść również do aktów z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. – z charakterem i naturą omawianego aktu urzędowego, który jako indywidualny akt urzędowy głowy państwa jest prerogatywą, rozumianą jako uprawnienie osobiste będące wyrazem autonomicznej i dyskrecjonalnej sfery działania. Uznanie propozycji strony za uzasadnioną prowadziłoby więc do niczym nieusprawiedliwionego ograniczenia konstytucyjnych uprawnień głowy państwa w omawianym zakresie w relacji do natury wskazanego aktu urzędowego (w tym również innych aktów rodzajowo podobnych).
7. Skłania to w tym miejscu do tej refleksji – która nie jest bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności skargi kasacyjnej oraz stawianych w niej zarzutów – że odwoływanie się, i to wprost oraz bez żadnych zastrzeżeń, do siatki pojęciowej z zakresu (dziedziny) prawa administracyjnego, a w konsekwencji przenoszenie pojęć "organu administracji publicznej", "decyzji administracyjnej", "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", czy też "aktu indywidualnego", na grunt sprawy takiej jak rozpatrywana, jakkolwiek jest atrakcyjne, to jednak nie uwzględnia w dostatecznym stopniu wszystkich jej istotnych odrębności wynikających z bezpośredniego jej osadzenia w płaszczyźnie konstytucyjnej, a tym samym towarzyszącego jej kontekstu. Wymaga on – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – uwzględnienia tego, że w relacji do wymienionych pojęć, instytucje oraz pojęcia, którymi na gruncie ustawy zasadniczej operuje ustrojodawca, mają charakter autonomiczny, co znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
7.1. Odwoływanie się wprost oraz bez żadnych zastrzeżeń, do siatki pojęciowej z zakresu (dziedziny) prawa administracyjnego – i to w sytuacji, gdy instytucji oraz pojęć, którymi operuje konstytucja nie można interpretować przez pryzmat wyznaczony aktami prawnymi o niższej mocy prawnej – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie rozstrzyga (nie usuwa) pojawiających się wątpliwości w zakresie odnoszącym się do dystynkcji między sferą kompetencji administracyjnoprawnych głowy państwa właściwych administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym i sferą kompetencji, które charakteru takiego nie posiadają, stanowiąc sferę jej osobistych uprawnień (zob. w tej mierze np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 234 – 235 oraz zawartą tam – jakkolwiek w nie bezdyskusyjny sposób, albowiem sam Autor jednocześnie stanowczo stwierdza, że "[...] kompetencje administracyjnoprawne Prezydenta nie są liczne i można mieć uzasadnione wątpliwości, co do tego, czy są one właściwe administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym [...]. Działania podejmowane w ramach tych kompetencji nie stanowią bowiem dosłownie stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej (administrowania), nie mogą być również zaskarżone do sądu administracyjnego ani w administracyjnym toku instancji. Gdy przyjmie się takie stanowisko, dyskusyjne staje się nawet zaliczenie Prezydenta RP do organów administrujących. W żadnym razie nie jest właściwe nazywanie Prezydenta organem administracji publicznej [...]. Podstawowa, konstytucyjna pozycja Prezydenta RP ma inny charakter oraz inne znaczenie, których charakterystyka należy do prawa konstytucyjnego" – propozycję zaliczenia indywidualnych aktów urzędowych głowy państwa do kategorii aktów wydawanych w sprawach administracyjnych, a więc należących do kompetencji o charakterze administracyjnoprawnym).
7.2. Odnosząc się do tej propozycji, albowiem stanowi ona asumpt do dalszych rozważań, które nie pozostają bez wpływu na ocenę odnośnie do braku zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, wydaje się jednak, że operowanie formalnym kryterium proponowanej typologii (klasyfikacji), a mianowicie kryterium pojęcia "aktu indywidualnego (decyzji)" – i tym samym tego wszystkiego, co niesie ono ze sobą na gruncie prawa administracyjnego – nie jest bezdyskusyjne i może być zawodne (czy też nawet nieprzydatne) dla wykazania, że indywidualne akty urzędowe głowy państwa o charakterze prerogatywy mają charakter administracyjnoprawny i należą do sfery działalności administracji publicznej, co nakazywałoby uznawać głowę państwa za organ administracji publicznej (w znaczeniu funkcjonalnym), i co w konsekwencji miałaby prowadzić do wniosku o istnieniu i dopuszczalności w tego rodzaju sprawach kognicji sądów administracyjnych.
I tak, na przykład, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 4/98 – jakkolwiek podjętej na gruncie stanu prawnego pod rządami Małej Konstytucji oraz ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co nie dezaktualizuje jednak istoty wyrażonego w niej poglądu prawnego – stwierdził, że na zarządzenie (postanowienie) Prezydenta RP o odmowie nadania obywatelstwa polskiego skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna (a więc, innymi słowy, że nie podlega kognicji sądu administracyjnego wykonywanie przez głowę państwa dyskrecjonalnego uprawnienia (prerogatywy) nadawania (odmowy nadania) obywatelstwa polskiego). Wyjaśnił przy tym, że "[...] postępowanie w tych sprawach było i jest postępowaniem odrębnym, określanym przez samego Prezydenta RP, szczególnym w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego. Prezydent RP więc, wydając akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działał jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączenia cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wykraczało to poza sferę działalności administracyjnej i nie było wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o NSA."
Z omawianego punktu widzenia nie sposób byłoby również – operując omawianym kryterium – uznawać za administracyjnoprawny i należący do sfery działalności administracji publicznej głowy państwa (uznając tym samym głowę państwa za organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym), akt urzędowy o charakterze prerogatywy, którym jest stosowanie prawa łaski (art. 144 ust. 3 pkt 18 Konstytucji RP). Zwłaszcza, że prawo łaski jest traktowane, jako element korygujący poczynania władzy sądowniczej, zawierając w sobie również pewne cechy jej wykonywania (decyzja indywidualna, orzekanie o zasadności wykonania kary). Stosowanie prawa łaski wobec osoby skazanej prawomocnym wyrokiem zawsze więc wkracza – jako instrument hamowania władzy sądowniczej przez władzę wykonawczą – w kompetencje sądów derogując orzeczenie o karze (por. M. Masternak-Kubiak, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2017 r., I KZP 4/17, "Przegląd Sejmowy" 2017 nr 6, s. 244). W związku z tym więc, że – co trzeba uznać za aż nadto oczywiste w świetle przedstawionych uwag – stosowanie prawa łaski, gdy chodzi o istotę kompetencji, pozwala kształtować głowie państwa, choć w ograniczonym zakresie, sposób wykonywania uprawnień przez organy władzy sądowniczej, to siłą rzeczy oraz z oczywistych wręcz względów nie ma podstaw, aby twierdzić, że stosowanie prawa łaski należy do sfery działalności (wykonywania) administracji publicznej, albowiem nie ma z nią nic wspólnego. Jeżeli tak – co jest nie mniej oczywiste – to nie sposób byłoby również twierdzić, że indywidualny akt urzędowy głowy państwa podjęty na podstawie art. 144 ust. 1 i ust. 3 pkt 18 Konstytucji RP miałby podlegać jurysdykcji sądów administracyjnych.
7.3. Przykładów tego rodzaju oraz innych im podobnych można byłoby przywołać więcej, co nie jest jednak konieczne.
Już bowiem te przywołane przekonują w dostatecznym stopniu – co trzeba podkreślić w opozycji do stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej – o potrzebie zachowania koniecznej ostrożności i powściągliwości w zakresie odnoszącym się do operowania siatką pojęciową z zakresu (dziedziny) prawa administracyjnego oraz adaptowania jej na potrzeby klasyfikowania indywidualnych aktów urzędowych głowy państwa podejmowanych w wykonywaniu jej konstytucyjnych uprawnień, jako aktów należących do sfery działalności administracji publicznej – i w konsekwencji przyjmowania, że podejmowane są one przez organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym – a ponadto o potrzebie uwzględniania tego, że instytucje oraz pojęcia, którymi na gruncie konstytucji operuje ustrojodawca, mają charakter autonomiczny, co oznacza, że ich rozumienie nie powinno i nie może być wyznaczane aktami prawnymi o niższej mocy prawnej.
8. W związku z powyższym, w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii, która wymagała odpowiedzi na pytanie odnośnie do dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na akt urzędowy Prezydenta RP w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, nie można tracić z pola widzenia i tego – co w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów także należałoby podnieść – że konstytucyjny system rządów oparty na konstrukcji zracjonalizowanego systemu parlamentarno – gabinetowego zawiera również – co istotne – elementy ustrojowe prezydencjalizmu, a mianowicie system powszechnych wyborów głowy państwa, jej polityczną neutralizację (brak odpowiedzialności przed parlamentem), szczególne uprawnienia w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa państwa oraz szeroki zakres prerogatyw.
8.1. Prerogatywy są rozumiane – jak podniesiono powyżej – jako uprawnienia osobiste będące wyrazem autonomicznej i dyskrecjonalnej sfery działania głowy państwa, zaś ich natura jest ujmowana, jako kompetencje zwolnione spod wymogu kontrasygnaty, podejmowane swobodnie na podstawie osobistego rozeznania co do celowości takiego działania (zob. P. Sarnecki, art. 144 konstytucji w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz t. I (red. L. Garlicki), Warszawa 1999).
Ich zakres, treść oraz funkcje ukształtowane zostały w sposób umożliwiający głowie państwa samodzielne wykonywanie tych zadań i kompetencji, które wykraczając poza sferę działalności rządowej (sferę wykonawczą), wiążą się z wykonywaniem przez Prezydenta funkcji arbitra i oddziaływaniem na funkcjonowanie władzy ustawodawczej oraz na organizację, funkcjonowanie i skład władzy sądowniczej (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 9, Warszawa 2022, s. 299 – 300 oraz s. 302 – 303). Nie można przy tym nie uwzględniać reprezentatywności urzędu Prezydenta RP w całokształcie systemu ustrojowego (art. 126 ust. 1 Konstytucji RP), która nie wyrażając się w zwierzchności, jest istotna dla określenie relacji pomiędzy uprawnieniami dyskrecjonalnymi głowy państwa i ich wpływem na funkcjonowanie poszczególnych rodzajów władz publicznych.
8.2. Kompetencja powoływania sędziów jest prerogatywą Prezydenta RP, to jest jego osobistym uprawnieniem, które pozostaje w sferze jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności, jakkolwiek nie oznacza to, że może on działać całkowicie dowolnie, albowiem wiążą go – co należałoby uznać za konieczny imperatyw jego działania oraz za usprawiedliwione oczekiwanie – zasady i wartości wyrażone w konstytucji.
Co przy tym istotne, z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., w sprawie K 18/09, wynika, że przepis art. 179 Konstytucji RP, stanowiąc, że sędziowie są powoływani przez Prezydenta na wniosek KRS, na czas nieoznaczony, jest normą kompletną w odniesieniu do określenia kompetencji Prezydenta w zakresie powoływania sędziów, albowiem zostały w nim uregulowane wszystkie niezbędne elementy procedury nominacyjnej. Jakkolwiek nie opisuje on jednocześnie szczegółowo całej procedury, co oznacza, że realizacja omawianej kompetencji może być dookreślona w ustawach, to jednak – jak podkreślił sąd konstytucyjny – pod warunkiem zachowania zasady nadrzędności konstytucji, albowiem ustrojodawca wyznaczył ustawodawcy w tym względzie nieprzekraczalne ramy, których regulacje ustawowe nie mogą naruszać, gdy chodzi o istotę prezydenckiej prerogatywy w zakresie powoływania sędziów.
Uwzględniając, że akt urzędowy Prezydenta RP, o którym mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17 ustawy zasadniczej, jest prerogatywą rozumianą, jako uprawnienia osobiste będące wyrazem autonomicznej i dyskrecjonalnej sfery działania głowy państwa trzeba również przyjąć – podważając zasadność zarzutu z pkt. 2 (a) petitum skargi kasacyjnej oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji – że głowa państwa jest konstytucyjnie umocowana do odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (zob. wyrok TK w sprawie K 18/09 oraz przywołana tam literatura przedmiotu; por. również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt III KRS 9/08). Znajduje to – co najistotniejsze – swoje uzasadnienie w tym argumencie, że określając w art. 179 Konstytucji RP elementy postępowania nominacyjnego, ustrojodawca operuje terminem "wniosku", co wskazuje na brak jego wiążącego charakteru, nawet jeżeli wystąpienie z tym wnioskiem jest koniecznym elementem procedury, a ponadto – jeżeli nie przede wszystkim – w tym argumencie, że wymieniona regulacja konstytucyjna pełni również funkcję swoistego wentyla bezpieczeństwa, którego znaczenie jest istotne w sytuacji, gdy po wystąpieniu z wnioskiem przez KRS zostaną jednak ujawnione okoliczności – nieznane organowi występującemu z tym wnioskiem lub przez ten organ pominięte – które w świetle określonym prawem wymogów powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, sprzeciwiają się jednak temu powołaniu.
8.3. Omawiany akt urzędowy głowy państwa, nie jest jednak aktem podejmowanym przez organ administracji publicznej w zakresie działalności (wykonywania), nawet szeroko rozumianej, administracji publicznej, co powoduje, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Wprawdzie Prezydent RP jest organem (dualistycznej) władzy wykonawczej – której rozumienie należałoby przy tym uznać za zdecydowanie szersze w relacji do rozumienia pojęcia administracji publicznej – to jednak z całą pewnością nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, co znajduje swoje potwierdzenie w treści art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.
Nie sposób jest również przyjąć, że działa jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 234; por. również np. R. Piotrowski, Sędziowie a władza wykonawcza. Wybrane problemy konstytucyjne, Studia Iuridica XLVIII/2008, s. 215) – a mianowicie, że jest innym organem państwowym powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych – w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do podejmowania indywidualnego aktu urzędowego na podstawie przepisów art. 144 ust. 1 w związku z ust. 3 pkt 17 i art. 179 ustawy zasadniczej, to jest powoływania sędziów.
8.4. Stanowisku, że powołując do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Prezydent RP działa, jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym oraz w zakresie działalności administracji publicznej sprzeciwia się przede wszystkim argument z treści, funkcji oraz znaczenia konsekwencji wynikających z art. 10 Konstytucji RP. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że u podstaw powierzenia głowie państwa kompetencji powoływania sędziów – i niezależnie od innych jeszcze towarzyszących temu przesłanek – z całą pewnością legło również założenie tworzenia, w ten właśnie sposób, elementu wzajemnego oddziaływania i hamowania władz, o czym mowa była też powyżej, a ponadto realizacja – stosownie do art. 126 ust. 1 ustawy zasadniczej – funkcji gwaranta ciągłości władzy państwowej.
Przy tym, wobec określonego w art. 179 Konstytucji RP sposobu powoływania sędziów – oraz wobec autonomiczności konstytucyjnego pojęcia "powołania" – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jego znaczenie ustrojowe oraz istota, gdy chodzi o przyjętą przez ustrojodawcę formułę, wyraża się w nadaniu sędziemu inwestytury stanowiącej tytuł do sprawowania władzy sądowniczej wraz z określeniem zakresu sprawowania tejże władzy, co oznacza, że "[...] ratio legis powołania do służby sędziowskiej sprowadza się do nadania prawa jurysdykcji i sprecyzowania jego granic przez wskazanie obejmowanego stanowiska." (por. wyrok TK z dnia 8 maja 2012 r., K 7/10).
Podkreślając w związku z powyższym, że istotne znaczenie dla oceny charakteru prawnego oraz rangi czynności powołania na urząd sędziego ma rola ustrojowa Prezydenta, określona w art. 126 ust. 1 Konstytucji RP, a ponadto okoliczność braku określenia cech aktu urzędowego powołania na stanowisko sędziowskie w ustawach regulujących ustrój sądów i status sędziów objętych zakresem aktów powołania – co w relacji do konstytucyjnej formy "postanowienia Prezydenta", ogłaszanego w "Monitorze Polskim" powoduje również, że zewnętrzna postać aktu urzędowego Prezydenta nie obejmuje uzasadnienia podjętej decyzji personalnej (zob. postanowienie TK z dnia 23 czerwca 2008 r., Kpt 1/08, o czym jeszcze mowa dalej) – nie sposób jest twierdzić, że w omawianym zakresie głowa państwa działa, jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym oraz w zakresie wykonywania działalności administracji publicznej.
8.5. W świetle powyższego w pełni zasadnie należałoby więc stwierdzić, że w spornym w sprawie zakresie – a więc inaczej, niż w rozstrzyganych przez NSA sprawach dotyczących zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego np.: II GZ 51/19, II GZ 60/19, II GSK 295/20, II GSK 335/21, w których z uwagi na ich przedmiot przyjęto, że odmówienie kontroli sądowej rozstrzygnięcia w zakresie sprawy indywidualnej sędziego, w sferze stanowiącej o istocie wykonywania funkcji sędziego, a więc dotyczącej stanu czynnego lub stanu spoczynku, rzutującej na możliwość wykonywania władzy sądowniczej i orzekania w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej prowadziłby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bo w rezultacie sędzia zostałby pozbawiony możliwości kwestionowania działań mających wpływ na zakres jego praw i obowiązków – głowa państwa nie działa, jako organ administracji publicznej (w znaczeniu funkcjonalnym), ani też w zakresie działalności (wykonywania) administracji publicznej.
Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić abstrahując od tego, o czym była mowa powyżej w odniesieniu do prawa dostępu do służby publicznej, że osoba spełniająca ustawowe wymogi powołania nie ma prawa podmiotowego do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego i odpowiadającego temu prawu roszczenia – powierzenie stanowiska (powołanie na stanowisko) w konstytucyjnym organie władzy publicznej nie mieści się w działalności administracji publicznej (por. również w tej kwestii M. Pilich, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt I CSK 16/09, "Przegląd Sejmowy" 2010 nr 4, s. 217 – 218), która mogłaby podlegać kontroli sądu administracyjnego. W tym też kontekście oraz w korespondencji do przedstawionych argumentów nie sposób jest pominąć – jako argumentu natury posiłkowej – znaczenia konsekwencji wynikających z art. 5 pkt 3 p.p.s.a.
8.6. Źródła uzasadnienia wniosku przeciwnego, a mianowicie dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego – niezależnie od dotychczas przedstawionych argumentów temu się sprzeciwiających – nie sposób jest również rekonstruować w oparciu o twierdzenie, że skoro istnieje droga sądowa do Sądu Najwyższego w sprawach uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie nieprzedstawienia wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego – jakkolwiek przy tym nie w pełnym zakresie, co należy ocenić zdecydowanie krytycznie – to powinna istnieć dopuszczalność drogi sądowej w sprawie na wymienione postanowienie w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Abstrahując od szczegółowej analizy rysującego się na tym tle zagadnienia odnoszącego się do podstaw oraz przesłanek różnicowania drogi sądowej, a co za tym idzie również różnicowania kształtu samego postępowania oraz uzasadnienia tego rodzaju stanu rzeczy (jedna instancja w postępowaniu przed Sądem Najwyższym versus dwie instancje w postępowaniu sądowoadministracyjnym – a więc przed sądem administracyjnym, jako sądem szczególnym – czego konsekwencją mogłoby być, na przykład, obawy odnośnie do rzetelności pierwszego z nich (dlaczego jedna, a nie dwie?), zaś z drugiej strony pytanie dlaczego dwie, a nie jedna instancja?, zaś konsekwencją jeszcze innego rodzaju, kwestia odnosząca się do tempa obsady wakujących stanowisk sędziowskich, która nie może jednocześnie pomijać znaczenia (idealizacyjnego) założenia odnośnie do potrzeby (nakazu) uwzględniania zasad rzetelności oceny kandydatów oraz równego ich traktowania), w odpowiedzi na argumentację skargi kasacyjnej (s. 34 – 38) ponownie trzeba podkreślić, odwołując się w tej mierze do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów, że postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie podlega kognicji sądów administracyjnych, albowiem nie jest podejmowane przez organ administracji w zakresie wykonywania działalności administracji publicznej.
8.7. Wobec przedstawionych argumentów, źródła rekonstrukcji drogi sądowej w wymienionej sprawie nie uzasadnia również ta okoliczność, że zewnętrzna postać aktu urzędowego głowy państwa – a to wobec konstytucyjnej formy "postanowienia Prezydenta", ogłaszanego w "Monitorze Polskim" – nie obejmuje jego uzasadnienia.
Abstrahując od oceny, czy w relacji do treści art. 55 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych stanowi to (świadome) zaniechanie albo pominięcie prawodawcze, z całą pewnością należałoby to uznać za istotny deficyt regulacyjny, którego konsekwencjami są brak wiedzy odnośnie do motywów działania głowy państwa odmawiającej powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, a co za tym idzie odnośnie do zachowania standardu działania wymaganego przez art. 60 Konstytucji RP, a w tym kontekście obawy odnośnie do jego naruszenia (czy też naruszenia art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a także innych jeszcze standardów działania – por. w tej mierze szerzej R. Piotrowski, op. cit., s. 213 – 215). W tym także zarzuty arbitralności działania, którym z całą pewnością, oraz bez uszczerbku dla godności urzędu Prezydenta RP, mogłaby również przeciwdziałać zmiana przyjętej w tej mierze praktyki, która nie mogłaby być uznana za niezgodną z ustawą zasadniczą.
"Usunięcie" tego deficytu regulacyjnego nie należy jednak do sądu administracyjnego i nie może polegać na uznaniu istnienia drogi sądowej w sprawie ze skargi na akt urzędowy głowy państwa, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i ust. 3 pkt 17 w związku z art. 179 Konstytucji RP, albowiem – co ponownie trzeba podkreślić – wymieniony akt urzędowy nie jest podejmowany przez organ administracji, ani też w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej.
9. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.