II GSK 145/23

II GSK 145/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
II SA/Gl 887/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-10-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 16 § 1, art. 145 § 1, art. 151 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del.WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 887/22 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 maja 2022 r. nr SKO.K/41.3/421/2022/5832/MK w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. H. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 887/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 maja 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Mysłowice z dnia 14 marca 2022 r. w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, uprawnień do kierowania pojazdami oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę stanowiącą zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta Mysłowice postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") wznowił z urzędu postępowanie dotyczące uprawnienia Skarżącej do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. W uzasadnieniu wskazał, że "z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Mysłowicach Wydział II Karny sygn. akt II K 384/18 wynika, iż w zaświadczeniu dotyczącym ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy kategorii B została poświadczona nieprawda".
Następnie decyzją z dnia 14 marca 2022 r. Prezydent Miasta Mysłowice uchylił własna ostateczną decyzję z dnia 1 września 2015 r. w sprawie wydania Skarżącej prawa jazdy kategorii B i odmówił wydania tego prawa jazdy. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późn. zm., dalej – "u.k.p."), oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 z późn. zm.).
W uzasadnieniu tej decyzji powołał się na wyrok Sądu Rejonowego w Mysłowicach z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II K 384/18, z którego wynika, iż w zaświadczeniu dotyczącym ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy została poświadczona nieprawda. Zdaniem Prezydenta Miasta Mysłowice, Sąd Rejonowy stwierdził, iż kandydat na kierowcę nie odbył wymaganych przez art. 23 ust 2 pkt 1 u.k.p. zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także nie ukończył wymaganego przez art. 23 ust. 4 u.k.p. egzaminu praktycznego wewnętrznego i egzaminu teoretycznego wewnętrznego, jak również nie odbył wymaganej art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych. Sąd Rejonowy w powyższym wyroku orzekł, że K. P. w zaświadczeniu o ukończeniu przez kursanta kursu na prawo jazdy potwierdził nieprawdę co do odbytych zajęć teoretycznych, nauki udzielenia pierwszej pomocy, egzaminu wewnętrznego praktycznego i egzaminu wewnętrznego teoretycznego. Prezydent Miasta Mysłowice skonstatował, że ujawnione okoliczności faktyczne potwierdzają fakt, iż strona nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy, a tym samym nie spełnia przesłanki do wydania prawa jazdy przewidzianej w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p., co uzasadnia odmowę wydania prawa jazdy. Organ stwierdził, iż weryfikacja dokumentów wypadła negatywnie, zatem zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami należało odmówić stronie wydania prawa jazdy kategorii B.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Mysłowice.
W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu wynikającego z akt sprawy przebiegu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach przytoczyło przepis art. 11 ust. 1 u.k.p. oraz przepisy k.p.a. regulujące instytucję wznowienia postępowania administracyjnego.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, w sprawie z całą pewnością zaszła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż szereg dowodów, będących podstawą decyzji o wydaniu Skarżącej prawa jazdy, okazało się fałszywych. Dowodami tymi były: sfałszowane zaświadczenie o ukończeniu szkolenia podstawowego, sfałszowany arkusz przebiegu egzaminu praktycznego wewnętrznego, a także sfałszowana karta przeprowadzonych zajęć nauki udzielania pierwszej pomocy w formie wykładów i zajęć praktycznych. Zdaniem organu odwoławczego, potwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu karnego okoliczność wydania fałszywych zaświadczeń jest całkowicie wystarczająca, aby przyjąć, że decyzja o wydaniu prawa jazdy Skarżącej została oparta o dowody fałszywe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zauważyło, że odbycie szkolenia stanowi jeden z pierwszych wymogów, o których wspomina ustawa o kierujących pojazdami. Nieuzyskanie go determinuje brak możliwości zdania egzaminu państwowego. Przesłanki określone w art. 11 u.k.p. muszą zostać spełnione łącznie. Brak spełnienia bądź brak wykazania którejkolwiek z nich wyklucza otrzymanie prawa jazdy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach dodało, że bez znaczenia pozostaje okoliczność w postaci ukończenia przez Skarżącą egzaminu państwowego teoretycznego i praktycznego oraz posiadania uprawnień do kierowania pojazdami kat. B przez okres 6,5 roku. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach Skarżąca nie spełniła wymogów, będących podstawą do dopuszczenia jej do egzaminu państwowego, o czym organy nie wiedziały, gdyż na dzień zdawania egzaminu, czy też w okresie posiadania uprawnień do kierowania pojazdami, nie wyszła na jaw okoliczność w postaci sfałszowania zaświadczeń. Również bez znaczenia w ocenie organu odwoławczego pozostaje powoływana przez Skarżącą okoliczność w postaci przekonania, że wszystkie wymagania formalne konieczne do uzyskania prawda jazdy zostały przez nią spełnione, bowiem wymagania określone w art. 11 u.k.p. nie zależą od świadomości, czy też zamiaru kandydata na kierowcę. Innymi słowy, zaistnienie okoliczności, która wyklucza spełnienie tego warunku, musi skutkować decyzją o odmowie wydania prawa jazdy i organ nie posiada w tym zakresie kompetencji w postaci uznania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło też, że organ administracji nie może czynić własnych ustaleń, odmiennych od ustaleń prawomocnego wyroku skazującego. Z tego względu bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostawałaby treść ewentualnych zeznań złożonych przez Skarżącą w charakterze świadka w sprawie karnej.
