II GSK 1460/21

II GSK 1460/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Rysz
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1671/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-02
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 4, art. 18 ust. 4a i 4b, art 92 a, art. 7d, art. 94b, art. 6 ust. 2 lit. a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1671/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1671/20 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w wyniku przeprowadzonej kontroli przedsiębiorstwa wydał [...] listopada 2018 r. decyzję o nałożeniu na P. Sp. z o.o. (zwaną dalej: Spółką) kary pieniężnej w wyniku stwierdzenia sześciu najpoważniejszych naruszeń wymienionych w grupie 2 pod nr 9 załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (dalej: rozporządzenie nr 2016/403) tj. korzystanie z nielegalnego urządzenia, które może zmieniać zapis tachografu oraz dwóch poważnych naruszeń wymienionych w grupie 1 pod poz. Nr 14 załącznika I do rozporządzenia nr 2016/403 tj. przekroczenie czasu nieprzerwanego prowadzenia pojazdu o 4,5 godziny przed zrobieniem sobie przerwy.
Ponadto, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lutego 2019 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną za naruszenie określone w Ip. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 58, zwanej dalej: u.t.d.), tj. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego. Jest to najpoważniejsze naruszenie wymienione w grupie 5 pod nr 1 załącznika I do rozporządzenia nr 2016/403.
Od decyzji z [...] listopada 2018 r. zostało wniesione przez Spółkę odwołanie, jednak decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z [...] lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Po 329/19 odrzucił skargę.
Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) zawiadomił Spółkę pismem z 10 września 2019 r. o wszczęciu postępowania z urzędu w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji. Następnie, decyzją z [...] stycznia 2020 r. organ stwierdził utratę dobrej reputacji przez przedsiębiorcę P. Sp. z o.o. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Spółki, GITD wydał [...] czerwca 2020 r. decyzję, powołującą się na przepisy ustawy o transporcie drogowym, jak również rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzeniem WE 1071/2009), utrzymującą w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.
Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku zauważył, że na Spółkę zostały nałożone kary pieniężne za sześć najpoważniejszych naruszeń wymienionych w grupie 2 pod nr 9 załącznika 1 do rozporządzenia nr 2016/403/UE, jak również za dwa poważne naruszenia wymienione w grupie 1 pod nr 14 załącznika 1 do tego rozporządzenia. W ocenie Sądu naruszenia te stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie spełniania wymogu dobrej reputacji przedsiębiorcy transportowego. Zdaniem Sądu postępowanie dowodowe zostało przez organ przeprowadzone prawidłowo i kompleksowo, jak również zasadnie rozważona została kwestia interesu społecznego kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, co wynika z art. 7d ust. 4 pkt 3 u.t.d. Z uwagi na brak przynależności przedsiębiorcy do organizacji, o której mowa w art. 7d ust. 4 pkt 4 u.t.d., organ nie mógł wziąć pod uwagę opinii takiej organizacji. Sąd stanął na stanowisku, że art. 94b u.t.d., na gruncie którego nałożoną karę za poważne naruszenia przepisów o transporcie drogowym uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu, nie ma zastosowania, bowiem decyzja z [...] listopada 2018 r. została wykonana w całości 31 lipca 2019 r.
W konsekwencji, jak uznał Sąd, organ miał podstawy aby stwierdzić, że zgodnie z art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. oraz art. 6 ust. 2 lit. a akapit czwarty rozporządzenia nr 1071/2009/WE, utrata dobrej reputacji przedsiębiorcy stanowi proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. Przeprowadzone dowody i zbadane okoliczności pozwalają uznać, że przewoźnik drogowy nie cieszy się dobrą reputacją i istniała podstawa od wydania decyzji w tym przedmiocie.
Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego zmiany poprzez uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2020 r. nr [...] i umorzenie postępowania, jak również rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 94b u.t.d. polegające na uwzględnieniu przy wydaniu decyzji kary pieniężnej, która winna zostać uznana za niebyłą;
2) art. 7d ust. 1 pkt 2 a) u.t.d. polegające na wszczęciu wobec skarżącej postępowania w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji pomimo braku przesłanek do wszczęcia postępowania.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone.
Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do autora skargi kasacyjnej należy wykazanie i uzasadnienie, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wyjaśnieniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej musi podać dlaczego konkretny przepis prawa materialnego nie miał (lub miał) zastosowania w sprawie (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15, z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15, z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). Podkreślić przy tym należy, że ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone (przykładowo wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22).
Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06). Konieczność należytego uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznacza, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony, a także uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być zatem sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone.
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.
W przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem odwoławczym, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).
Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. Autor skargi kasacyjnej podniósł bowiem w jej petitum zarzuty naruszenia prawa materialnego, jednak nie określił formy tego naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie). Jest to istotna wada skargi kasacyjnej, zwłaszcza, gdy uwzględnić, że przypisanie zarzutu naruszenia art. 7d ust. 1pkt 2 lit. a) u.t.d. do podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może budzić uzasadnione wątpliwości. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera treści, które pozwalałyby na jednoznaczne ustalenie charakteru zarzutów podniesionych w niej zarzutów. Argumentacja mająca "usprawiedliwiać" zarzuty kasacyjne, a więc odnosić się do wyroku Sądu pierwszej instancji w istocie nie nawiązuje do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Jakkolwiek w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), to Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania czy precyzowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przez Sąd pierwszej instancji.
Niezależnie od wadliwości sformułowania skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że na gruncie art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia WE 1071/2009 przedsiębiorca wykonujący zawód przewoźnika drogowego musi cieszyć się dobrą reputacją. Przepis art. 6 ust. 2 tego aktu prawnego stanowi, że jeśli na przedsiębiorcę w jednym lub kilku państwach członkowskich nałożono sankcje za jedno z najpoważniejszych naruszeń przepisów unijnych określonych w załączniku IV do tego rozporządzenia, właściwy organ państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorca ma siedzibę, przeprowadza w odpowiedni i terminowy sposób należycie zakończone postępowanie administracyjne obejmujące w odpowiednich przypadkach kontrolę na miejscu w lokalach danego przedsiębiorstwa. Uszczegółowieniem tego przepisu na gruncie prawa polskiego jest art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., na mocy którego odpowiedni organ wszczyna postępowania administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, jeżeli wobec tego przewoźnika wydano wykonalną decyzję administracyjną lub wykonalne decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone we wskazanych szczegółowo przepisach ustawy, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8), zostało zakwalifikowane jako poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie.
Konstrukcja powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że organowi administracji nie pozostawiono swobody decyzyjnej w zakresie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 7d u.t.d. w przypadku, gdy wobec przewoźnika drogowego zostały wydane określone w nim decyzje, nakładające kary za wskazane naruszenia. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu wszczynanym na gruncie art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., jak w rozpoznawanej sprawie, organ, na którym spoczywa obowiązek wszczęcia tego postępowania, nie ma kompetencji do oceny naruszeń, które były podstawą wydania wcześniejszej (wcześniejszych) decyzji o nałożeniu na przewoźnika drogowego kar. Zasadność nałożenia kary za określone naruszenia jest przedmiotem wcześniejszego postępowania (wcześniejszych postępowań) i dlatego podnoszenie zarzutu niezasadności kary na etapie postępowania wszczętego na podstawie art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., tj, postępowania w sprawie utraty dobrej reputacji, jest spóźnione i tym samym bezcelowe. W konsekwencji, nie było zadaniem Sądu pierwszej instancji badanie prawidłowości wcześniejszych postępowań administracyjnych, w konsekwencji których Główny Inspektor Transportu Drogowego wszczął postępowanie na mocy art. 7d u.t.d.
Stosownie do art. 94b u.t.d. nałożoną karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie określone w załączniku IV do rozporządzenia WE nr 1071/2009 lub poważne naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji 2016/403/UE uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu. Strona nie podważyła ustaleń poczynionych w toku postępowania, że decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2019 r. została wykonana [...] czerwca 2019 r., zaś decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2018 r. została wykonana w całości [...] lipca 2019 r. Wydanie przez GITD decyzji w przedmiocie utraty dobrej reputacji nastąpiło zatem przed upływem roku od wykonania decyzji w sprawie nałożenia kary (decyzja GITD z [...] stycznia 2020 r., a następnie, wydana w następstwie wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja z [...] czerwca 2020 r.). Wobec powyższego nie było podstaw do uznania decyzji o nałożeniu kary za niebyłą na mocy art. 94b u.t.d.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).