II GSK 1450/23

II GSK 1450/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 305/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2023-03-31
II GZ 302/22 - Postanowienie NSA z 2022-07-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 795
art. 11 ust. 6, art. 103 ust. 2 i 5, art. 107
Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji  - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 417(1)
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 305/22 o odrzuceniu skargi A.D. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. nr DPR.721.4.2020 w przedmiocie zawieszenia działalności banku postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 31 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 305/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A.D. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności banku oraz zawrócił wpis od skargi.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
A.D. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej "BFG") z 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności banku. Uzasadniając swój interes prawny, skarżący wskazał, że był właścicielem 3000 sztuk obligacji na okaziciela serii BPS 0225 wyemitowanych przez P. w S. o wartości nominalnej 100 złotych każda.
Postanowieniem z 6 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 534/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił tę skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") oraz zwrócił skarżącemu wpis sądowy od skargi.
Wyrokiem z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 320/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi: [...] na wyżej wymienioną decyzję BFG z 15 stycznia 2020 r.
Postanowieniem z 25 marca 2021 r., sygn. II GZ 64/21, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, uchylił postanowienie WSA w Warszawie z 6 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 534/20.
Postanowieniem z 3 marca 2022 r., sygn. VI SA/Wa 305/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi.
Postanowieniem z 26 lipca 2022 r., sygn. II GZ 302/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie BFG na powyższe postanowienie.
Postanowieniem z 18 października 2022 r., sygn. VI SA/Wa 305/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w tej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając, że jej rozstrzygnięcie zależy od prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 320/20.
Postanowieniem z 26 stycznia 2023 r., sygn. II GSK 788/22, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2020 r., sygn. VI SA/Wa 320/20, w punkcie I uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargi: [...], oraz w punkcie II odrzucił skargi: [...].
Postanowieniem z 31 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął niniejsze zawieszone postępowanie sądowe i następnie odrzucił skargę postanowieniem z 31 marca 2023 r.
Zdaniem WSA, skarżący nie wykazał interesu prawnego we wniesieniu skargi. Nie ma w obecnym systemie prawa normy prawa materialnego, z której wynika interes prawny skarżącego (będącego wierzycielem restrukturyzowanego banku) do bycia stroną w postępowaniu nadzorczym w sprawie zawieszenia działalności banku.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi skarżącego kasacyjnie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki do odrzucenia skargi, a skarżący kasacyjnie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi i spełnił wszystkie przesłanki formalne do wniesienia skargi;
2. art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie iż skarga jest niedopuszczalna, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny: wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym, tj. podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia, natomiast w przedmiotowej sprawie, skarżący kasacyjnie posiada interes prawny, a przez ponad 3 lata legitymacja skarżącego kasacyjnie do wniesienia skargi nie była kwestionowana zarówno przez sądy administracyjne, jak również przez Naczelny Sad Administracyjny;
3. art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. w z art. 103 ust 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm., dalej "ustawa o BFG") w zw. z art 155 ust. 1 ustawy o BFG w zw. w z art. 107 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 4 pkt. 8 ustawy o BFG w zw. z art. 11 ust. 5 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie był podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, podczas gdy w świetle ww. regulacji uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją;
4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art 103 ust. 5 ustawy o BFG w zw. z art 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi, podczas gdy skarżący kasacyjnie posiada interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ rozstrzygnięcie niniejszej skargi na korzyść skarżącego, umożliwi mu wszczęcie postępowania o odszkodowanie z tytułu wydanie przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny decyzji z naruszeniem prawa m.in. w trybie art 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej "k.c.").
Konsekwencją ww. naruszeń było odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącego z 6 lutego 2020 r. od decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia działalności Banku, znak: DPR.721.4.2020.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną BFG wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie posiedzenia przy drzwiach zamkniętych. Organ oświadczył, że nie składa wniosku o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, uznając, że w sprawie nie było podstawy do przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja o zawieszeniu działalności banku wydana została na podstawie art. 155 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 8 oraz art. 11 ust. 5 i ust. 9 ustawy o BFG. Z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG wynika, że do postępowania w sprawie wydania tej decyzji w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a."), z wyłączeniem wymienionych w ustawie o BFG przepisów k.p.a. Z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG wynika zaś, że do postępowania w sprawie skarg na te decyzję w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio p.p.s.a., z wyłączeniem wymienionych przepisów p.p.s.a. W art. 103 ust. 2 ustawy o BFG przewidziano, że stroną postępowania w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji jest podmiot restrukturyzowany. Przepis ten na podstawie art. 107 tej ustawy ma też zastosowanie do decyzji o zawieszeniu działalności banku. W ustawie o BFG przewidziano zatem modyfikację dotyczą kręgu stron w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w odniesieniu do legitymacji skargowej w art. 103 ust. 5 ustawy o BFG przewidziano, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji, a także "każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją". W ustawie o BFG nie ma regulacji szczególnej dotyczącej podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi kasacyjnej, zastosowanie będą zatem mieć w tym zakresie zasady ogólne przewidziane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem NSA w toku postępowania skarżący kasacyjnie nie wykazał podstaw prawnych uzasadniających jego legitymację skargową w tej sprawie.
Legitymacja do złożenia skargi uzależniona jest od wykazania przez skarżącego normy prawa materialnego konstytuującej jego interes prawny oraz związku między jego chronionym przez prawo interesem prawnym a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
Skarżący kasacyjnie wywodzi swoją legitymację skargową w sprawie o zawieszenie działalności banku z tego, że posiadał obligacje tego banku. Wyraźnie powołano się na to, uzasadniając legitymację skargową.