W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła naruszenie zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a, naruszenie zasady ochrony stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, odzwierciedlonej w art. 16 k.p.a., naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niej zasad ochrony praw słusznie nabytych i proporcjonalności, naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 k.p.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 81 k.p.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu I instancji skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarzuty w niej podniesione okazały się nie do odparcia, zaś stwierdzone uchybienia dają podstawę do uchylenia zarówno kwestionowanej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Organ I instancji, wydając decyzję uchylającą własną decyzję o wydaniu prawa jazdy i jednocześnie odmawiając wydania prawa jazdy kategorii B, powołał się na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc na okoliczność sfałszowania dowodów, w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Fakt ów wynikał z treści orzeczenia sądu powszechnego, na mocy którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy odnośnie przeprowadzonych zajęć i szkoleń.
Powyższą argumentację utrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zauważając, że skoro sfałszowano dokumentację dotyczącą kursu na prawo jazdy, to pozostałe czynności związane z uzyskaniem uprawnień do kierowania pojazdami automatycznie obarczone są wadą, wykluczającą uzyskanie tych uprawnień. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko takie charakteryzuje się daleko idącym formalizmem, zasadzającym się na całkowitym oderwaniu treści wydanego rozstrzygnięcia od oceny jego konsekwencji dla strony. Dopiero w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w nieco szerszy sposób wyjaśniło bowiem powody, dla których uznało za zasadne cofnięcie przyznanych wcześniej stronie uprawnień.
Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje w ocenie Sądu I instancji na brak jakiejkolwiek refleksji na temat następstw wydanych decyzji z punktu widzenia sytuacji prawnej strony postępowania, jak również ich oceny z perspektywy nałożonego na organy obowiązku wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. in fine). Sąd I instancji uznał, że organy całkowicie pominęły regulacje zawarte w Dziale I rozdziału 2 k.p.a. (zasady ogólne), koncentrując się wyłącznie na formalnoprawnych przesłankach wznowienia postępowania i wynikających z ich zaistnienia potencjalnych podstawach wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej uprzednio decyzji.
Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia (...) i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Kluczową kwestią jest więc stwierdzenie istnienia podstaw do uchylenia decyzji, co następuje w oparciu o treść art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie podstaw do uchylenia decyzji nie oznacza zarazem bezwzględnej konieczności wydania rozstrzygnięcia o takiej treści. Aby było to możliwe konieczna jest ocena całokształtu okoliczności zakończonej sprawy przy uwzględnieniu szeregu przepisów k.p.a., również znajdujących się poza rozdziałem 12 tej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie Organ I instancji, uzyskawszy informację na temat treści wyroku Sądu Rejonowego w Mysłowicach z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II K 384/18, mocą którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa poświadczenia nieprawdy, wznowił postępowanie administracyjne, w wyniku którego przyznano Skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B i w efekcie odmówił jej wydania prawa jazdy. W takich realiach mamy więc do czynienia z cofnięciem, po upływie dłuższego czasu, uprawnień przyznanych stronie na mocy prawomocnej decyzji administracyjnej z dnia 1 września 2015 r. Oznacza to, że przez okres ponad 6,5 roku Skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu co do legalności posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Kwalifikacje strony potwierdzone zostały poprzez szereg czynności o charakterze urzędowym: ukończenie kursu prowadzonego przez uprawniony podmiot, zdanie państwowego egzaminu, wydanie decyzji i uzyskanie dokumentu potwierdzającego uprawnienia, które na żadnym etapie nie były kwestionowane. Powzięcie przez Organ I instancji informacji o popełnieniu przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy przez osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców, o którym mowa w art. 28 u.k.p., w pełni uzasadniało wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz zarazem obligowało do szczególnie wnikliwego zbadania wszystkich aspektów sprawy i rozważenia wszelakich następstw potencjalnego rozstrzygnięcia.
Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z uwzględnieniem przesłanki wznowienia postępowania, organ w pierwszej kolejności bada wystąpienie przesłanki wznowienia; w drugiej jej wpływ na wynik zakończonego postępowania, natomiast w trzeciej winien rozważyć, jakie skutki będzie miało wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Taka kilkuetapowa weryfikacja ma w założeniu umożliwić osiągnięcie optymalnego wyniku postępowania, akceptowalnego zarówno z formalnego, jak i społecznego punktu widzenia.
W ocenie Sądu I instancji żaden z organów w uzasadnieniach wydanych decyzji nie odniósł się do kwestii następstw cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z perspektywy strony postępowania. Dopiero w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, odnosząc się do zarzutów skargi zauważyło, że ochrona wadliwie wydanych uprawnień do kierowania pojazdami naruszałaby zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Pomijając fakt, że art. 6 k.p.a. proklamuje w istocie zasadę legalizmu (praworządność ma znaczenie szersze aniżeli legalizm), a obowiązek stania na straży praworządności wynika z art. 7 k.p.a., Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż w tym ostatnim przepisie nałożono również na organ obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Z regulacji tej nie wynika w ocenie Sądu I instancji bezwzględny prymat interesu społecznego nad indywidualnym, co z kolei prowadzi do wniosku, iż w sytuacji kolizji tych interesów, organ powinien w sposób czytelny wyjaśnić powody, dla których uznał prymat jednego z nich nad drugim. W ocenie Sądu I instancji, lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji takich wyjaśnień nie dostarcza.
Sąd I instancji zauważył, że organy całkowicie pominęły fakt, iż przez stosunkowo długi okres (ponad 6,5 roku) strona mogła pozostawać w przekonaniu, że uzyskane przez nią uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte zostały w sposób legalny. Co więcej, z treści powołanego przez organy orzeczenia sądu powszechnego nie wynika, aby Skarżąca w jakikolwiek sposób przyczyniła się do dokonania wskazanego w nim przestępstwa, ani też aby miała świadomość jego zaistnienia. W takich okolicznościach ze szczególną wnikliwością należało w ocenie Sądu I instancji rozważyć wszystkie konsekwencje negatywnej dla strony decyzji, zwłaszcza zaś ustalić, czy ochrona interesu społecznego rzeczywiście uzasadnia nadwyrężenie zaufania strony do organów państwa.
Sąd I instancji podkreślił, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 u.k.p.). Celem takiej regulacji jest m.in. to, że ośrodek szkolenia kierowców i jego kierownik wykonują szereg czynności administracyjnych (wymienionych w art. 27 u.k.p.). Pełni więc rolę organu administrującego w znaczeniu funkcjonalnym i co najmniej w zakresie wydawania zaświadczeń stosuje się do niego przepisy k.p.a. (art. 1 pkt 4) ze wszystkimi tego konsekwencjami. Podejmując decyzję o szkoleniu w takim ośrodku, kandydat na kierowcę ma prawo oczekiwać, że spełnione są wszystkie wymagania wynikające z przepisów.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 43 ust. 1 u.k.p., to starosta prowadzi nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy. Co więcej, stosownie do treści art. 43 ust. 1 pkt 1 u.k.p., w ramach tego nadzoru organ ten prowadzi również kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców. Z powyższego wynika więc, że osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, podejmując szkolenie w legalnie działającym ośrodku prowadzącym taką działalność i pozostającym pod nadzorem organu, ma usprawiedliwione podstawy oczekiwać, że zaświadczenie wystawione przez taki ośrodek jest legalne i tym samym może stanowić podstawę dopuszczenia jej do egzaminu państwowego, a po jego zdaniu, do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Jak więc w związku z takimi unormowaniami należy postrzegać realizację zasady zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.), gdy organ pozbawia stronę przyznanych jej uprawnień powołując się na okoliczności wskazujące jednocześnie na brak dostatecznego, własnego nadzoru nad ośrodkiem szkolenia kierowców.
Sąd I instancji wskazał, że wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wyrażonym dopiero w odpowiedzi na skargę, kwestia ochrony praw nabytych w przypadku uprawnień o charakterze publicznym (a więc wynikających z aktów organów administracji publicznej) nabiera szczególnego znaczenia. Trudno w takiej sytuacji, według Sądu I instancji, bez dokonania dogłębnej analizy wskazanych wcześniej przepisów, przejść do porządku nad tymi faktami i przyjmując ściśle formalistyczny punkt widzenia uznać, że fakt poświadczenia nieprawdy w dokumentacji prowadzonej przez ośrodek szkolenia kierowców stanowi wystarczającą podstawę do odebrania stronie przyznanych jej uprawnień. W takich okolicznościach można wręcz stwierdzić, że poprzez uchylenie decyzji przyznającej uprawnienia do kierowania pojazdami i odmowę przyznania stronie tych uprawnień, organ usiłuje sanować własne braki w sprawowaniu należytego nadzoru nad ośrodkiem szkoleniowym, tym bardziej, że kontrola tego ośrodka rozpoczęła się już po stwierdzeniu w postępowaniu karnym zaistniałych nieprawidłowości. Takie działanie pozostaje w ocenie Sądu I instancji w oczywistej kolizji nie tylko z powołanymi wcześniej zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. lecz również z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, co w praktyce oznacza skierowany do szeroko pojmowanych organów władzy publicznej nakaz stanowienia i stosowania prawa w taki sposób, aby obywatel pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu, iż podejmowane przezeń działania, sankcjonowane decyzjami tych organów, są legalne.
W ocenie Sądu I instancji oczywiste jest, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu zapobieganie sytuacjom, w których wadliwe rozstrzygnięcie administracyjne pozostaje w obrocie prawnym wywołując niepożądane skutki prawne. Sąd I instancji wskazał, że badając jednak jego wadliwość i oceniając konsekwencje takiego rozstrzygnięcia, organ nie może zarazem zupełnie abstrahować od okoliczności związanych z powstaniem owej wadliwości, ani też jej następstwami dla strony. Takiej ocenie służą m.in. zasady ogólne k.p.a., które znajdują zastosowanie w każdym rodzaju postępowania przewidzianego Kodeksem, o ile sama ustawa nie wyłącza lub nie ogranicza ich stosowania. W przypadku postępowania wznowieniowego brak jest takich ograniczeń. Tym samym, nawet uwzględniając art. 6 k.p.a., na który organ odwoławczy powołał się dopiero w odpowiedzi na skargę, należało stwierdzić, że ocena okoliczności niniejszej sprawy nie powinna ograniczać się wyłącznie do ustalenia wystąpienia przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz wymaga również wzięcia pod uwagę konsekwencji, jakie pociąga za sobą wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego, w tym zarówno tych dla strony i tych społecznych. W tym właśnie celu ustawodawca stworzył możliwość sięgnięcia do określonego systemu aksjologicznego poprzez klauzulę zawartą w art. 7 k.p.a. Dopiero wszechstronne rozważanie tych kwestii może stanowić podstawę do wydania finalnego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do kolizji pomiędzy zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) a zasadą zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz obowiązkiem wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Sąd I instancji w pełni podzielił przy tym poglądy wyrażone w powołanym przez Skarżącą wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2445/14 (w tym również w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 663/15), w tym pogląd, w myśl którego organy stosujące prawo - w tym sądy i organy administracji publicznej - są w takich przypadkach obowiązane do odpowiedniego wyważenia wszystkich wchodzących w grę wartości konstytucyjnie chronionych, kierując się zasadą proporcjonalności. Innymi słowy, interes społeczny powinien być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, o czym mówi art. 7 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że jakkolwiek powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w odmiennych stanach faktycznych, jednakże wyrażona w nich ocena dotyczy, podobnie jak w niniejszej sprawie, charakteru oraz skutków wydawanego przez ten ośrodek zaświadczenia z art. 27 ust. 4 u.k.p., w warunkach późniejszego stwierdzenia przez właściwy sąd poświadczenia nieprawdy w tym dokumencie.
Zdaniem Sądu I instancji, ponownie rozpoznając sprawę organy powinny dogłębnie rozważyć wskazane okoliczności i kierując się nie tylko formalizmem, wydać rozstrzygnięcie uwzględniające całościowy kontekst sprawy. W szczególności zaś pod uwagę należy wziąć – według Sądu – nie tylko sam fakt stwierdzenia popełnienia przestępstwa lecz również jego wpływ na wynik postępowania, w następstwie którego strona nabyła uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B. Organ powinien przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy przestępstwo polegające na sfałszowaniu zaświadczenia o ukończeniu kursu ma bezpośredni wpływ na wydanie decyzji o przyznaniu uprawnień, czy też odnosi się do etapu wcześniejszego, a mianowicie przeprowadzenia egzaminu – stosownie do treści art. 50 ust. 2 u.k.p. Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z treścią art. 11 powołanej ustawy prawo jazdy może być wydane osobie, która m.in. odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest dowodów na to, że strona w ogóle nie odbyła szkolenia. Nie zostało bowiem w postępowaniu wyjaśnione, ani tym bardziej udowodnione, że poświadczenie nieprawdy stwierdzone wyrokiem sądu karnego jest równoznaczne z nie odbyciem wymaganych zajęć, jak insynuuje Prezydent Miasta Mysłowice w uzasadnieniu swojej decyzji. Z wyroku tego wynika jedynie fakt poświadczenia nieprawdy w zakresie wymaganych zajęć teoretycznych, egzaminu wewnętrznego oraz nauki udzielania pierwszej pomocy. Co więcej, według Sądu I instancji, wbrew stanowisku organów, w wydruku zaświadczenia o ukończeniu szkolenia podstawowego znajdującym się w aktach sprawy (k. 8) brak jest jakichkolwiek informacji na temat rodzajów zajęć w jakich uczestniczył kursant. Wspomnianego wydruku w ogóle nie sposób uznać za dokument zaświadczenia w rozumieniu przepisów k.p.a. W istocie nie tylko nie zawiera on czytelnych informacji o tym, co jest jego przedmiotem, ale nie wynika z niego, kto je wystawił i podpisał. Tym bardziej zatem nie sposób ocenić, jaki wpływ przestępstwo stwierdzone wyrokiem karnym miało na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności. Te kwestie wymagają więc oceny odnośnie do wpływu na fakt dopuszczenia do egzaminu, a następnie na przyznanie uprawnień, przy uwzględnieniu zasad ogólnych k.p.a.
Sąd I instancji zalecił także, że jeżeli wszystkich wątpliwości istotnych dla wyjaśnienia powyższych kwestii nie uda się rozwiać w toku ponownie prowadzonego postępowania, wówczas organy administracji powinny skorzystać z zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s..a. – na wypadek nieuwzględnienia stawianego na podstawie art. 179a p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – wobec przyjęcia, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanym.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono jego wydanie z naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z:
1.1. art. 6 k.p.a. , art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. i 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wyprowadzeniu z zasad ogólnych sytuowanych w art. 6, 7 i 8 k.p.a. nieprzewidzianego w ustawie kryterium wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania sprowadzającego się do nakazu badania skutków, jakie nieść będzie dla strony wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji,
1.2. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a, art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p. oraz art. 27 ust. 4 u.k.p. poprzez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że decyzja o wydaniu prawa jazdy oparta o sfałszowaną dokumentację – sfałszowane zaświadczenie o ukończeniu szkolenia podstawowego, sfałszowany arkusz przebiegu egzaminu praktycznego wewnętrznego, sfałszowaną kartę przeprowadzonych zajęć nauki udzielania pierwszej pomocy w formie wykładów i zajęć praktycznych – mającą potwierdzić spełnienie wymagań do wydania prawa jazdy w zakresie odbycia wymaganego szkolenia, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia w trybie wznowienia decyzji o wydaniu prawa jazdy,
2. art. 11 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie polegające na pominięciu przy ustalaniu podstawy faktycznej orzekania ustaleń wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Mysłowicach skazującego co do popełnienia przestępstwa, który powziął Sąd I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Skarżącej wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie od Organu na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie uchylenia – po wznowieniu postępowania – decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Mysłowice w sprawie wydania stronie skarżącej prawa jazdy kategorii B, a w konsekwencji odmowy jego wydania stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji – podobnie, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu I instancji organ administracji publicznej niezasadnie po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Mysłowice z dnia 1 września 2015 r. uchylił tę decyzję i odmówił wydania stronie prawa jazdy kategorii B. Jakkolwiek bowiem – jak wynika ze stanowiska Sądu I instancji – w sprawie zaktualizowała się przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., to jednak skazanie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Mysłowicach z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II K 384/18, osoby prowadzącej ośrodek szkolenia kierowców za przestępstwo poświadczenia nieprawdy, a tym samym stwierdzenie podstaw do uchylenia decyzji, jednak "[...] nie oznacza zarazem bezwzględnej konieczności wydania rozstrzygnięcia o takiej treści. Aby było to możliwe konieczna jest ocena całokształtu okoliczności zakończonej sprawy przy uwzględnieniu szeregu przepisów k.p.a., również znajdujących się poza rozdziałem 12 tej ustawy. [...] Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z uwzględnieniem przesłanki wznowienia postępowania, organ w pierwszej kolejności bada wystąpienie przesłanki wznowienia; w drugiej jej wpływ na wynik zakończonego postępowania, natomiast w trzeciej winien rozważyć, jakie skutki będzie miało wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Taka kilkuetapowa weryfikacja ma w założeniu umożliwić osiągnięcie optymalnego wyniku postępowania, akceptowalnego zarówno z formalnego, jak i społecznego punktu widzenia." W tym też kontekście Sąd I instancji eksponował – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – między innymi znaczenie konsekwencji mających – jego zdaniem – wynikać z okoliczności czasu pozostawania przez stronę w przekonaniu posiadania uprawnień do kierowania pojazdami (6,5 roku), a ponadto z zasady zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady proporcjonalności, a także z potrzeby uwzględniania obowiązku wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), co w tym kontekście miało uzasadniać potrzebę przeprowadzenia oceny skutków uchylenia "inkryminowanej" decyzji ostatecznej, zarówno w wymiarze indywidualnym (to jest wobec jej adresata), jak i społecznym. Zwłaszcza, że – jak podniósł – "[...] nie sposób jest ocenić, jaki wpływ przestępstwo stwierdzone wyrokiem karnym miało na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności", co miałoby nie pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do braku jednoznaczności okoliczności stany faktycznego sprawy (por. s. 12 – 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Wbrew stanowisku Sądu I instancji brak jest bowiem podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., czemu miałyby się sprzeciwiać – zdaniem tego Sądu – argumenty prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, wymaga przede wszystkim podkreślenia i zarazem przypomnienia, że jakkolwiek istotnie zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu, to jednak – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia prawidłowej rekonstrukcji systemowego kontekstu obowiązywania art. 145 – 145b w związku z art. 151 k.p.a. oraz konsekwencji tego stanu rzeczy – nie ma ona charakteru bezwzględnie obowiązującego.
Przepis art. 16 § 1 k.p.a. wprost bowiem stanowi, że uchylenie lub zmiana takich decyzji – to jest decyzji ostatecznych – stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do tego w pełni uprawnionego wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Uzasadnieniem potrzeby istnienia (i zarazem stosowania) konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest zaś – jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 – "[...] konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem."
Z całą pewnością przepisem, o którym mowa w art. 16 § 1 k.p.a. jest, między innymi, art. 145 § 1 k.p.a. (w związku z art. 151 § 1 k.p.a.), który dotyczy instytucji wzruszalności decyzji ostatecznej w związku z istotnymi wadami postępowania, które mogły mieć wpływ na wydanie tej decyzji – a więc innymi słowy, wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc z powodów związanych z ochroną legalności. Stąd też, istota wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia (zweryfikowania), czy dana wada postępowania – a mianowicie, jedna z wad enumeratywnie wymienionych w przywołanym przepisie prawa – nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Przy tym – co w tym kontekście trzeba podkreślić – wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 16 § 1 k.p.a. za nie mniej oczywiste trzeba uznać to, że określone przepisami prawa podstawy wznowienia postępowania – gdy chodzi o ocenę odnośnie do ich zaistnienia – podlegają wykładni ścisłej, zaś postępowanie prowadzone we wskazanym nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych – z uwagi na jego cele oraz funkcje, o których mowa była powyżej – stanowi odrębne postępowanie (nadzwyczajne), które toczy się w zakresie odnoszącym się do oceny istnienia przesłanki (przesłanek) wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i w takim też zakresie – co należy podkreślić – kontroli sądowej podlega wydane we wznowionym postępowaniu oraz kończące je rozstrzygnięcie organu administracji.
Nie ma przy tym – co należy podkreślić – innego sposobu zakończenia wymienionego postępowania, niż ten, który został określony w przepisie art. 151 § i § 2 k.p.a. (z zastrzeżeniem oczywiście sytuacji zaktualizowania się w tym postępowaniu przesłanek jego bezprzedmiotowości skutkującej potrzebą jego umorzenia), który określa również – jeżeli nie przede wszystkim, a to wobec logiki oraz celu i funkcji instytucji wznowienia postępowania – przesłanki podejmowania rozstrzygnięć, o których w nim mowa.
Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy – to bowiem art. 149 § 2 k.p.a. określa przedmiot tego postępowania – organ administracji wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b (pkt 1), albo decyzję, którą uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2) albo, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, wydaje decyzję, w której stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ich podjęcie jest – najogólniej rzecz ujmując – determinowane stwierdzeniem istnienia podstawy (podstaw) wznowienia albo brakiem stwierdzenia jej (ich) istnienia. Innymi słowy, skoro omawiane postępowanie nadzwyczajne jest prowadzone co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy, to jego przedmiot stanowi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 k.p.a. (czy też w przepisach art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a.), której stwierdzenie lub brak stwierdzenia determinuje sposób zakończenia tego postępowania.
Z omawianej regulacji prawnej wynika więc jednoznacznie, że stwierdzenie istnienia podstawy wznowienia zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji o której jest mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a., decyzji o której stanowi art. 151 § 2 k.p.a., zaś stwierdzenie nieistnienia podstawy wznowienia zobowiązuje ten organ do wydania decyzji określonej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – tertium non datur.
W związku z powyższym, wobec jednoznacznej treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. k.p.a. oraz jego imperatywnego charakteru, a ponadto wobec nakazu jego ścisłej wykładni, jako przepisu kompetencyjnego (co odnosi się również do art. 151 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 k.p.a.), należy więc podważyć prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika (por. s. 7, s. 8 – 9, s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że do zakresu tak określonych kompetencji orzeczniczych organu administracji należy obowiązek oceny skutków uchylenia decyzji wadliwej – a mianowicie decyzji, w odniesieniu do której stwierdzono podstawy jej uchylenia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. – a ponadto obowiązek stosowania art. 7 k.p.a., a w konsekwencji obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli.
W opozycji do tego stanowiska – oraz w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów – trzeba stwierdzić, że określone przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa, w ogóle nie odnoszą się do skutków uchylenia decyzji dotychczasowej, ani też obowiązku lub jakiejkolwiek potrzeby ich oceny, której rezultat miałby z kolei determinować treść tejże decyzji, czy też stanowić podstawę wnioskowania odnośnie do zasadności lub celowości jej podejmowania. Nic takiego bowiem z przywołanego przepisu prawa nie wynika, o czym aż nadto jasno i wyraźnie przekonuje jego treść. Nie sposób jest więc zasadnie oczekiwać od organu administracji publicznej, że w konsekwencji stwierdzenia istnienia podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., na etapie poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie będzie jeszcze podejmował zabiegi odnoszące się do oceny skutków tego rozstrzygnięcia.
Nie sposób jest również zasadnie twierdzić, że we wznowionym postępowaniu prowadzonym co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy, organ administracji publicznej miałby być zobowiązany do wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, zgodnie z art. 7 k.p.a. W opozycji do tego rodzaju stanowiska i formułowanego na jego gruncie oczekiwania Sądu I instancji należy przede wszystkim stwierdzić – abstrahując już nawet od tego, że z art. 11 i art. 12 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że decyzja o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, jest tzw. decyzją związaną – że podobnie, jak w odniesieniu do powyżej omówionej i postulowanej przez ten Sąd kwestii, przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie tworzy ku temu żadnych podstaw ani też warunków, co oznacza, że również wydawana na jego podstawie decyzja – wobec jasno i wyraźnie określonych przesłanek jej podjęcia – nosi cechy decyzji związanej. Tym samym, skoro wobec treści oraz funkcji art. 7 k.p.a. – a mianowicie tzw. funkcji korekty – jego stosowanie jest wyłączone, w sytuacji gdy przesłanki wydania decyzji administracyjnej są sprecyzowane w przepisach prawa – a więc, tak właśnie, jak w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. – co oznacza, że może mieć on zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego, a więc innymi słowy wyłącznie w sytuacji pozostawienia organowi administracji "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa (materialnego) w decyzyjnym modelu stosowania prawa (por. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2198/94; 23 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2744/94), to stanowisko Sądu I instancji w omawianym zakresie tym bardziej należy uznać za nieprawidłowe. Zwłaszcza, że nie uwzględnia ono również znaczenia konsekwencji wynikających ze zdania drugiego § 1 art. 16 k.p.a., a w tym kontekście celów oraz funkcji instytucji, o których w nim mowa, które służą – jak wyjaśniono w przywołanym powyżej wyroku TK w sprawie P 46/13 – ochronie konstytucyjnej zasady praworządności, a w tym kontekście przywróceniu stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacji stanu niezgodnego z prawem.
Uznając w związku z powyższym za usprawiedliwiony zarzut z pkt 1 ppkt 1.1. petitum skargi kasacyjnej, w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów za zasadne należało również uznać zarzuty z pkt 1 ppkt 1.2. i pkt 2 petitum wniesionego środka zaskarżenia.
Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przedstawionego powyżej rozumienia art. 151 § 1 k.p.a., nie ma podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki wydania decyzji, o której mowa w pkt 2 tego przepisu prawa, a mianowicie decyzji o uchyleniu dotychczasowej decyzji ostatecznej, a to wobec stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i rozstrzygnięciu o istocie sprawy (zwłaszcza, że – jak w pełni zasadnie należałoby również przyjąć – nie zaktualizowały się również przesłanki wydania decyzji określonej w § 2 art. 151 k.p.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.
Tak określona podstawa wznowienia, a w konsekwencji podstawa uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej, najogólniej rzecz ujmując – oraz niezależnie od tego, że sfałszowanie dowodów wymaga potwierdzenia orzeczeniem sądu lub innego (uprawnionego) organu – odnosi się do braku znajomości stanu faktycznego przez organ prowadzący postępowanie, i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w oparciu o sfałszowane przez jego podjęciem dowody, na podstawie których ustalono istotne w sprawie fakty (okoliczności faktyczne). Stwierdzenie jej istnienia wiąże się więc tym samym z potrzebą wykazania istnienia związku między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi, a mianowicie okolicznościami, które posiadają walor istotności. Są nimi z całą pewnością te, które odnoszą się do faktów o prawotwórczym charakterze, a mianowicie takich, które mają wpływ na określenie praw i obowiązków stanowiących przedmiot postępowania zakończonego wzruszaną w trybie wznowienia (dotychczasową) decyzją ostateczną.
W tym też kontekście – oraz w odniesieniu do istoty spornej w sprawie kwestii, kontrolowaną decyzją uchylono bowiem, po wznowieniu postępowania, decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Mysłowice w sprawie wydania stronie skarżącej prawa jazdy kategorii B, a w konsekwencji odmówiono jego wydania – nie można tracić z pola widzenia tego – odnosi się to bowiem do przedmiotu postępowania zakończonego wymienioną (i wzruszoną w trybie wznowienia) decyzją ostateczną oraz do przedmiotu rozstrzyganej nią sprawy – że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów. To one bowiem, stanowią podstawę nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, zwolnienia z obowiązku, czy też przyznania uprawnienia – co tak, jak w każdym innym przypadku, w takim samym stopniu odnosi się do przyznania uprawnienia do kierowania pojazdami w drodze decyzji, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami.
Pozytywne przesłanki wydania wymienionej decyzji określa przepis art. 11 tej ustawy, z którego wynika – niezależnie od tego, że przesłanki, o których w nim mowa mają charakter łączny – że warunkiem koniecznym jej podjęcia jest, między innymi, odbycie przez osobę, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie prawa jazdy, szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3), potwierdzonego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 27 ust. 4 wymienionej ustawy.
Z przepisu tego wynika zaś, że ośrodek szkolenia kierowców lub inny podmiot prowadzący szkolenie wydaje osobie ubiegającej się o uzyskanie, między innymi, uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, jeżeli osoba ta – co trzeba podkreślić – uczestniczyła w minimum 80% przewidzianych w programie zajęć, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 oraz w art. 23 ust. 5 pkt 1 (1 lit. a) i we wszystkich przewidzianych w programie zajęciach, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz w art. 23 ust. 5 pkt 2-4 (pkt 1 lit. b) oraz uzyskała pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego lub ćwiczeń sprawdzających, o których mowa w art. 23 ust. 5 pkt 3 (pkt 2), a zaświadczenie to podpisuje – jak z kolei wynika to z ust. 5 przywołanego przepisu prawa – odpowiednio kierownik ośrodka szkolenia kierowców albo kierownik innego podmiotu prowadzącego szkolenie.
Jeżeli zaświadczenie, zgodnie z przepisem art. 217 § 1 k.p.a., do którego należy się odwołać w omawianym kontekście, stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a jego walor należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa – jest ono bowiem oświadczeniem wiedzy potwierdzającym istnienie (w określonym czasie) określonych faktów lub stanu prawnego, co oznacza, że jest tym samym ich pochodną – to wobec celu oraz funkcji wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że brak korespondencji treści wymienionego zaświadczenia z rzeczywistymi faktami lub stanem prawnym i potwierdzenie w nim "faktów" lub "stanu prawnego", które w rzeczywistości nie zaistniały oznacza, że pozbawione jest ono jakiegokolwiek waloru dowodowego. Jeżeli tak, a mianowicie, jeżeli wymienione zaświadczenie jest nieprawdziwe, albowiem jego treść została zafałszowana (forma fałszu intelektualnego, jako forma fałszu dokumentu), to wobec określonych przepisem art. 11 wymienionej ustawy pozytywnych przesłanek wydania decyzji, o której w nim mowa, trzeba stwierdzić, że takie zaświadczenie nie mogło stanowić podstawy oceny odnośnie do zaktualizowania się tej koniecznej przesłanki, którą jest odbycie przez wnioskodawcę szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3).
Następcze – w relacji do daty wydania inkryminowanej decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Mysłowice – ustalenie oraz stwierdzenie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Mysłowicach z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II K 384/18, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne odnoszące się do wymogu odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii zostały przeprowadzone na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe, nie mogło być więc ocenione inaczej, jak tylko, jako zaistnienie podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji, jako zaktualizowanie się przesłanek wydania decyzji o treści określonej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przywołanego wyroku sądu karnego wynika bowiem, że właścicielowi Ośrodka Szkolenia Kierowców, jako osobie uprawnionej na podstawie ustawy o kierujących pojazdami do wystawiania dokumentów, zarzucono popełnienia czynu, z którego opisu wynika, że w odniesieniu do strony skarżącej, jako kursanta, poświadczył nieprawdę w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia, co okoliczności mających znaczenie prawne, a mianowicie odbycia wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy zajęć części teoretycznej przeprowadzanych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchy drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także ukończenia wymaganego przez art. 23 ust. 4 wskazanej ustawy egzaminy praktycznego i egzaminu teoretycznego wewnętrznego, a ponadto poświadczył nieprawdę co do faktu odbycia wymaganej przez art. 23 ust. 2 ustawy nauki udzielania pierwszej pomocy, zaś w dokumencie w postaci zaświadczenia nr 11/2015 z dnia 10 marca 2015 r. o ukończeniu szkolenia podstawowego poświadczył nieprawdę co do faktu ukończenia wszystkich wymaganych przez ustawę o kierujących pojazdami zajęć szkoleniowych, a w arkuszu przebiegu egzaminu praktycznego (datowanego na 9 marca 2015 r.) poświadczył nieprawdę co do wymaganego przez art. 23 ust. 4 wskazanej ustawy odbycia i ukończenia praktycznego egzaminu wewnętrznego – tj. czynu z art. 271 § 1 i 3 k.k. i art. 270 § 1 kk w związku z art. 11 § 2 kk w związku z art. 12 k.k. – a ponadto zarzucono popełnienie czynu, z opisu którego wynika, że w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć poświadczył nieprawdę co do odbycia wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami zajęć nauki udzielania pierwszej pomocy przeprowadzanych w formie wykładów i zajęć praktycznych – tj. czynu z art. 271 § 1 i 3 k.k., za które to czyny – a mianowicie przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów – został on skazany.
W korespondencji do wniosku o zaistnieniu podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji podstawy wydania decyzji o treści określonej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ocena odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może również abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z art. 11 p.p.s.a., których Sąd I instancji w ogóle nie uwzględnił, wdając się – bo tak właśnie należałoby to ocenić – w polemikę z przywołanym powyżej prawomocnym wyrokiem skazującym, którego ustalenia, zgodnie z przywołanym przepisem prawa, wiążą sąd administracyjny co do popełnienia przestępstwa. Zaś w konsekwencji, w nie mniej nieuzasadnioną – w tym również z tego powodu, że przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku judykaty NSA zapadły na gruncie zdecydowanie odmiennych stanów faktycznych, co przyznał również sam Sąd I instancji (por. s. 12), i co siłą rzeczy powoduje, że nie mogły być one uznane za przydatne w rozpatrywanej sprawie – polemikę z ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Jak wyjaśniono bowiem w wyroku NSA dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1557/13, związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikającymi z art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego.
Ponowie więc podkreślając – albowiem nie jest to bez znaczenia – że kontrolowana decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zasada wyrażona w art. 11 p.p.s.a. siłą rzeczy pośrednio oddziaływała – bo z jej istoty wynika, że pośrednio jej adresatami są także organy administracji publicznej (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 3 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1534/07; 12 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 727/08) – na przeprowadzane przez organ administracji ustalenia faktyczne, istotne z punktu widzenia przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek ten należy uznać za tym bardziej uzasadniony, gdy podkreślić, że ustalenia sądu karnego będące podstawą skazania za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów – stanowiących dowody odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii – dotyczyły istotnych elementów stanu faktycznego stanowiącego przedmiot ustalań organów administracji, a mianowicie ustaleń co przyczyn wznowienia, a w konsekwencji ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu. Zakres zaś takich ustaleń – co nie mniej oczywiste i co należy podkreślić wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. – nie ogranicza się do działaniu tylko samej strony postępowania, lecz może dotyczyć także innych osób. W tym – tak jak w rozpatrywanej sprawie – osoby uprawnionej na podstawie ustawy o kierujących pojazdami do wystawiania dokumentów stanowiących dowód odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii.
W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy należało – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – również stwierdzić, że zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 maja 2022 r. w przedmiocie uchylenia – po wznowieniu postępowania – decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Mysłowice z dnia 1 września 2015 r. w sprawie wydania stronie skarżącej prawa jazdy kategorii B oraz odmowy wydania stronie prawa jazdy kategorii B, która w świetle przedstawionych argumentów nie mogła być uznana za zasadną i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.