W ocenie NSA wskazywane przez skarżącego okoliczności mające dowodzić ich legitymacji skargowej w sprawie zawieszenia działalności banku w związku z prowadzonym postepowaniem restrukturyzacyjnym nie dowodzą posiadania przez niego interesu prawnego uzasadniającego jego udział w tej sprawie.
Oceniając powołane przez skarżącego przesłanki, z których próbuje wywieść swój interes prawny do udziału w tym postępowaniu, należy na wstępie podkreślić, że interes prawny wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że upoważnia do domagania się we własnym imieniu przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 131).
Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną (por. wyrok NSA z 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, publ. OSP 2005, z. 11, poz. 128; por. także A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 199 - 130). Interes prawny musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje zatem norma prawa materialnego. Interes prawny musi być interesem własnym, konkretnym, indywidualnym, aktualnym, realnym, obiektywnym, wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 231; por. też m.in. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89; wyrok NSA z 6 września 1999 r., IV SA 2473/98, LEX nr 47873). Źródłem interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznane jednostce prawem konkretnych korzyści, które może realizować w postepowaniu administracyjnym. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której podmiot nie może poprzeć swojego zainteresowania sprawą przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego lub interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999r., sygn. akt IV SA 1285/98).
W ocenie NSA, tak rozumianego interesu prawnego skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie nie wykazał. Nie ma w obecnym systemie prawa normy prawa materialnego, z której wynikałby interes prawny skarżącego (będącego wierzycielem restrukturyzowanego banku) do bycia stroną w postępowaniu nadzorczym w sprawie zawieszenia działalności banku (por. postanowienie NSA z 26 września 2022 r., sygn. akt II GSK 2553/21). Pogląd ten jest w istocie w tej sprawie niesporny. Skarżący, uzasadniając przed Sądem pierwszej instancji swoją legitymację skargową, powołał się bowiem na okoliczności faktyczne związane z posiadaniem obligacji, ale nie wskazał normy materialnoprawnej, z której wywodził swój interes prawny. Nie wykazał zatem posiadania interesu prawnego.
NSA w niniejszym składzie akceptuje wyrażony w orzecznictwie pogląd, że interes prawny nie przysługuje w sprawach jak niniejsza na zasadzie tzw. prawa refleksowego. Prawo refleksowe osoby trzeciej wynikać musi z obowiązującego prawa, a jedynie wywodzone jest z sytuacji prawnej innego podmiotu i powstaje za jego pośrednictwem. Okoliczności, na które powołuje się skarżący nie dowodzą posiadania przez niego interesu prawnego. Decyzja o zawieszeniu działalności banku rzeczywiście wywołuje "refleks" (bezpośrednie odbicie w sytuacji prawnej podmiotów posiadających obligacje tego banku), ale ten "refleks" nie oznacza prawa refleksowego w podanym znaczeniu. Polega on na skutku w postaci umorzenia posiadanych obligacji, a więc wynika jedynie z faktu, że te podmiot posiadający takie obligacje jest wierzycielem restrukturyzowanego banku na podstawie łączących go z bankiem stosunków obligacyjnych. Nie ma zatem charakteru "refleksu" w sferze publicznoprawnej, który uzasadniałaby przyznanie tym podmiotom statusu stron wyposażonych w samodzielną możliwość wnoszenia zwyczajnych i nadzwyczajnych środków prawnych w administracyjnym postępowaniu restrukturyzacyjnym. Nie można ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych z tytułu zawartych z bankiem umów uznać za kategorię prawną, opartą na przepisie prawa materialnego, bezpośrednio wiążącą zaskarżoną decyzję o zawieszeniu działalności banku z prawnie chronioną sytuacją strony podlegającą ochronie sądowoadministracyjnej (por. postanowienie NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 850/21; por. też m.in. P. Gołaszewski, K. Wąsowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 126 wskazujący, że źródłem interesu prawnego nie mogą być zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a zatem m.in. czynności cywilnoprawne). Sytuacja prawna wierzycieli banku poddanego restrukturyzacji nie wynika z normy prawa materialnego kształtującej stosunek publicznoprawny, lecz jest następstwem stosunków prywatnoprawnych istniejących pomiędzy restrukturyzowanym podmiotem a wierzycielami. Podmioty mają zatem w sprawie jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny.
Za źródło interesu prawnego uzasadniającego legitymację w postępowaniu restukturyzacyjnym nie może być uznana wynikająca z art. 4171 § 2 k.c. zasada odpowiedzialności odszkodowawczej administracji za szkody poniesione na skutek niezgodnego z prawem działania organu administracji ani spór co do legalności działania administracji. Utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, że z art. 4171 k.c. wynika możliwość wystąpienia z żądaniem odszkodowania od Skarbu Państwa i przesłanki roszczenia odszkodowawczego, przepis ten samodzielnie nie może jednak stanowić podstaw do uznania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., kwestia ta bowiem należy do rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym według k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1854/17, LEX nr 2782221).
Wobec tego, akceptując stanowisko wyrażone w postanowieniu z 26 stycznia 2023 r., II GSK 788/22, NSA uznał, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w zaskarżeniu spornej decyzji, więc zasadnie Sąd pierwszej instancji odrzucił jego skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Źródłem interesu prawnego uzasadniającego status strony w niniejszym postępowaniu nie jest interes faktyczny, na którym skupił się skarżący, powołując się na posiadane wobec banku wierzytelności. W świetle art. 103 ust. 5 ustawy o BFG tego rodzaju interes faktyczny nie jest prawnie chroniony w tym postępowaniu.
Wobec tego sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia